农村改革发展三十年回顾与展望

1、农村改革发展三十年回顾与展望本文发表于现代经济探讨2008-12包宗顺内容提要：该文重点回顾了中国30年农村改革取得的四个方面重大突破、成就 及目前面临的新问题。在四大突破中，家庭联产承包责任制的全面推行、 乡镇企 业的异军突起，均体现了中国农民的伟大智慧。而农村税费改革与免征农业税、 统筹城乡发展二项重大政策和理论上的重大突破，与学者们长期的鼓与呼密不可 分。作者认为，积极推进农业生产要素市场化改革、财政分配体制改革和促进农 民专业合作社的健康发展，是当前农村改革当务之急，文中对推进上述改革的意 义、目标等做了详细论述。关键词：农村改革成就发展制约未来展望一、30年农村改革的重大突破与成效回

2、顾改革开放三十年走过的历程，我国改革开放最初从农村改革中取得重大 突破。农村改革初战告捷，增强了改革决策者的信心，鼓舞了改革实践者斗志，从而使得农村经济体制改革成为我国改革开放进程中最辉煌的一页。概括起来 说，我国三十年农村经济体制改革取得的重大突破主要体现在下列四个方面。（一）家庭联产承包责任制的全面推行家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造。 党的十一届三中全会以后，在 党中央的积极支持和大力倡导下，家庭联产承包责任制逐步推向全国。家庭联产 承包制克服了人民公社时期生产大呼隆， 出工不出力、吃“大锅饭”的制度弊端， 更为重要的是农民获得了充分的种植自主权，种什么？种多少？是自食还是销 售？

3、卖给谁？，等等，旧体制下都得听上级的指令行事，不得违背。而在新 体制下所有这一切全都完全由农民自己做主了， 农民的生产积极性充分调动。家 庭联产承包责任制的优越性，在20世纪80年代得到充分发挥和体现。农业劳动 生产率和土地生产率大幅度提高，农副产品极大丰富。中国彻底告别食品短缺时代。 广大农民也顺利实现从贫穷向温饱阶段的过渡。但随着时间的推移、整体改革的深入、社会条件的变迁，家庭联产承包制的缺陷也逐步显现出来。如：一家一户小生产与大市场对接难题；农田水利基础设施日益老化与荒废；农业生产的组织化程度太低与规模不经济；农业生产社会化服务体系的缺失；农民增产不增收；大量农民外出打工、中青年劳力不足

4、而导致土地抛荒、弃耕，。诸多制约因素导致具有中国特色的农业现代化道路步履维艰。（二）乡镇企业大发展与产权制度改革冲破城市工业、农村农业的城乡二元结构桎梏，发端于苏南农村的乡镇企业异军突起，同样体现了中国农民的伟大智慧。全国闻名的华西村，曾是农业学大寨的先进典型，其时前往参观学习的人很多。1969 年末，该村将第一家村办厂设在周围林木环抱的一片沼泽地中。吴仁宝一次接受采访，回顾当初情景感慨地说： “办工厂是资本主义，正在批资本主义，怎么好搞资本主义呢？我们偷偷地办了个工厂，是个五金厂，不给外面参观的人看。首长来了，我们就把门锁上，让工人出去，首长走了，就让工人回来加班加点地干。” i1978年，

5、也即新中国成立后经过30 年的发展和工业增长，中国十亿人口中仍有75%的人居住在农村并以农耕为生。而乡镇企业的大发展，对农村经济和整个中国经济产生了巨大的影响。 全国数以亿计的农村剩余劳动从种植业转移到非农产业。农村经济结构发生划时代的改变。改革开放后的相当长的时期内，农村非农产业成为中国经济中最为活跃的一部分。如从1978 年到1987 年，乡镇工业产值由占全国工业总产值的比重不足10%提高到23%以上ii。 而在上世纪90 年代初， 江苏等沿海经济发达地区这一比重已提高到50%以上。非农业收入早已成为沿海经济发达地区农村家庭的主要收入来源。乡镇企业的发展在经历了1970 年代的“离土不离乡

6、”、 1980年代的村村点火，处处冒烟、1990 年代的产权制度改革和近十年来的以开发区建设为标志的工业集中布局，使得沿海经济发达地区和内地大中城市周边农村地区， 基本实现农村工业化。农村就业领域大为拓宽。农村人力资源实现跨地区充分的自由流动。乡镇工业大发展所带来的最大负作用，是对农村生态环境的破坏。（三）农村税费改革与免征农业税经过理论界和实际工作部门同志多年的研究与争论，探讨和酝酿，农村税费改革大幕，终于本世纪初拉开。继2000 年安徽在全国率先试点后，2001 年江苏等数省市便跟进在全省范围内推行。据江苏省税费改革办公室填报的 “江苏省农村税费改革前后农民负担调查测算表”数据，税改前（

