改革开放以来住房条件变化

1、改革开放以来我们眼中居住条件的变化引言改革开放30年，也是我国住房制度变革的30年，住房制度经历了一场由福利 化分房和低租金公房制度向住房商品化、 市场化、社会化的重大转变。在这一过 程中，作为住房制度和社会保障重要组成部分的住房保障制度，同样不断演变、 发展，既取得了一些成绩，也留下了不少缺憾。总之，是在曲折中向前发展。一、我国住房保障制度演变路径建国后一直到改革开放前，在严格的计划经济体制下，我国实行的是福利化 分房和低租金公房制度，由国家和国营单位负责住房的投资、 建设、分配和管理。 从理论上讲，属于全民保障，但从实际效果看，由于国家财力有限和保障机制缺 乏效率，造成大量居民居住条件恶劣

2、，尤其是最应受到保障的弱势群体。1978年，全国城镇人均住房面积仅7平方米建筑面积，约47.5%的城镇居民家庭缺房或 无房。改革开放之后，我国住房制度和住房保障也相应地进行了调整和改革，大致经历了以下四个发展阶段。第一阶段：初步尝试改革（19781990年）1978年，邓小平第一次提出房改问题。1980年，中共中央、国务院批转了全 国基本建设工作会议汇报提纲，正式宣布中国将实行住宅商品化的政策。这期 问，开始尝试公房出售，典型政策是1982年有关部门提出了国家、单位、个人三 者合理负担的售房原则，即个人支付1/3房价款，其余2/3由政府及职工所在单位 分担补贴。198阿成立了国务院住房制度改革

3、领导小组， 这一时期房改的特点是 改革低租金、提租补贴、租售结合、以租促售和其他配套改革。198孙，国务院召开了第一次全国住房制度改革工作会议，下发了关于在全国城镇分期分批推 进住房制度改革的实施方案，标志着住房制度改革进人了整体方案设计和全面 试点阶段；其基本思路是“提高工资，增加工资，变暗贴为明补，变住房实物分 配为货币分配，通过提高租金促进售房。”但是实施中遇到了困难，1988年正值 通货膨胀，提租补贴难于实行，结果在全国掀起了低价售房之风， 原先使用权分 配不公转化为财产占有不公，进一步加剧了住房分配上的不公平， 却不能解决住 房的绝对短缺。这一阶段只是进行了改革的摸索和尝试，成效甚微

4、。第二阶段：全面推进改革（19911997年）1991年，国务院颁发了关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通 知，其中明确规定了城镇住房制度改革的根本目的，重中了城镇住房制度改革 的有关政策，提出了部分产权理论，要求实行新房新制度。同年，国务院办公厅 下发了关于全面进行城镇住房制度改革的意见，这是城镇住房制度改革的一 个纲领性文件，制定了城镇住房制度改革的总目标和分段目标。总目标是要从改革公房低租金着手，将公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。 但同样面临着提租难与超低价售房的问题。1994年，国务院发布了关于深化城 镇住房制度改革的决定，提出改革的主要任务是：全面推行住房公积

5、金制度， 积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易和社会化的房屋维 修、管理市场，加快经济适用住房建设。1994年出台城镇经济适用住房建设管 理办法，1996年出台国务院房改领导小组制定关于加强住房公积金管理的意 见，公积金制度和经济适用房制度成为住房保障的两个新制度。总体而言，这 一阶段住房制度改革取得了重大突破和实质性进展，进入了全面推进和综合配套 改革的新阶段，但推进的力度不大、速度偏慢。第三阶段：深入推进改革（19982005年）1998年7月，在前一阶段改革实践的基础上，国务院发出关于进一步深化 城镇住房制度改革加快住房建设的通知，明确地提出了停止住房实物分配，逐 步实

6、行住房分配货币化和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，发展住房金融，培养和规范住房交易市场。这标志着新的住房政策体系开始实施， 开始向住房社会化、商品化的城镇住房制度改革目标迈进。 单位退出了对住房分 配的直接控制，职工根据个人经济状况进入住房市场消费，“合理负担，量力而行”，国家、单位不需要再为职工提供房源，因而负担大大降低。在这一过程中， 公积金和经济适用房政策继续推进，1999年颁布城镇廉租住房管理办法，对 廉租房制度作了具体的规定，从而基本形成了以这三个政策为主， 还包括尚未房 改的低租金公房政策的住房保障体系。这一阶段，住房制度改革获得了实质性的、 突飞猛进的进展，但是，一

