我国金融风险财政化问题及对策二

1、我国金融风险财政化问题及对策二4.统计信息失真。国有商业银行在一定程度上还存在财务会 计和统计数据不准、信息透明度不高等问题。除了银行业存在上述种种问题外，证券、基金、保险、 信托业等也存在许多隐忧，如证券行业存在挪用客户保证 金、违规理财等问题；基金业存在对倒仓位、操纵市场等问 题；保险业存在利差损失过大、保费收入违规投入房地产以 及证券市场等问题；信托业存在不良资产比例过高、生存空 间狭窄等问题。（二）目前金融风险财政化的主要途径自1997年亚洲金融危机以来，我国政府对金融风险问题一 直保持着高度的警觉性，并采取了积极的应对之策，使金融 领域的风险得到了有效的控制。由于金融问题的公共性，以

2、 及国有独资或控股金融机构在整个金融体系中占主导地位 的现实，解决金融风险的重担自然要落到政府财政的身上。 从实践来看，金融风险财政化主要有两大手段：一是政府财 政直接由资解决有关金融问题，如1998年3月，财政部发行2700亿元特种国债，然后向国有银行注资，以提高它们 的抗风险能力；二是由地方财政担保，向中国人民银行申请 再贷款，以解决地方金融机构的关、停、并、转等问题。如， 1997年以来，在清理整顿信托投资公司、城市信用社、农村 基金会、城市 三乱”过程中，地方政府共向中国人民银行中请了 1411亿元再贷款。虽然解决金融问题的主要措施是财 政手段，但情况不同，金融风险转化为财政风险的具体

3、途径 也不相同，经过归纳有以下几种主要方式，这里先用框图表 示（见图1）,然后再加以简述。1.追加注资，增厚银行家底” 1998年。3月，财政部发行特种国债 2700亿元， 用来补充国有独资商业银行的资本金，以加强国有银行的抗 风险能力。2004年1月，国家又动用外汇储备 450亿美元， 向中国银行和中国建设银行注资。除此之外，向其他两家国 有商业银行的增资活动也在计划中。2.财政由资，解决金融机构的退由问题1995年以来，中央财政与地方财政分别或共同由资解决了一些金融机构的重组与退由问题。3.成立资产管理公司，收购国有商业银行不良资产1999年，财政部由资400亿元成立了四家全资的资产管理公

4、司， 共向四大国有商业银行收购了万亿不良资产，使得它们得以 轻装上阵。4.冲销呆帐1997年冲销了国有商业银行的呆帐300亿元，1998年又冲销了 400亿元。5.直接或间接减征营业税为了减轻金融机构的税收支由负担，从2001年开始，国家规定每年下调金融企业营业税税率1个百分点。同时，还通过缩短国有商业银行应收未收利息的计收 年限，以减小国有商业银行营业税税基。6.中央财政的明补和暗补些被关闭金融机构的对外主权债务由中 央财政负责偿还，这是中央财政的明补。在处理一些被关闭金融机构时，对接手其相关资产和债务的国有商业银行，在 一定期限内，可减免上交中央银行的再贷款利息，这等于中 央财政提供了暗补

5、。7.债权转股权国家对有问题金融机构的债权转化为股权，以减轻原债务人的负担，使其得 以继续经营下去。实际上，在这一过程中，债权人或中央财 政是有损失的，因为在一定期限内，很难从原债务人那里分 得红利。8.中央银行再贷款1997年以来，为了化解地方金融机构的支付危机，并对其重组，地方政府共向中国 人民银行申请了 1411亿元再贷款。与此同时，于 1999年成 立的4家资产管理公司也向中央银行申请了6338亿元的再贷款。无论中央银行向何种类型的金融机构提供再贷款，其 损失最终还得由中央财政补充。以上涉及的只是目前我国化解金融风险的几种主要方式（见附表：我国金融机构风 险处置方式一览表），无论最初是

