探究我国金融消费纠纷解决机制存在的问题和改进

1、探究我国金融消费纠纷解决机制存在的问题和改进金融消费应当是在人们收入达到一定的水平， 具备了一定的条件下 产生的。狭义的金融消费是指享有金融机构提供的服务 ; ; 广义的金融 消费是指除享有金融机构提供的服务外， 还包括购买金融机构所提供 的商品。概括地说，金融消费是人们为了满足自身消费的需求，享受 金融机构提供的服务，购买金融机构提供的商品的行为。摘要：我国在金融消费者保护的立法上一直存在空白。在我国现有 金融消费纠纷解决机制中， 无论是内部投诉还是诉讼仲裁都无法很好 地处理这类纠纷问题。以英国金融督察服务 (Financial(Financial OmbudsmanOmbudsman Se

2、rviceService，简称 FOSFOS 制度为首的督察解决模式在解决金融消费纠纷上， 得到了世界范围内的普遍认可，通过 FOSFOS 制度与本国金融消费实际相 结合，可为我国金融纠纷解决提供示范性参考。关键词：金融消费者；英国金融督察服务模式(FOS);(FOS);金融消费纠纷解 决机制金融消费已成为大家生活中的重要部分。金融方便了人们的生活， 促进了资本和货币的流通发展， 消费者在面对金融产品的时候也成为 了金融消费者11 。但是，在面对如此之多的金融消费产品的时候， 金融消费者的权益不免受到侵害 ； 而近年来金融市场的不稳定，更进 一步地增加了我国金融消费者在金融消费维权中的难度。

3、但我国现有 的法律法规中对于消费者维权，特别是金融消费者维权的立法极少。根据金融消费者的特殊性， 有必要引入这一概念， 确立一套保护金融消费者权利的机制， 用来保护金融消费者在金融消费纠纷中的合法权在 20082008 年美国次贷危机之后， 英美等国开始重视金融消费者的保护， 陆续出台了华尔街改革与消费者法案 （美国） 和金融监管的新方 法：判断、焦点及稳定性 （ 方案）（ 英国） ，在这两个法案中均明确阐 述将设立专门的金融消费者保护机构。 同时，这些改革方案也相应涉 及了金融消费纠纷体制权限和归属的调整，使这一金融监管体系更加 有效。因此笔者也建议，我国应该建立一套完善的金融消费纠纷争端

4、解决机制， 维护金融消费市场秩序，这样才可以更好地深化我国金融 改革与发展，维护我国经济可持续发展。面对当前国内外金融消费的形势以及我国近年来多发的金融消费纠 纷案件，本文将通过分析我国金融消费纠纷解决机制的现状和不足， 结合国外立法和司法经验， 提出在我国建立金融消费纠纷争端解决机 制的这一想法，以期找到更适合我国司法实际的解决办法。一、我国现有的金融纠纷解决方式及存在的问题 实践中，当遇到金融消费纠纷时，消费者会采取如诉讼、投诉、行 政等各种解决方式，其结果也各有差异。一方面可以看出，在我国， 尽管金融消费者相对于金融机构处于劣势， 但却有极强的自我保护意 识，善于用各种手段保护自身合法权

5、益 ; ; 另一方面，我们也看到金融 消费纠纷解决机制中的很多不足， 如金融机构内部缺少适当的投诉部 门和解决途径，金融主管部门 （ 银监会，证监会，保监会 ） 在处理金融纠纷时多采取行政手段而缺少法律手段， 金融自律组织更是缺乏力度（1 1）金融机构内部解决机制投诉无门 以我国银行为例，一般都设有免费的投诉电话、邮箱，或者在各网 点设有专门的客户经理来处理金融纠纷投诉问题。 当发生金融消费纠 纷时，考虑时间、 金钱等因素，直接与金融工作人员交涉或是向金融 机构投诉，成为大部分金融消费者的首选。但是，这些金融机构内部的解决部门并不能解决消费者的实质问题， 通常会出现搪塞现象， 一方面因为这些部

