市场经济条件下城市规划的权利构型

1、市场经济条件下城市规划的权利构型 1 政治.城市规划.市场 市场经济制度的确立对城市规划的影响是决定性的，市场使城市的各部分都成为活跃的经济单元，并使城市本身成为一个完全开放的体系，许多崭新的力量可以在无数点中的任何一点上改变和增长。这种制度在某种意义上说，消弱了政治权威的个人影响，改变了城市规划体系中的权利关系，并使这种关系趋于复杂，但却为城市的社会经济发展创造了更广阔的空间。市场体制引起了政府规划职能、社会利益集团、公众及个人要求等权利关系的新变化。处于社会转型期的城市规划由于权利构型还不稳定，甚至可以说还没有真正适应从计划到市场的这种转变，从而使城市规划从制订到实施管理时常陷于自相矛盾之

2、中。其原因有时是政治权威对规划进行不合理干预，有时是由于城市规划立法体系不完备，或者有时是受社会利益集团影响造成的。城市政府中的许多行政权威一只脚已踏入市场经济的门槛，另一只脚还留在计划经济之中。这使他们不能从政府市场的崭新关系的前提下对城市规划实施控制。这往往是导致我们许多城市规划失败的原因之一。事实上，政府与市场的关系问题，既是政治学也是经济学的核心问题，在这个意义上说，它也应是在市场经济条件下城市政府对城市规划实施控制的实质和出发点。在市场经济条件下城市规划既是一项社会经济活动，又是一项政治活动，它更是一项法律活动。2 城市规划中的权利构型 城市规划的制订和实施及其在政治市场架构中的功能

3、，都隐含着权力的运作关系。简明不列颠百科全书把权力定义为：“一个人或许多人的行为使另一个人或其它许多人的行为发生改变的一种关系”。而人们通常将权力看做是一种起控制或强制作用的支配力量。 所谓“权利构型”在这里用以界定城市规划中的权利结构的总体关系。具体而言，“权利构型”即联结城市规划各种权利关系的总体架构，它决定城市规划从制定、实施、管理这一过程中解决问题的可能途径与范畴，甚至决定规划师进行规划编制的可能方式和思路，决定城市规划运作的现实形态。 人们在特定时期形成的城市规划完全由这种权利构型所统摄，形成特定的城市规划体系网络，权利构型从内部对所控制的事物进行调整、解释，赋予它们以特定的秩序。

4、计划经济体制下，城市规划的权利构型基本上是一种单向的权利决定关系，政府是经济活动的主体，作为政府行为的城市规划只不过是国民经济计划的具体化，公众和社会利益集团只能处于被动受控地位(见图1)。图1计划体制下城市规划权利构型 计划经济体制下的城市规划权利构型是典型的权威制度的表现，这种制度往往以简单的方式对社会采取严格的控制，与此同时，这种体制还造就了大量的行政权威，行政权威的作用有时可以使规划师处于绝对卑微的角色而只能顺从，城市规划因而才形成“墙上挂挂，纸上画画，不如领导一句话”的局面。而公众和社会利益集团更必须遵从“计划”的严肃性而牺牲一切可能产生的合理与不合理的要求，并洋溢在计划经济的一片祥

5、和气氛之中。 市场经济打破了这一派祥和之气，经济活动的主体由政府变成企业，同样作为政府行为的城市规划则是对城市资源和发展要素在城市这一特定空间环境下，按市场经济的法则进行综合协调和配置。城市规划是政府强化政府宏观管理职能，对各种资源要素从宏观上进行引导和限制的重要手段。在市场条件下，城市职能趋于多元化，城市规划将面对公众、社会利益集团等利益主体，并体现政府的立场，其权利构型呈现较为复杂的作用关系(见图2)。图2市场体制下城市规划权利构型市场经济条件下，尽管企业成为经济活动的主体，但城市规划的主体仍旧是政府，所不同的是，一方面，市场经济本质上是法制经济，因此，政府对城市规划的控制更应强调法制管理