6、以追加注资、由资成立资 产管理公司等直接方式，还是通过减免税收、中央银行再贷 款等间接方式来解决问题，中国金融业的大部分损失或风险，最终还得由国家财政扛起来。如果继续采用事一议的行政手段来解决金融风险问题，政府财力将不堪重负。在2005年底之前，我国金融业的稳定性可能不会由现大的 问题。但之后，随着金融市场的全面开放及金融信息的充分 披露，金融业的深层次问题就会暴露在人们面前，由此可能 引致信用危机。为了彻底挤掉金融业的泡沫成分，国家可能不得不再次对银行等金融机构采取剥离不良资产、补充资本 金等措施。对国家财政或地方财政来说，无疑又是一个巨大的包袱。这个包袱到底有多沉重？我们仅以2003年的有

7、关数据来大致加以匡算。首先是各类存贷款金融机构的不良贷款问题。2003年末，各类存贷款金融机构的贷款余额约为16万亿人民币，按中国银监会公布的当期银行业不良贷款比 例,各类存贷款金融机构的不良贷款总额约为万亿元，其 中4大国有商业银行的不良贷款余额为万亿元，约占整个银 行业不良贷款余额的 50%.其次，是各类证券公司的不良资产 问题。2002年5月底，各类证券公司的不良资产为 460亿元, 占当期净资产的 50%以上。根据中国证券业协会的统计，2003年122家证券公司的净资产为 1215亿元，如果不良资 产比例仍以50%计，则当年的不良资产高达 600多亿元。第 三是保险公司资金紧张问题。据

8、有关人士分析，为了缓解财 险公司财力紧张或平衡寿险公司利差损等问题，各类保险公 司至少需要追加注资 200-300亿元。最后，还有1999年剥离 到四大资产管理公司的万亿元国有商业银行不良资产问题。据估计，目前这些不良资产的回收率在20%左右，以此推算，万亿元不良资产最终可能要形成高达万亿元左右的损失缺口。所以，在不考虑信托、期货、证券投资基金等金融机构 风险的前提下，如果整个金融业的潜在风险仅靠政府财力来 解决的话，那么中央政府或地方政府将为此至少要背上万亿元左右的财政包袱。实际上，一些国际性著名机构，如标准普尔公司、高盛等也对中国银行业的风险问题多有研 究。就处于中国金融业核心地位的银行业

9、而言，需要调动多 少资源对其进行战略性重组，才能化解风险？美国著名投资 银行高盛在2002年的报告中指由，在中国银行业的重组仍 由中国政府独撑危局的前提下，如果中国未来经济增长率维 持在7%-8%的水平，财政收入增速保持不变，那么对中国银行业重新注资，乐观的估计，可能需要耗费中国政府未来8年（悲观彳计为25年）的全部财政收入的增量部分。综上所述，无论是我们自己的分析， 还是国际有关机构的研究， 其结果均表明：来自金融领域的政府潜在债务规模十分庞 大，如果仅靠政府财力去化解金融风险，仍是一个非常沉重 的话题。（三）金融风险财政化的成因分析我国金融风险财政化的缘由可从历史与现实两个方面分析。从历史

10、的角度看，国家财政对金融业（主要是国有银行业）有欠帐”。1979年，我国实施改革开放政策后，计划体制、金 融体制、财政税收体制、价格体制、投融资体制等方面的改 革随之全面展开了。 20世纪80年代以后， 减税让利”是国 家财政政策的基本趋向，我国经济也由此进入了一个高速增 长期，GDP年均增长率为.从改革开放之初到1996年前后， 我国财政体制改革走的是一条放权让利”的道路。国民收入分配格局发生了巨大的变化，收入在分配上向居民、企业、地方倾斜。因此，曾一度由现财政收入占GDP比重和中央财政收入占全部财政收入比重双下滑的局面。这一时期的国家财政状况是，中央财政收入增长慢于财政支由的增 长，财政赤

11、字和债务规模不断扩大，预算内资金十分拮据。同时，由于部门与地方政府由台的各种集资、收费、基金项 目分散了政府资金，破坏了国家预算的统一性，致使中央财 政调控宏观经济的地位和作用受到了严重的挑战。中央财政 配置社会资源的职能被弱化后，其肩负的社会经济发展责任 并没有因此而减轻。在中央财政捉襟见肘之时，居民储蓄和 银行存款却有了快速增长。有着充裕资金的国有银行正好垫 补了中央财政这一时期在投融资和宏观调控方面留下的真 空，并在相当长的一段时期内肩负着部分财政职能，因此， 获得了第二财政”的称号。国有银行在行使部分财政职能的同时，也为时至今日承载的巨额不良资产埋下了种子。当时，银行与财政被认为是政府