6、门权力不够， 无法真正解决 纠纷; ; 另一方面，消费者直接向金融机构投诉时，金融机构既是选手 又是裁判，在处理纠纷的过程中，金融机构很难做到公平公正，这对 于处于弱势的消费者来说是十分不利的 22 。（2 2）行政申诉解决机制心有余而力不足 我国的金融体制采取的是分业经营的模式，因此金融监管采取行业 型监管，并不是西方等国家混业经营模式下流行的功能型监管。 我国 目前主要分为银行业监督管理委员会 （简称银监会 ） ，分管银行、金融 资产管理公司等 ; ;证券业监督管理委员会 （简称证监会 ） ，分管证券期 货市场; ;保险业监督管理委员会 （简称保监会 ），分管保险市场。上述 金融监管部门解

7、决金融纠纷的主要途径是行政手段。 随着金融危机的 爆发以及汲取英美等金融行业对于金融纠纷解决过程中的经验，我国 金融监管部门也相继设立了金融消费者保护机构， 来保障消费者合法 权益。从 20112011 年底到 20122012 年年底，证监会投资者保护局、保监会保险消费者保护局、银监会投资者保护局相继成立也正是我国金融体制分业经营、分业监管的原因，不仅导致监管主 体不一致，而且在不同金融行业行使的法律规范及其标准也有所差异。 在复杂的金融纠纷案件面前， 需要多个监管部门相互协调， 配合执行， 可是现实中经常会发生多个部门同时监管或是同时认为不属于自己 的监管范围而相互推诿，导致效率低下。此外

8、，同金融机构内部解决 机制一样， 金融监管机构多与金融机构关系密切， 因此不免存在偏袒 的行为，金融监管机构难以发挥正常的监管功效，更难以保障金融消 费者的合法权益 33 。(3)(3)准司法和司法机构解决机制一一仲裁乏力，诉讼费神 就当前已有的金融消费纠纷案件来看，一旦向金融机构内部投诉无 果，行政申诉无效， 大部分金融消费者转而向仲裁机构或是法院寻求 公平。早在 19881988 年的银行结算办法 中就有提到收付双方发生的经济纠 纷，应由其自行处理，或向仲裁机关、人民法院申请调解或裁决。 ()4()4 证监会，保监会也都有发布一系列的通知， 明确规定金融消费纠纷可 以采取仲裁的方式解决。

9、也正是在这股力量的推动下， 中国国际经济 贸易仲裁委员会(CIETAC)(CIETAC)先后在 20052005 年和 20082008 年通过了中国国际 经济贸易仲裁委员会金融争议仲裁规则 ，以更好地处理金融交易纠 纷，并在上海、广州、武汉等地成立了专门的金融仲裁机构。但遗憾 的是，高效、快捷、保密性强的金融仲裁并没得到广大金融消费者的 接受。事情上， 大部分的金融仲裁机构将金融纠纷的解决更多地寄托 在法院诉讼上。例如，它们在自己的格式条款中都直接规定，如果发 生纠纷应采取法院诉讼的解决方式， 这也说明这些金融仲裁机构的现 实作用甚微。(4)(4) 网络和传统媒体解决机制治标不治本 金融消费

10、者利用微博、论坛、新闻媒体等舆论的力量保障自身的权 益，这已经不是什么新鲜事了，网络和传统媒体的快捷、全面、传播 率高等优势也激发了金融消费者的维权意识。 金融消费者在与金融机 构发生纠纷时， 在采取投诉和行政手段的同时， 往往也会借助媒体的 力量。媒体固然会在一定程度上， 帮助金融消费者解决与金融机构的 纠纷问题， 但是这个方法治标不治本， 甚至可能诱发双方更深层次的问题。二、域外金融消费纠纷解决机制借鉴 金融消费纠纷在世界各国都是不可避免的，不同的国家都有不同的 应对措施，包括极具创新性的诉讼替代性纷争解决机制，以及仲裁、 调解、督察员制度，这其中以英国金融督查服务(Financial(F

