完善农村居民最低生活保障制度的思考

1、完善农村居民最低生活保障制度的思考农村居民最低生活保障，是指以保障农村居民基本生活 为目的，合理地确定最低生活保障标准，对人均收入低于保 障标准的家庭成员给予差额补助的社会救济制度。能否深入 贯彻党中央及省市有关文件精神，进一步完善农村居民最低 生活保障制度，牢固构筑以农村居民最低生活保障制度为 主，救助和扶持、输血和造血、政策和社会相结合的多层次、 立体化、全覆盖的农村社会救助体系，是当前一个迫切需要 解决的问题。本文在对农村居民最低生活保障制度实施情况 和存在问题作出剖析的基础上，提出进一步完善农村居民最 低生活保障制度的对策和建议。一、基本情况：我县辖24个乡镇279个村居委会，总人口

2、47.2万人， 其中农业人口 39.8万人。为妥善解决农村贫困人口生活困 难，切实保障农村低收入居民基本生活，根据省、市人民政 府的工作部署，XX年初，我县开始在全县范围内建立和实施 农村居民最低生活保障制度。县委、县政府从解决“三农问 题”，促进农村经济发展和社会稳定的战略高度出发，认真 组织县、乡、村各级各部门扎实开展农村低保工作，出台了*县人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保 障制度的通知、*县农村居民最低生活保障制度实施办法、*县农村居民最低生活保障资金管理暂行办法等 有关配套文件，按照“四个满意”和“三个确保”的要求全 面健康有序地开展农村低保工作。至今年三月底，全面建立 了

3、农村居民最低生活保障制度，全县39万农业人口中，18069名年均收入低于 1000元的贫困居民享受到农村低保，占全 县农业人口的4.62 %，月均发放保障金 65.9万元，人均月 补差36.5元，受保对象中五保户1373人，社会老人1024人，计生困难户 1656户4221人，残疾人1076户2548人， 其他困难户2172户，基本实现了“应保尽保”的目标。二、存在问题：自XX年开始全面建立和实施农村居民最低生活保障制 度以来，至今已经有十个月时间了，客观地说，实施农村居 民最低生活保障制度，对维护我县农村社会安定和稳定，促 进我县农村社会经济的发展起到了一定的积极作用，但是， 从实施过程和效

4、果来看，仍然存在一些困难和问题，主要表 现在：农村居民的家庭收入界定难。家庭收入是指共同生活的 家庭成员所获得的货币收入和实物收入的总称，主要包括家 庭经营性收入、工资性收入、财产性收入与转移性收入四大 项。但由于收入多元化、农产品市场价格不稳定，以及家庭 养殖自养自给部份、临时工收入带有很大隐蔽性等原因，实 际收入难以跟踪测算，加之有的农民拒绝如实提供其个人状 况，现行的法律法规未明确规定村民必须履行如实告知其收 入的义务，也未赋予民政部门、乡政府、村民委会员对本行 政辖区内村民收入的调查权，导致家庭收入界定难。农村共同生活的家庭人口难以界定。统计农村家庭人 口，一般以当地公安派出所的户口簿

5、登记数为依据，但在实 践中，有的农村居民实际现有的共同生活家庭人数与户口簿 上登记的家庭总人口数不一致，这种“人户分离”现象给农 村居民家庭人口的计算带来一定难度。农村低保工作透明度不够。有些乡镇、村民委员会，由 于有怕麻烦的思想或受人情观念、宗族观念的影响，对申请 低保的农户，没有调查摸底，没有通过村民代表会议进行评 议，也没有公示，直接由村两委或村支部书记、村委会主任 确定，有优亲厚友现象。部分村未实现“应保尽保”。我县虽然已经完成了省政 府下达的农村低保工作任务，将 18069名农村贫困人口纳入 保障范围，但从实际情况来看，由于未考虑地域生活水平、 经济发展状况等因素，加之时间紧等原因，

6、部分经济水平较 差的乡镇、村可能还有部分符合低保条件的对象未曾入保， 导致“漏保”。农村居民返贫现象未能得到有效遏制。实施农村低保制 度，最根本的目的是要改革传统的社会救济制度，保障贫困 农民的基本生活，减轻贫困农民的生活负担，从而使他们能 够发展生产，脱贫致富，但由于受目前经济条件的制约，农 村保障程度比较低，农村社会保险、社会福利等社会保障制 度不够完善，扶持扶助政策不够健全，相应配套措施比较缺 乏等因素影响，相当一部分农村低保户虽然一时基本解决了 生活困难，但又可能因病、因子女上学或因遭受自然灾害、 意外事故等原因而重新返贫。三、对策和建议针对上述问题，笔者认为要进一步完善农村居民最低生

7、活保障制度，必须从以下几个方面着手：建立和完善农村贫困家庭备案制。建立和完善农村贫困 家庭备案制是顺利实施农村低保制度的前提和基础。县、乡 民政、统计、扶贫办等有关部门，应当未雨绸缪，尽早组织 人员深入乡村访贫问苦，了解情况，摸清实情，并将贫困对 象建帐立卡，设立台帐，台帐应包括家庭人口、收入、劳动 力状况、致贫原因等相关内容，从而做到“情况清、底子明”， 心中有数，胸有成竹，为下一步正确决策提供依据。合理确定保障标准。由于受地域、生产者、生产力状况 等因素影响，因此，制定保障标准应遵循因地制宜、实事求 是的原则，宜细不宜粗，宜繁不宜简，避免出现“一刀切” 现象。一是要努力探索“三类”乡镇不同