7、1999 年）农民人均税收及合同内外负担元，2001 年改革后的农民人均负担额为元，第一年的减负率即达 %iii 。当时的研究结果显示，农业税费负担存在着显着的“马太效应”。就经济发展水平不同的农村地区而言，越是贫困地区，农户的农业税费负担越重；在同一农村社区内部，越是收入水平低的弱势群体家庭，农业税费负担越重iv。 因此，农业税费改革政策受惠最大的是贫困农村地区和普通农户。2002 年苏南部分地区基层政府，主动出台政策减免农户的农业税附加负担。2003 年苏州市及其所属县市在全省、全国率先实行农村税费的 “自费深化改革”全额免除全市范围内所有农户的农业税和农业税附加负担，其原负担额改由市、镇

8、财政各承担50%。考虑到农业税为全国统一的法定税种，苏州市采取了变通的操作方式，由乡镇财政所统一给每个农户家庭开列两张通知单：一张为农业税及其附加的纳税通知单， 另一张为相同数额的财政补贴通知单，两帐单相互冲抵，农户不再需交纳一分钱的农业税费。市财政承担的50%补贴款， 直接与各乡镇财政所结账。延续了两千多年的“皇粮国税”，率先在苏州地区历史性地、完全彻底地终结了！，2005 年，江苏在全省范围内全面取消农业税及其附加。2006 年农业税及其附加则在全国范围全面取消。（四）发展理念的重大突破统筹城乡发展在经历 1990 年代初期国内农产品价格的大幅度提升后，90 年代中期，粮食、 棉花、 油料

9、等大宗农产品的国内市场价格已赶上或接近当时国际市场价格水平，如国家不采用特别的保护措施，农民想要通过提高销售价格来增加收入的空间已非常小；另一方面，伴随农产品价格的上涨和土地生产率水平的提高，农产品总产量也大幅度增长，1995-1997年间，中国粮食生产能力提高了5000万吨。以 1990 年代中期为分水岭，中国农产品长期短缺、供不应求的局面基本结束，出现持续的农产品结构性剩余的新态势。农产品卖难，价格下跌，农民收入增长速度趋缓。1996-2001 年间，全国农村人均纯收入增长幅度分别为：1996 年 %，1997 年 %， 1998 年 %， 1999 年 %， 2000 年 %， 2001

10、 年 %。农民人均来自农业的纯收入也呈逐年下降趋势。1997 2002 年间，各级政府虽也出台了一系列重大 经济改革措施：调整农业经济结构、延长土地承包期、改革粮食流通体制、推进农业产业化经营、实施农村税费改革等。但客观地说，因为解决问题的思路始终局限于农村内部。出台的这些改革措施无法从根本上缓解长期积淀的深刻矛盾。重大理论上的突破，产生于2003 年党的十六大上提出的城乡统筹发展观。城乡统筹发展的关键，在于摒弃现实中的一切阻碍城乡统筹发展的不合理制度设计， 按照市场经济体制运行要求，促进城乡协调发展，使得不同社会群体共享经济发展与社会进步的成果。城乡统筹发展的核心内容，则是调整国民收入分配结

11、构，加大财政支出结构中的支农比重。2004 年中央一号文件发布后，更令九亿农民欢欣鼓舞。城乡统筹发展的重要理念在文件中得到高度体现，文件 “含金量”之高是空前的，并对传统的基础设施建设投资的城乡二元分割体制产生了强大冲击。 文件强调必须进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，逐步提高国家固定资产投资用于农业和农村的比例。二、目前主要制约因素与未来改革展望尽管计划经济体制下形成的城市工业、农村农业的格局，早已随着市场经济改革的深化、乡镇企业的异军突起所冲破。但在社会其他许许多多的领域，城乡区别对待的政策仍无时不在地继续演绎着诸多社会不公平现象，束缚着农民的手