6、，健全的规划法律体系是城市规划有效实施的根本保证。另一方面，城市规划师的工作在反映政府立场的同时还必须同时考虑公众和不同社会利益集团的要求。打一个比方，规划师就象一个顶盘子的杂耍演员、从不同方向，不同利益集团抛过来的盘子在规划师这里都需要进行平衡，规划师所扮演的基本上是一个咨询策划者的角色。规划师在协调和平衡各种利益的前提下，提出规划文本，一般情况下，其委托主体是政府，政府审批规划并将其变成具有法律效力的法律文本，并纳入管理程序，这个法律文本将对公众和社会利益集团起控制作用，同时对政府的行政行为亦构成相应的约束。在这种权利架构中，社会利益集团的影响显著增加了。它们有时甚至可以直接影响政府，有时

7、社会利益集团可以直接成为规划项目的委托主体，这种委托主体对城市规划的影响很大，它有时可以直接影响政府的行政权威，从而使行政权威越出政府和法律对他的授权，以个人命令取代法律程序的方式对该利益集团规划的项目予以确认。这是市场条件下城市规划权利关系的一个负面情形，即社会利益集团对行政权威的操纵。与此同时，公众参与无论在规划操作程序和规划法律框架内或者在城市规划实践中均未得到与其地位相适应的体现。这一切都与计划及市场两种体制相并存、相摩擦、相碰撞所激发的矛盾有关。在这种情况下，权利构型是不稳定的，它显现了我们城市规划运作机制和法律约束机制的脆弱和不完备。这并将导致我们的城市规划在相当长的时间里会经常处

8、于两难境地!3 行政权力的不合理扩展和城市规划的瓦解政府是城市规划的主体并不等于行政权威可以对城市规划的制定、或已制定的规划随意进行主观上的干涉和更改。然而，十分奇怪的是这种现象几乎随时都在发生，这些行政权威有时甚至比规划专家更有权决定某些本应由规划专家考虑的事情，如建筑的造型和色彩等。行政权威对诸如某一块地皮应该给哪个房地产公司开发这样的问题的关注，有时甚至超过他对更大范围城市全局战略问题的关注。这几乎使规划专家感到无所适从。更为严重的是我们许多行政权威根本不在乎任何科学的依据，武断地要求规划人员在城市总体规划编制过程中硬性提高城市人口规模和用地规模，在立法保护的历史地段插入开发项目，改变业

9、经规划的用地的性质和功能等等。这使得城市规划在制订和实施过程中已经蕴含着自身瓦解的种子。其根本原因即是行政权力的不合理扩展。 城市规划一方面由规划师的工作和政府的审批而使之法律化，另一方面城市规划又自始至终受到行政权威的行政控制，如果把法制化的城市规划也当做一种权力，那么这种权力与政府的行政权力，尤其与个别行政权威的行政权力之间时常产生冲突，这便埋下了城市规划瓦解的种子，这不免使人联想起“权大还是法大”的陈旧争论。而无论怎样争论，事实总是，行政权力总是以一种不自觉的方式侵入“法律权力”之中，甚至有时还起支配作用。这样，城市规划便有经常在各种层次上以多种变异方式被重新构造的可能性，这与随着客观条

10、件的改变而对规划作出的理性修改完全不是一回事，在某种意义上说，这是一种行政权力侵入法律权力后对城市规划的一种粗暴扭曲，这种扭曲最终将有可能导致城市规划的瓦解。4 权力的极限与平衡 任何权力都应该是有极限的，对规划而言这就是要将权力最终纳入到规划的法律框架之中，并与其它权力相平衡。 政府是城市规划的主体，这是说政府作为一个权威组织在发挥控制作用，这种作用需要有一定约束机制，即需通过一定的法律来约束政府的城市规划行政行为。形成规划师、社会利益集团和普通公众只对有法律效力的规划履行其承诺的局面。行政权威个人的行政决定不予纳入规划管理程序。如果行政权威的个人意见是合理的，应将其纳入法律程序后再纳入管理程序，这可以有效防止行政权力的滥用和社会利益集团对行政权威的操纵。 规划师在规划中必须体现政府的立场，但其有权对技术问题作出决定。社会利益集团应尽可能与规划师合作，以便使其利益得到合理的体现。公众参与应纳入规划编制和实施管理的法律程序中。 总之，城市规划的权利构型应合理体现权力各方