7、方面由于住宅商品化、市场化速度过快，导致房价持续快速增长，另一方面住房保障被政府，尤其是地方政府忽视和漠视，从而引发 群众买房难等诸多社会矛盾。二、住房保障的主要产品分析及改进建议（一）廉租房制度廉租房制度是国外发达国家最重要的住房保障制度，由于以前我国实行低租金的公房制度，没必要另外设计廉租房制度。199孙住房制度改革全面铺开后，我国开始推出这一政策。2000上海市城镇廉租住房试行办法的出台，标志 着上海成为全国首个实施廉租房制度的城市。应该说，这一政策是非常合理也非 常重要的住房保障措施，但后来的事实证明，各地制度建设情况非常不理想，即 使是推进力度较大的上海，至今也没能覆盖城镇人口的1%

8、（二）经济适用房制度经济适用房制度也是住房保障制度的重要组成部分，美国称为“社会住宅”，新加坡叫做“政府组屋”，香港谓之“公屋”。我国的经济适用房政策，当初也是 住房制度改革的配套政策之一；1998年国务院关于进一步深化城镇住房制度改 革加快住房建设的通知中，明确要建立经济适用住房为主导（占供应总量的80% 的住房供应体系；200的经济适用住房管理办法中，则不再提及经济适用房 占主流地位；2007年新修定的经济适用住房管理办法中，进一步把适用对象 缩小到低收入家庭。（三）公积金制度住房公积金制度是我国借鉴新加坡经验，解决职工住房问题并在全国统一实 施的一项重大政策，是社会保障体系建设的重要组成

9、部分， 同时也是住房体制改 革的配套措施之一。上海早在1991年就开始试行，国务院于1999年以国务院第262 号令正式发布了住房公积金管理条例，2002年又专门进行了修订，并以国务 院第350号令重新发布了新的住房公积金管理条例，进一步确立了住房公积金 制度的法律依据。住房公积金是各单位及其在职职工缴存的长期住房储金，用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、 住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。住房公积金的存、 贷利率由中国人民银行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后， 报国务 院批准，其存贷利率皆低于商业银行利率。 直辖

10、市和省、自治区人民政府所在地 的市以及其他设区的市设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策 机构，并设立住房公积金管理中心。据建设部公布白数据，截至200阿底，全国累计归集住房公积金总额 12687.37亿元，公积金使用率平均为72.05%。全国净沉淀住房公积金1945.83亿 元，占全国缴存余额的24.72%。公积金个人贷款余额为3804.71亿元，占全国缴 存余额的48.34%。作为一项住宅产业的金融创新制度，公积金制度对于促进我国住房体制由福利分房到货币化分房的转 轨，确实发挥了一定的积极作用；不仅有效激励了部分职工购房，而且一度曾经 是新增住房建设资金的重要来源。三、符合我国

11、国情的住房保障模式从保障范围上讲，理想模式应该覆盖中低收入以下群体， 根据我国目前城镇 居民家庭的分类（按国家统计局口径），具体包括三类群体：一是占全国城镇家 庭10%最低收入家庭；二是占比10%勺低收入家庭，三是占比20%勺中低收入家 庭。历史上，发达国家都经历了住房保障范围由大变小的过程，目前除了北欧高福利国家外，多数国家都是锁定中低收入以下群体，香港目前保障面超过50%从发展过程分析，根据我国目前的经济水平，保障范围宜先小，后大，冉小。也 即先重点解决最低收入和低收入家庭的保障问题，再逐步扩大到中等低下收入家 庭，然后随着居民收入水平的提高，再适度缩小保障范围，以更多地让市场机制 发挥作

12、用。从保障方式上讲，理想模式应该兼顾实物分配体系和货币补贴体系。发达国家都经历了一个从大规模兴建公共住房到补充型公共住宅供应的转换过程，目前市场化水平最高的美国偏重货币补贴，而瑞典、荷兰、新加坡、我国香港地区的 实物补贴比重较大，其它多数国家都兼顾这两种保障方式。 以香港为例，住在公 屋（即廉租房）占总人口三分之一左右，拥有居屋（即经济适用房）人口约占六 分之一，这种以实物分配为主导的方式并不适合内地。目前我国廉租房的货币补贴为绝对主导性的分配方式，未来应适当提高实物分配比重，经济适用房的规模 保持香港的比重就比较合适，不宜超过15%除此，还应建立购房贷款贴息、抵 免个人所得税等新型补贴方式。从保障机制上讲，理想模式应该以政府为主导，积极发挥市场配置资源的优 势。住房保障工作并非全部要用计划经济的一套模式， 也绝非完全依靠财政支出， 在以政府行政手段的前提下，还须发挥市场配置资源的有效性。 比如，政府可以 鼓励私人开发商参与廉租房和经济适用的建设和运行，还可以吸引商业金融机构 在个人抵押贷款、房地产证券化方面有所作为，从而搞活房地产金融。另外，还 可以发动民间、协会及其它组织进