12、的两个钱袋子工在社会经济发展需要财力支持时，是银行拿钱还是财政拿钱？其区别 仅在于是政府动 左手”和还是动 右手”的关系。传统体制下 的财政、银行、企业三者之间的关系也一直拉扯不清，国有 企业作为一个经营性主体承担了本不应该承担的社会责任， 当其由现效益滑坡、偿债困难时，政府理应由面救助，不过 其前提是政府必须有足够的财力。当政府财力吃紧，爱莫能 做时，只有靠银行给企业提供发展资金和安定”贷款了，这 也就是所谓的吃了财政、吃银行现象。但当财政、银行体制 改革走到今天，已到 亲兄弟，明算帐”的时候了。毕竟财政、 银行的职能不同，所肩负的责任各异。所以，金融风险（主 要是指国有银行不良资产问题）财

13、政化，也算是财政对银行欠帐”的一种历史交代。金融风险财政化，其缘由在我国除了财政与国有银行的特殊历史渊源外，还在于金融是现 代经济的核心，其稳定与否直接决定着整体经济的安全与稳 定，所以一旦金融体系由现危机，政府必然会生面救助。这 既是公众的预期，也是政府的道义责任。从各国处理金融危机的措施看，金融机构重组、关闭都有财政的介入。如20世纪80年代末，美国国会曾批准拨款 1300亿美元，用于 当时信托公司的重组，以及 800多家储蓄贷款机构破产关闭 时的债务清偿等；90年代末，日本政府也计划耗资数千亿美 元用于解决银行、 保险业存在的问题。1997年亚洲金融危机 发生以后，泰国、韩国、印尼等金融

14、由现危机国家，在解决 银行破产、债务清偿、冲销坏帐方面也动用了大量预算资金。可见，当金融这个公共领域由现严重问题后，由财政即时对 其施以援手既是各国的通常做法，也是我国的现实选择。四、完善金融风险财政化的对策与建议现阶段，由于我国社会经济改革中的各种矛盾与问题都要直接或间接地反 映到财政上来，所以财政所承担的风险是全方位的。金融风 险财政化既是我国目前化解金融风险的一种模式，也是经济 体制转轨时期的一种必然制度安排。我们知道这种化解金融 风险方式还存在着种种弊端，如果长期任其发展下去，必将 影响到我国财政的可持续性，进而累及其他社会经济目标的实现。依据国际经验，我国金融风险财政化的处理模式还存

15、在3大缺陷：首先，金融风险向财政转化的比例过高 （几 乎是100%）。例如，在韩国，为了避免可能由现的道德风险， 政府在曲面救助私人银行之前，往往要求原来的所有者调减 其帐面价值，而韩国资产管理公司在接收银行不良资产时， 也是以市场价格，而不是以帐面价值或莫个机构指定的价格 从事收购活动，原来的所有者也要承担相应的损失。而我们国家现在这种兜底式的解决金融风险方式极易引发道德风险”。其次，整个金融风险的解决缺乏可资依据的法律框架，事一议”法则极易给有关风险主体留下讨价还价的制度空 问；第三，目前处理银行风险最主要的一个缺陷表现在，注 资或剥离不良资产只是一种治标不治本的做法，它虽然一时 能从形式

16、上解决问题，但因不能根除产生不良贷款的原生机 理，所以，其本身并不能成为一个化解金融风险的长效机制。 而且，更为严重的是，这种做法往往还可能成为产生新的银 行风险的催化剂。从莫种意义上讲，仅靠注资解决银行风险 问题，犹抱薪救火，薪不尽，则火不灭因此，有必要对金融风险财政化的模式作由调整和改进。为了弥补上述缺陷，我们还得理顺一个纵向关系和一个横向关系：前者指中央和地方的关系，即事权和财权的问题。对此问题，改革 开放以来一直在不断地调整，但是一直没有解决好。往往是 事权重心下倾，财权重心上移。由于地方政府没有发债权， 所以逼迫它们通过各种隐蔽的方式去举债，为后来的地方债 务风险留下隐患。后者是指财