12、脚，损害着农民的权益，阻碍着农村的进步。城乡统筹发展，如今已成为各级政府出台各项社会与经济政策的基点，笔者认为，在此基础上，促进农村社会发展的未来改革方向和政策选择，主要是三个方面：首先是加快推进农村生产要素市场化改革。第二是加快推进财政体制改革。第三是促进和引导各类农业生产合作社健康发展。（一）积极推进农业生产要素市场化改革我国的市场化改革从农村起步，但现在市场化改革滞后的仍是农村。尤其是农业生产中最重要的土地、资金等资源的市场化程度都很低。本文这里集中篇幅深入讨论土地要素市场化问题。推进农村土地要素市场化改革，农村土地产权制度改革是绕不过去的坎。我们不该忘记：乡村集体企业的产权不清晰，形成

13、一系列阻碍乡村经济进一步发展的难以克服的体制性障碍，而最终不得不于九十年代中、后期进行彻底的产权制度改革。 农村土地产权的不清晰与乡村集体企业产权不清晰是同样的道理。土地产权不清晰是农村土地市场无法形成的最根本原因。农村土地所有权主体的模糊不清， 不仅成为严重制约农村经济发展最主要因素，而且也给过去、现在和未来农村基层工作带来无穷无尽的麻烦，成为农村社会不安定的最重要因素。建立土地市场是迟早的事，早建早主动，早受益。目前正处于土地产权制度改革大好时机。理由有四：其一，发展公益性事业的土地征用高峰期已经过去。土地产权制度改革对需要大量征用土地的高速公路、铁路、机场等公益事业发展影响不会很大；其二

14、，不必过分夸大土地对农户的生活保障作用，土地产权制度改革会导致农村居民两极分化的担忧是不切实际的。 无论是经济发达地区还是经济欠发达地区农村，农民家庭的经济收入主要已不是来源于农业生产；其三， 事实表明，我国的农村土地集体所有制与土地私有制相比，更不利于耕地的保护。印度24 年间(19812005)耕地减少%；日本56 年间(19502006)耕地仅减少%；中国28 年间(19782006)耕地减少%v，我们发现，在某些地区公路两侧的绿化带也成为政府对农村集体的长期租赁土地， 但仍然统计在耕地面积中，中国耕地实际减少比例可能还要比统计数据大得多；其四，对粮食安全不必过分担忧。一方面，如充分运用

15、价格杠杆，国内粮食增产的潜力还很大。另一方面，美国、加拿大、南美洲仍有大量休闲耕地，甚至连土地资源极为稀缺的日本农村也有30%的耕地抛荒，而且政府仍在通过财政补贴的方式鼓励农民少种水稻。建立农村土地市场，是现代农业发展的需要。农村土地市场的形成不仅有利于推进农业的规模经营、降低农业的生产成本，从而提高我国农产品的市场竞争力。 同时也有利于政府采取经济手段，鼓励已有其他较稳定谋生途径的农业人口放弃土地，脱离农村，加快城市化进程。任何有限经济资源的利用，不通过市场机制进行配置将肯定缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。目前农村较为普遍的状况是，每个农户承包耕地面积3、 5 亩，分为四、五

16、块。笔者以为， 现代农业不可能建立在土地产权不清的小农分户经营的基础之上。而在没有一个完善土地市场的前提下，实现农业现代化也是难以想象的。建立农村土地市场，让农民的土地“生财有道”。土地是农民最基本、最重要的生产资料和经营载体，当前最需要的惠农政策，是让农民最大限度地发挥土地“生财之道”的政策。尽管农村土地的所有权属，现行法律的规定是明确而清晰的。 但现实中普遍存在的事实是，农民集体所拥有的农村土地所有权并不完整。农民集体实际拥有的是农村土地的“农用权”，而包含于土地所有权束中的其他多种物权却几乎没有。如“土地让度收益权”。城市郊区的农民集体所有土地经国家征用后转为商业开发用地时，土地转让价格

17、通常是数十万元、上百万元1亩， 而农民从土地转让中所得的收益，仅仅是其全部转让收入的几十分之一、百分之一。尽快改变农民土地所有权的名存实亡状况，是增加农民收入的最直接、最有效手段。除国防建设、城市公用事业建设用地外（已实行市场化运作的基础设施建设项目，也不应包括在内），农村土地征用应实行市场化运作，由土地征用者直接与农民及代表农民的农村集体平等协商。政府则通过征税的方法，调整国家、农民和土地征用者之间的收益关系。建立农村土地市场，给农民以充分的“土地发展权”。所谓 “土地发展权”，也即农民或村集体将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。我国长期实行农村非农业建设用地“先征后用”的国家垄断“批