8、保障标准。高坎抚 片区，是我县经济相对较发达地区，应当将保障标准适当提 高，避免出现“无人或少人入保”现象；城关片区，是我县 经济相对发达地区，保障标准应当基本持平；金丰片区，是 我县经济相对较不发达地区，应当降低入保门槛，保证“应 保尽保”。二是要对不同家庭结构实行不同保障标准。主要 以其家庭结构成员是否有劳动能力为参考标准，无劳动能力 者，应当实行全保，而有部分劳动能力者的保障标准应当略 低于无劳动能力者，略高于有劳动能力者。三是要随着经济 发展的变化适当调整保障标准。保障标准并不是一成不变的 硬性指标，随着经济发展水平、财政承受能力和人民生活水 平、物价水平的较大变化，保障标准也应随之作

9、适当变化。准确界定家庭收入。准确界定家庭收入，是低保工作的 难点。当前，主要应抓好三项工作：一是要建立农民工外出 务工登记制度。农民工在城乡之间双向流动，外出就业，应 当即时向村委会告知或登记，劳动就业单位应予详细登记， 并通知所在乡镇、村，从而能够准确掌握其就业及工资性收 入状况；二是要逐步规范经营性收入计算口径。由于农村家 庭经营收入类别繁杂，价格因地域因农户本身能力而高低不 一，因此，在家庭经营性收入的计算上，应本着宜粗不宜细 的原则，大体上根据当地统计局上半年采用的农产品次交易 价乘以农业部门提供的亩产一般经验下限匡算出收入，再扣 除生产必要费用得出纯收入；三是应当尽快制定法律，赋予

10、民政部门必要的居民收入调查权，使民政部门能够更好地掌 握申请对象家庭财产状况，准确核定其家庭收入。规范申请审核审批程序。规范运作是农村低保工作的关 键环节。按照农村低保申报工作的要求，村居委会应成立村 居书记或主任任组长，支部委员或村委会成员，村民小组长 及县人大代表为成员的低保对象资格评议小组，收到低保申 请后，村居应在7个工作日内完成初审，并组织评议小组进 行评议，经评议符合低保条件的申请对象在村务公开栏张榜 公示，公示时间为 3-5天，公示无异议后报乡镇。乡要成 立农村低保工作领导小组，同时成立农村低保工作队，落实 包村领导责任制，由包村领导任队长，负责指导、督促村委 员会开展农村低保工

11、作，乡低保工作领导小组负责对村报送 的申请对象在10个工作日内完成审核，并将审核确认后的 申请对象在乡政务公开栏张榜公示，公示时间为3-5天，公示无异议后报县民政局，县民政局收到乡上报的申请情况 后，在7个工作日内完成审核工作并提交局长办公会议研究 决定，研究确定的低保对象名单、补助标准情况及时反馈至 乡民政办，由乡镇民政办将审批结果在乡镇政务公开栏内张 榜公示，公示时间为 3-7天，公示无异议后，发给农村低 保对象低保金领取证。完善动态管理机制。动态管理，既是农村低保工作的重 要内容，也是提高农村低保工作运行质量的重要手段。在已 基本实现应保尽保的情况下，农村低保制度建设应转移到动 态管理方

12、面来。县、乡、村三级要建立农村低保对象分类档 案，一是把老弱病残，无劳动能力，不存在有收入变动的低 保对象，列为享受低保待遇中较为稳定的群体，经常予以关 心慰问，尽力解决他们生活中遇到的困难；二是把年龄偏大、 身体不好，就业机会较少的低保对象及在读大学、职高或技 校即将面临就业的低保人员，列为享受低保待遇中相对稳定 的群体，采取定期走访形式进行管理；三是把比较年轻、身 体较好、有就业潜力的低保人员，列为有隐性就业，享受低 保待遇相对较不稳定的群体，经常了解他们的隐性就业情 况，依据实情给予及时变更，从而实现动态管理的目的。健全监督制约机制。完善的监督制约机制是顺利开展农 村低保工作的有力保障。

13、县、乡、村三级要开通低保工作热 线电话和举报电话，方便群众了解低保政策， 畅通投诉渠道; 县纪检监察部门要对农村低保工作全程跟踪督查，对违法违 纪的人和事严肃查处，维护低保工作纪律；县、乡人大代表 及其工作部门要定期视查农村低保工作开展情况，及时了解 民情，反映民意，监督农村低保工作“公开、公平、公正” 进行，促使农村低保工作真正成为一项“阳光作业”。制定配套政策。农村低保制度是反贫困的最后一道防 线，它解决的是农村困难群众的最低生活困难问题，解决不 了农村低保对象的根本问题。为了弥补农村低保制度的缺 陷，由全社会联手，各司其职，各尽所能，积极打造农村社 会体系的新平台，是我们防范“返贫”的一个重要措施，一 方面，各级各部门都要制定和实施农村低保对象的优惠扶持 政策，如：教育部门要实施义务教育补贴或教育费减免的政 策，建立就学援助制度，救助失学学生；医疗卫生部门要积 极探索农村合作医疗的新路子，发展农村医疗保险，建立医 疗救助制度，对患重病的农村困难居民实施医疗救助；建设 部门要建立危房翻建补助制度，解决低保对象住房困难；劳 动和社会保障部门要深入开展农