村委会组织法修订中的四大争论问题

1、村委会组织法修订中的四大争论问题从1998年6月到11月，九届全国人大常委会先后三次审议村委会 组织法（修订草案）。不管是在全体会议上，还是在分组审议时，村 委会的性质、村委会与乡镇政府的关系、 村党支部在村民自治中的地 位和作用， 以及村委会是否应具有管理集体经济的职能四个问题， 始 终备受委员们的关注。 村委会组织法的正式公布， 标志着委员们对这 四个问题基本达成了共识。一、村委会的性质1982年宪法、1987年村委会组织法（试行） （以下简称试行法）都规 定村委会是基层群众性自治组织。 但常委会组成人员对这一问题的看 法并不完全一致。 少数同志认为， 村民委员会应是具有基层政权性质 的自

2、治组织。 因为从目前的实际情况来看， 许多村委会事实上具有部 分行政管理职能，起着准政权组织的作用。 个别同志还建议修改宪法， 取消村委会的自治性质， 将其定为基层政权组织。但绝大多数常委会 组成人员认为， 无论从理论上看，还是从试行法实行10年的效果看， 规定村委会是基层群众性自治组织都是正确的， 是受农民群众欢迎的， 应当坚定不移地坚持。 几经讨论后，大家对这个问题取得了共识。1998年11月4日通过的村委会组织法（以下称正式法律）遵循了宪法和 试行法的精神， 依然规定村民委员会是村民自我管理、 自我教育、自 我服务的基层群众性自治组织。二、村委会与乡镇政府关系常委会分组审议和法律委、法工

3、委征求专家、有关部门和地方意见时，出现了两种截然不同的看法。一种意见认为，应当把指导关系改为领导关系，以加强乡镇政府对村 委会的管理和控制。理由是试行法规定的指导关系，造成乡镇政府对 村委会管理失控，不利于乡镇政府开展工作。有人说，要是村委会不 听政府的话，那么多国家任务，光靠乡镇政府怎么能完成得了。因此， 不仅要把“指导”改成“领导”，还得要求“村委会必须完成乡镇政 府交办的任务。”建议把初审稿中乡镇政府“不得干预依法属于村民 自治范围内的事项”的规定删掉。另一种意见认为，“指导”不能变“领导”，否则就是中国民主的倒退。现在政府改革的方向，是“小 政府、大社会”，要做到社会能办的事情社会办，

4、政府不该管的坚决 不管，乡镇政府也不能逆潮流而动。过去农村政社合一时期实行的那 种高度集权、过严控制的管理体制，已经无法适应经济体制改革后农 村的需要，满足不了农民参与民主管理的要求，不改是没有前途的。 现在农村的问题是，不协助乡镇政府工作的村委会少，不依法行政、干涉村民自治的乡镇政府多。如果再规定乡镇政府对村委会是“领导” 关系，乡镇政府肯定会把大量行政工作压给村委会，并代村委会决定 问题、任免村委会干部，这势必影响村委会的自治性质，不符合村民自治的方向。为此，一定要从法律上加强对乡镇政府行为的约束，保 障农民的民主权利不受侵犯，促使乡镇政府学会用民主自治的方式管 理、组织农民，建立新型乡村

5、管理体制。所以，法律不仅要规定乡镇 不得乱干预，还要明确村民自治的具体事项，使干预无可乘之机，并 明确规定村委会有权拒绝乡镇政府违法施政的行为。 法律委在听取各方面意见后， 认为将乡镇人民政府与村委会的关系规 定为指导与协助的关系， 符合宪法关于村委会性质的规定， 也符合农 村的实际情况。 在试行法实施的十年中， 并没有因乡与村的指导关系 影响乡镇政府依法开展工作。这一意见最后被常委会组成人员接受，正式法律维持了初审稿中对乡村关系的规定。三、村党支部在村民自治中的地位和作用 试行法、初审稿中，对此问题都未做规定。6月24日的第三次会议 分组审议中，有9名同志提出应对村委会和党支部的关系作出规定

6、。 在8月25日第四次会议分组审议时，更多的同志认为不应回避这个 问题。 对这一问题，大致有三种意见：有的要求必须写清楚。应当规定党对 村民自治的领导， 具体写法是“村委会是中国共产党领导下的基层群 众性自治组织”。或者规定： 村委会接受村党支部的领导， 村委会是 在中国共产党农村基层支部领导下的自治组织， 等等。有的认为可以 规定得笼统一些。因为党支部与村委会的关系，党章已经有了规定， 法律可以笼统些。三是主张不用写。理由是党对国家的领导，宪法已 作了总的规定， 没必要在每一个单行法中再一一做规定， 村委会组织 法也没有必要作专门规定。四、村委会是否应当有管理集体经济的职能 在这个问题上，绝

7、大多数常委会组成人员的倾向性比较明显，即认为 村委会应当有管理集体经济的职能。因此，正式法律只对试行法中的 个别用词进行了修订，沿用了试行法“村民委员会依照法律规定， 管 理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”这一规定。第二种意见认为，宪法规定，村民委员会是基层群众性自治组织，其 职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。建议按照自治组织的性质规定村民委员会的职能， 有关土地等资产管理、生产服务 和协调等职能交由集体经济组织承担。第三种意见认为，我国沿海和内地，南方和北方，村集体经济的发展 和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的 设有村一级的集体经济组织，有的则由村委会承担集体经济组织的职 能。应当根据不同情况作出相应规定。 在没有设立村一级集体经济组 织的地方，由村委会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。 村委会是否应有管理村集体经济的职能，是比较复杂的问题。其核心 是对村农民集体所有的土地和其它资源，由谁作为代表行使所有权，行使发包权。现在一些经济发达地区，建立了村集体经济组织，由村