18、租”制度。为了维护国家的安全和公众的利益，对土地用途变更进行管制是必要的。事实上， 任何国家和地区都会对土地用途加以规划和控制。但是， 这种规划控制和用途管制的过度与错位，则是典型的城乡二元结构思维模式下形成的不合理制度。这种制度保护了房地产开发商的丰厚利润，增加了国家和地方政府的土地收益，但却严重损害了农民的利益， 压抑了农民和农村集体土地的发展权。近几年来，有些地方政府为缓解农村土地征用矛盾出台了“土地留用”政策，有的地方让农村集体“留用”征地总面积的10%，有的则规定“留用”5%，在归还农村集体土地发展权方面前进了一步。 现行的政策调整方向应是：在符合地方城乡建设统一规划前提下，让农村集

19、体土地更多地 “留用” 发展。 让农民和村集体更加自主地选择高收益的投资领域和投资方式。让更多的农民和村集体以“土地入股”而不是“国家征用”的方式，投资二、三产业，获取长期而稳定的投资收益。（二）加快推进财政体制改革我国的财政体制是随着计划经济体制的建立而建立的，尽管改革开放已有20 多年，市场经济体制建设目标的提出和实施也已有十多年，虽然与完善的市场经济体制的建立还有相当的距离，但应当说，市场经济体制的基本框架已经建 立。与此相比，财政体制改革的进程，远滞后于经济体制的市场化改革进程，现行财政体制与公共财政体制的目标要求还相去甚远。总体而言，财政体制改革最终目标是建立公共财政体制。对促进农村

20、发展而言，推进财政体制改革目标任务有二：一是通过改革努力加大对“三农”的公共投入的力度，二是解决财政支农投入的资金使用效率。“三农” 工作是否成为全党工作的重中之中？财政支农投入力度是最好的检验指标。 虽然中央文件一而再、再而三地强调要求各级政府积极调整财政支出结构、建立“三农”投入稳定增长机制。 农业法也有很明确的规定： “中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度” 。但真正落实起来，颇有难度。要加大财政支农投入力度，首先要弄清财政支农投入口径。何谓“财政经常性收入”？现行统计部门的统计体系中没有该项指标，在各级统计年鉴中也查不到该项指标数据。因国家

21、相关法律规定，各级预算安排的教育、科技和农业支出的增长幅度，应高于财政经常性收入的增长。所以 2004年财政部专门发文vi，统一界定地方财政经常性收入口径。但该文件只是财政系统的内部文件。据了解，目前不用说财政系统外人，即便是在财政系统内部，也只有专门负责编制相关预算的人，才能说得清楚。现在各级政府用于 “三农” 的财政总支出究竟是多少？也是一笔错综复杂的糊涂账。现行统计部门的统计体系中没有、也不汇总出该项指标，各级统计年鉴 中同样既查不到、也无法整理换算出该项指标准确的数据。有些省级财政部门每年还会专门核算出省级财政支农资金投入总额，专用于省长在 “两会” 上的政府工作报告。但对全省财政支农

22、资金投入情况信息也根本不掌握。从而也就无从考核、 督查下级财政部门的财政预算和执行情况是否符合 “农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的法定要求。当前，财政支农投入“上面热”、 “下面冷”的现象较为普遍存在。究其原因， 一是由于中央和省级政府的财政状况比地市及其以下基层政府相对宽松。二是缺少科学完善的统计和行政考核体系约束。但最主要原因，是基层领导思想认识上的不足。许多基层领导干部对三农投入的重要性、对“三农”问题的重视，仍停留在口头上。现实中普遍存在的现象是，抓工业或城市建设投入一手 “硬”，力度大；抓农业及其投入则一手“软”，弹性大。地方政府过分强烈的工业发展偏好，千篇

23、一律的工业立市（县）发展方略，过度高涨的招商引资热情，遍地开 花的工业园区建设，严重挤占了 “三农”投入应有的份额。一些地方政府决策者 甚至“理直气壮”地认为：“地方财税收入主要来自城市和工商业部门，自然主 要用于城市建设和工商业投入，而不会是农业”。一些欠发达地区则仍处于从农 业部门“抽血”支持工业发展的阶段。当然领导思想认识问题也许只是表象，其 真正的“指挥棒”是干部升迁考核制度。再说提高财政支农投入资金使用效率， 更是迫在眉睫的要务。时下财政支农 投入分散在农林、水利、科技、民政、建设、经贸、扶贫、农业开发、发展和改 革委等难以数得清的部门。而这些部门又自上而下地设有或配套有管理和分配财