11、inancialOmbudsmaServiceOmbudsmaService ，简称 FOSFOS 最具代表性和广泛适用性。FOSFOS 在英 国率先应用之后， 迅速在世界范围内得到推广， 无论是英美法系的澳 大利亚、加拿大等国，还是大陆法系的日本、中国台湾地区等，都将 金融督查服务(FOS)(FOS)制度与本国或本地区金融消费实际相结合，从而 塑造了一个个各具特色的金融消费纠纷解决模式， 为中国大陆解决金 融纠纷提供了丰富经验。(1)(1) 英国模式金融督察服务 (FOS)(FOS)英国自 2020 世纪 8080 年代金融大爆炸开始就着力于金融消费者的保护。 在 2020世纪 9090 年

12、代，英国将 19851985 年成立的证券投资委员会 (SIB)(SIB) 改组 为 金融服务管理局 (FSA)(FSA) ，拟监管英国金融行业。在金融服务与市 场法 20002000(FSM(FSMA A中更明确了金融服务管理局统一管理英国金融业 的职权。之后其成立了金融督察服务公司 (FOS)(FOS)， 提供替代性争议解 决模式专门处理金融产品的消费者投诉 ; ; 并且设立了金融服务赔偿公 司(FSCS),(FSCS),从而形成了金融服务业的一站式赔偿机制55。由此可见， 当前英国的金融消费者保护主要是由金融服务管理局(FSA(FSA ) )领衔的金融督察服务公司(FOS)(FOS)和金

13、融服务赔偿公司(FSCS)(FSCS)组成。这其中以金 融督察服务公司(FOS(FOS) )为核心。FOSFOS 的争议解决程序可分为两个阶段( (见图 1)1):第一阶段，金融机构 内部解决。在金融消费纠纷发生的前八周， 由消费者和金融机构通过 金融机构内部解决方式自行商议。第二阶段：FOSFOS 程序。案件首先由FOSFOS 督察员受理，督察员根据实际情况和联系，通过对于书面证据的 审查( (而非传统的听证或质询 ) ) ，公正合理地做出裁定。 消费者或金融 机构任何一方对裁定不服， 可以申请调查员复核。 调查员所做出的复 核裁定为最终裁定。若此时消费者还是不服， 则可以向法院提起诉讼，

14、但消费者接受最终裁定，金融机构必须接受 66 。由此可见，英国模式是由金融机构内部监控、类似仲裁机构的金融 督察服务公司(FOS)(FOS)、针对金融企业倒闭后实行赔偿的金融服务赔偿 (FSCS)(FSCS)和司法机构这四个层面组成，既切实保障了金融消费者的权益， 又增强了消费者对于金融机构的信任， 更推动了英国金融行业的繁荣 和发展。但是，该模式在 FOSFOS 程序时，督察员只进行书面审查，尽管 这样能在一定程度上保证审查的中立和客观， 但是并不能全面地了解 纠纷事实，与此同时金融消费者在搜集证据资料等方面相较于金融机 构有明显弱势， 金融机构提交的证据也更倾向于保护自身， 这样就导 致金

15、融消费者的权益保护落不到实处。综上所述，英国模式在一定程度上是很值得我国借鉴的。首先，英 国成立的金融督查服务机构是独立的，具有中立性 ; ; 其次该机构也不 同于仲裁， 不需要事先的仲裁协议， 消费者不服还可继续向法院起诉 等77 。（2 2） 日本模式行业型金融督查服务 （ 行业型 FOSFOS）19961996 年日本开始展开了一场日本版的金融大爆炸。为了更好规范金 融消费市场，日本相继出台了金融商品销售法 （20002000 年） 、金融 商品交易法（20062006 年）以及 20092009 年的金融商品交易法的修正案 ， 这些法律的实施形成了日本金融消费的诉讼替代性纷争解决机制

