对农村集体土地流转的几点思考

1、对农村集体土地流转的几点思考近期，笔者对十七届三中全会通过的 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定进行了系统学习，并结合实际工作，就农村集体土地流转改革形成了以下几点思考：一、关于集体耕地承包经营权的流转当前，我国耕地承包经营权流转处于起步阶段。近年来，尽管一些试点县（市）进行了积极大胆的探索，形成了一些好的做法， 积累了一些宝贵经验，但都具有区域局限性，就全国而言，耕地流转政策法律尚不成熟，运作机制尚不完善、管理体系尚不健全，耕地流转工作仍需进一步深化和加强。同时，由于受到传统管理模式 影响，在耕地承包中存在着四至界定不清、登记面积不明等问题，如果这些问题不及时解决，将会给耕地流转

2、 带来严重影响。所以，完善耕地承包地籍档案，健全耕地流转政策法规，建立耕地流转服务保障机制，任务还 很重，可从以下几方面进行探索。一是完善耕地承包地籍档案。明确耕地承包的四至、面积，权属人等情况， 并通过县级以上人民政府土地主管部门予以确权和发证，逐步完善耕地承包体系。二是健全耕地流转指导性政 策。国家尽快岀台相关政策法规，明确耕地流转管理的职能权属、流转年限等内容，形成操作性强的管理机制，确保耕地流转实现良性循环。三是建立耕地流转服务保障机制。在耕地所有权和用途不改变的前提下，帮助群 众发展多种适度规模经营， 积极采取激励措施，鼓励有条件的地方和群众发展专业大户、家庭农场等经营主体，以形成“

3、政府政策指导、部门管理服务、群众自主经营 ”工作机制，促进农业增效，农民增收。二、关于集体建设用地经营权的流转集体建设用地流转是实现农村土地利用方式由粗放型向集约型转变的一条有效途径，有利于集体建设用地自发流转的合法化，便于国土部门统一管理；有利于增加农民收入，逐步促进完善农村社会保障体系；有利于 加快农村经济社会发展，整体推进城乡经济社会一体化进程。集体建设用地流转可从两方面来谈：（一）农村宅基地的流转。长期以来，宅基地所有权归集体，使用权归个人，土地管理法明确规定： 农村村民将原有住房岀卖、岀租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。由于土地管理法对农民宅基地使用权的描述比较模糊，应该怎样

4、行使宅基地使用权没有明确规定。决定出台后，明确了“要加强土地承包经营流转管理和服务，要依法保障农民宅基地用益物权”。如果农民在充分满足居住权的条件下，可以通过使用权的岀租、转让等形式进行流转，必将对现行宅基地管理机制是一次革新。宅基地使用权流转，可以从 四方面进行探索：一是尽快完善土地管理法相关条款，规范宅基地使用权流转。二是完善农村宅基地产权。 通过开展农村宅基地权属调查，摸清底子，给符合条件的予以确权、颁证，完善农村宅基地地籍档案，为宅基 地流转打好基础。三是岀台宅基地流转指导性政策。明确宅基地流转的条件、范围、形式、年限等，并制定严 格的流转程序和管理办法，规范宅基地流转。四是建立农村宅

5、基地流转管理机制。按照“政府主导、部门管理、集体参与、农户收益”的原则，国土资源管理部门要直接指导、规范和督查宅基地流转工作，镇、村要建立配 套的服务机构，确保宅基地流转依法、规范进行。（二）集体建设用地的流转。决定明确：在符合规划的前提下，集体建设用地与国有建设用地享有平等权益。所以，集体建设用地的流转将会是农村集体土地流转的重点，优化和规范集体建设用地流转，对于深化农村土地改革和加快农村社会发展具有十分重要的意义。所以，可从两方面进行探索：一是明确流转的程序、形式、年限、收费标准等，指导和规范集体建设用地流转。二是完善流转市场，通过土地集中储备的形式，让 集体建设用地参与市场流转，从而达统