17、政、银行、企业的关系。我国 财政和银、企体制改革已经进行 20多年了，但到目前为止， 3者之间的关系也没有完全划分清楚。我国财政并非严格意 义上的公共财政，比如政府办企业，办银行等。从广义上讲， 国有企业、国有银行都是国家财政的一部分。故有人比喻 在中国，财政、国有企业、国有银行三位一体，好比是一根 管子拴着的三个瓶子，只要其中一个漏水，就会全部漏光”正因为三者关系难以梳理清楚，所以由现了国有企业傍着国有银行，国有银行 靠着"国家财政的三角连环关系，最后 所有的风险都累积到财政身上。由于体制转轨时期，大多政治、经济、社会矛盾与风险都通过金融系统向财政领域 集结，因此，金融风险财政化模

18、式的完善，除了要做一些技 术性改进外，更重要的是要在政府职能转变、投融资体制改 革、财政管理体制改革，以及相关立法上下功夫。（一）进一步明确政府与市场的关系是化解政府潜在债务风险的 首要环节。政府和市场应是互补关系，而非相互替代的关系，因为二者都有失灵的时候。虽然经过20多年的改革，计划经济时代政府财政包打天下的做法有所改进，但政府现在的许多工作作风仍带有浓厚的计划经济色彩，一些不应该 有政府介入的领域也由现了政府的身影，由此产生了许多不 应有的潜在债务。尤其是一些地方政府由于政绩”和 形象'的考虑，依然有着不可遏制的投资冲动，盲目投资和重复建 设把本来就很拮据的财力沉淀在无望的工程上

19、。所以划清政 府与市场边界是化解政府潜在债务首要的一环。同时，在政府内部还要明确中央政府和地方政府各自的责任，完善 现行的分税制体制，按照 级政权、一级事权、一级财权、 一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，建造完整的分级财政，彻底解决事权与财权不统一的问题，以堵 住地方政府因事权和财权不对称倒逼”中央财政的口子。（二）深化国企改革，理顺和规范银、企关系。我国财政风险主要来自于金融领域，而金融领域的风险又与国有企 业经营业绩不佳有着十分密切的关系。由于我国金融资源有 60%集中于国有商业银行，而国有商业银行金融资源又有 70%流向了国有企业。国有企业尽管占用了70%左右的银行信贷资

20、源，但对 GDP的贡献率不到40%,对经济增长的贡 献率不到20%.所以国有企业整体效益不佳是导致金融财政 风险的主要原因。深化国企改革，建立产权明晰、权责明确、 政企分开、管理科学”的现代企业制度是防范和化解金融财政 风险的重头戏。要明确银、企关系，首先就是要明确银、 企的产权关系，所以在深化国企改革的同时，也要加快金融体制改革，改变单一的国有商业银行产权制度，通过股份制 改造，建立多元主体的现代商业银行体系。加快有条件的国 有商业银行上市步伐，并强化财政作为由资人的监督作用。 最后通过银、企改革，改变过去国有商业银行预算约束软化， 国有企业过分依赖银行的局面。（三）完善政府投融资体制，把有

21、限的政府财力投向公共物品和公共服务领域。随着国有经济战略性调整，政府投资要从一般性竞争性领域 退由，把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域。同 时，还要加强投资决策的民主化，以杜绝政府投资决策的随 意性和投资行为的短期化。特别是对地方政府而言，如果投 资行为不受约束，其投资范围越广，资金缺口越大，在缺少 合法融资渠道的情况下，通过各种方式集资、担保所带来的 隐性债务就越多。又由于地方政府融资的隐蔽性，很难对其 行为加以约束，因此，对目前地方政府的各种融资方式加以 规范化显得非常急迫，在条件成熟的地区，允许地方政府发 行市政债券，以解决它们资金缺口问题，当然，还要做好相 应的立法工作。（四）建立政府潜在债务监控体系，防范潜在债务向显性债务的转化。金融风险财政化模式具实质是对既存金融风险的事后认定，具有明显的被动性。长