16、（ 简 称金融 ADRADR）。日本金融 ADRADR 制度的模式属于行业型 FOSFOS 制度。因为不同金融行 业相对应的解决机构比较多， 而金融机构的业务也纷繁多样， 若每项 业务都与解决机构签订合同， 则明显不合理。 故日本规定金融机构至 少须与任意一个指定纠纷解决机构签订合同即可， 同时须公布签订的 指定纠纷解决机构的名称。日本版 FOSFOS 制度的程序主要是投诉处理程序和纠纷解决程序 （见图2 2） 。 （1 1） 投诉处理程序，消费者可以向指定纠纷解决机构投诉，该机 构督促金融机构及时处理和解决 ;(2);(2) 纠纷解决程序， 消费者或金融机 构在发生纠纷时， 可以向指定纠纷解

17、决机构申请纠纷解决， 该机构受 理后成立相关的纠纷解决委员会， 委员会在调查之后达成相应的一般 和解案或是特殊和解案 ( ( 一般和解案当事人可以自由反悔，特殊和解 案有一定约束力且只适用于当事人是消费者的情况下 ) ) 。综上所述，日本的金融 ADRADR 在借鉴英国 FOSFOS 制度的基础上，创新 性地将混业经营和金融纠纷解决纳入在一个轨道上， 这种创新价值更 有助于构建多元化金融纠纷解决体系。 我国可以借鉴日本经验， 分阶 段地从分业经营的基础上推行行业型 FOSFOS 即我国银监会、证监会、 保监会等各自设立金融消费者保护局 ( ( 这点我国也已经完成 ) ) ，分别设 置金融调解制

18、度，条件成熟后陆续开始深度吸收借鉴 FOSFOS 制度，并 逐步建立起统一的 FOSFOS 制度，以构建完整的金融纠纷解决机制。三、对构建我国金融纠纷解决机制的建议 不同于英国和日本成熟的金融市场体制，我国金融市场目前还处于 上升发展阶段， 尚属于分业经营的模式， 因此照搬现有的纠纷解决机 制是不可行的。另一方面，上述国家在设立 FOSFOS 模式之前，已经颁布 了一系列金融法律保障， 反观我国现有金融法律法规， 金融立法多为 部门规章，效力低，即缺少由人大颁布的高效力的法律，即便是金融部门规章，相应数量也较少。从这可以看出，在建立纠纷解决机制之 前，完善我国金融法律体系， 特别是金融消费领域

19、的法律制度是很有 必要的。(1)(1) 明示金融消费者概念20082008 年美国次贷危机引发全球金融危机，奥巴马政府颁布了华尔 街改革和消费者保护法案 ，明确了在金融危机之后美国政府将金融 发展的重心放在了金融消费者保护这一方面， 直接引发了世界各国学 者对于金融消费者这一概念的讨论。 我国现有的法律规章制度中， 无 论是刚刚修改实行的消费者权益保护法 ，还是证券法、商业 银行法等都未提及这个概念。金融消费者是有别于普通消费者的，若不在法律中明示金融消费者这一概念，那么金融消费纠纷解决机制 的构建也只能停留在纸上谈兵的阶段。笔者认为，金融消费者概念的 确定可以在消费者保护法的基础上进行明确，

20、即金融消费者是为 了金融消费需要购买、 使用金融产品或者接受金融机构提供的服务的个人投资者，其权益受法律保护。(2)(2) 确立金融纠纷解决机构性质 笔者认为，结合当前中国金融发展现状，融合国外日渐成熟的 FOSFOS 模式，形成中国特色的金融消费纠纷解决制度是十分有必要的。 第一， 我国金融发展起步晚、 速度快， 从零开始形成另外一套成熟的解决模 式是不现实的；第二，FOSFOS 模式不仅在英国得到了很好的起步应用，在加拿大、澳大利亚、日本等也都得到了进一步发展，无论是理论上 还是实践中，FOSFOS 被证明在英美法系国家和大陆法系国家都是可以适 用的。此外，比较美国模式，FOSFOS 的时间经验更多；第三，经济全球 化过程中， 我国金融市场也在向全球发达金融市场看齐， 借鉴国外成