6、一管理、合理开发的目的。三、关于集体土地的征收集体土地征收， 是指国家为公共利益的需要， 通过法定程序， 将原属于农民集体所有的土地征为国有的行 为。近年来，由于国家基础建设和重点投资不断加大，因集体土地征收在补偿标准、分配方案、安置办法、养 老保险等工作中产生了一些社会矛盾。 决定明确：严格区分经营性用地和公益性用地，逐步缩小征地范围、 完善征地补偿标准，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解 决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题。在具体贯彻落实中，不仅要吃透政策，更要完善机制、规范 程序，使这一 “暖民心 ”政策贯彻好、执行好、落实好，可以从两

7、方面进行思考：一是完善集体土地征收机制， 严格区分经营性用地和公益性用地，进一步明确等级划分，完善补偿标准、安置途径和养老社保等，规范集体 土地征收，增加农民补偿收益，扩大社保覆盖面，保障失地农民生活水平不降低。二是完善补偿分配机制，以 往，有些地区集体土地补偿费和安置补助费由集体全体农业人口参与分配，剩余集体土地则另行调整。但也有 一些地区，土地补偿费归集体，安置补助费归个人，剩余土地不作调整。我们认为，土地流转后， “土地补偿 费归集体、安置补助费归个人 ” 的分配方式更趋于合理，由于流转后土地承包权发生转移，如在此期间因公益 性建设需要征收流转的土地，安置补助费的分配将是个关键问题，是土

8、地流转后的承包人享受，还是原承包人 享受，由于当前政策不明，权益不好确定。同时，如果流转期限和土地承包期限相同，由于享受全部承包权， 安置补助分可分配给流转承包人， 不会引发纠纷和矛盾。 如果流转期限短于承包期限， 安置补偿费该怎样分配， 当前政策没有明确规定。三是失地农民劳动力的安置，由于土地流转使承包经营权发生了转移，如果实施流转 土地征收，劳动力该怎样安置，是安置原承包人还是安置流转后的承包人，政策对此没有明确规定。所以，以 上问题在制定和完善土地流转具体政策中应予以充分考虑。四、关于小产权房的思考小产权房， 是指在农民集体土地上建设的房屋， 未缴纳土地出让金等费用， 无国家相关部门颁发

9、的产权证， 并在建设时无规划部门许可，属违法建筑。当前，国家明令禁止 “小产权房 ”的建设， 但已建成小产权房是一个现实性问题， 随着农村土地制度改革 和土地承包经营权流转的不断深化，小产权房问题必须正视并予以有效解决。针对这一问题，我们认为应分为 两种情况进行处置：一是对符合城市规划和土地利用总体规划的，在缴纳完相关规费、并处罚款后，在集体土 地流转的框架下进行处置。二是对不符合城市规划和土地利用总体规划的，应严格禁止，并加大查处力度，杜 绝此类问题的蔓延，为集体土地流转营造规范的环境。五、关于乡村土地利用规划的思考土地利用总体规划是我国实行土地用途管制的基础。 改革三十年， 我国经济社会得

10、到了快速发展， 但由于 城乡二元经济结构的制约，城、乡规划发展严重不平衡，乡村土地利用规划依然滞后。结合实际，我们认为在 乡村土地利用规划的修编上，应重视以下两方面工作：一是乡村规划应在土地利用总体规划的大规划框架下， 以科学发展观为指导， 以体现科学性、 前瞻性和合理性为要求， 结合各地实际， 对城乡发展空间进行统一布局。 同时，乡村土地利用规划修编要与城市发展规划修编紧密衔接，用超前的视野去规划发展，为城市经营和农村 发展留足充足空间，确保城乡发展后劲不减。二是要按照 “统筹安排、合理布局 ”的原则，对建设预留地进行 统一规划，坚持用规划来调节城市周边群众的相关收益。由于将来集体土地可以流转，土地流转多的区域群众 收益必将增加， 那么建设预留地的规划布局将显得十分重要。因此， 只有统筹好城乡发展规划， 保障好群众短、 长期利益，才能有效促进农村改革的整体推