24、 政支农资金的不同职能司（处、科、股），这种管理体制决定了在财政支农资金 分配上的你争我夺，使用上的条块分割，以及项目中报上的多头投机行为。 一方 面，资金划拨中的“跑、冒、滴、漏”，长期无法遏止。另一方面，财政支农资 金使用效率不高的问题十分严重。多头来源的有限财政支农资金在基层更本无法 统筹安排和使用。尤其是许多财政资助项目明显存在“拍脑袋项目”、“面子工程”的状况，项目实施效果很不佳。近年来，江苏省财政部门为克服上述种种弊端而进行的财政支农资金“打包” 划拨的试点，省级财政的支农项目资金由省财政部门集中后直接划拨到县。该举措虽然获得县（市）政府及县属各职能部门的热烈欢迎，但却遭致省、市职

25、能部 门的强烈反对，明显表现出对“打包”划拨整合投入试点的不支持、不配合、出 难题，甚至于设障碍。经济体制改革已经到了关键的“攻坚”阶段，部门间的利 益博弈、社会利益部门化已成为阻碍经济改革顺利推进的重要因素。经济体制的进一步深化改革，已离不开政治体制改革的配套推进。（三）努力促进农民专业合作社健康发展不算建国前和建国初期的农村合作化运动， 自实行家庭联产承包制以来，农 民专业合作经济组织的发展也有十几个年头了。 面对竞争日益激烈和变幻莫测的 国内外市场，面对贸易全球化的大趋势，各级政府和社会各界对农民专业合作经 济组织的发展，寄予了深厚的期望。期望通过它能解决小生产与大市场对接难题， 开创出

26、一条具有中国特色的农业现代化道路。 但实事求是地说，目前农民专业合 作社的发展现状与政府和社会所寄予的厚望还相差很远、很远。中华人民共和 国农民专业合作社法（以下简称合作社法）正式实施已一年有余。近年来， 从笔者多次的专题调研情况来看，目前各地能真正按照合作社法规范运作的并不 多，特别是调查中发现的一些事关合作社能否长期健康发展的新情况和新问题， 值得引起各级政府及相关部门的高度关注。一是股权集中化趋势。近年来，农民专业合作社股权有向经营层集中持有的 趋势，调整股权的本质仍是调整收益的分配， 经营者通过股权结构的变动，达到 合作社的盈余向经营者倾斜的目的。二是人为设置入社“门槛”。入社自愿、退

27、社自由也是合作的最基本原则。 但时下许多合作社的主导者（领办者、大户），片面追求经济效益，人为抬高入 社门槛，将小户、散户拒之于合作社门外的现象屡见不鲜。 从而使更加迫切需要 依靠合作社集体力量帮助的小农户无法获得合作的种种利益，也无法享受政府对合作社的财政、税收等政策扶持。三是销售环节的“经济人”倾向。合作社作为一种特殊的农村经济组织，要 求领办人不仅要具有合作意识、社会活动能力、经营管理能力，更要有奉献精神。 但现实中我们发现，真正能够做到风险共担、利益均沾，实现生产经营与销售一 体化运作的合作社极为罕见。尤其是在最为关键的产品销售环节，时下几乎没有 领办人或龙头企业，愿意选择合作意义上最

28、合理的售后结算方式一一根据农户提 交产品数量及其销售额，扣除应分摊的销售成本和合作社规定的提留款项后的货 款返还农户。几乎所有的经营者，都选择售前买断的方式，或可称之为“售前结 算”方式。赚多赚少，都是合作社的事，说穿了，就是领办人的事，经营者的事， 或龙头企业的事。在产品销售环节，合作社的“经济人”特征非常显着。四是合作社领办者“趋利”“避害”行为。“趋利”。主要是指龙头企业的“借 壳生财”。农产品生产加工龙头企业是现实中农民专业合作社的主要领办者之一， 一些农产品生产和加工、销售龙头企业，看到政府对农民专业合作社日益增加的 财政扶持，及对未来优惠政策的憧憬，纷纷包装挂牌农民专业合作社，以便“借 壳生财”，而其他生产关系、分配关系依旧，属于典型的为利是图的企业投机行 为。“避害”。与龙头企业的“借壳生财”相反，部分农村专业合作经济组织的负 责人，对正式组建规范的农民专业合作社并依法进行法人登记存在心理障碍。他们担心依法登记后会影响自身的控制权和既得利益。 这也是一些地方的农民专业 合作社法人登记率不高的重要原因。大力促进农民专业合作社的健康发展，一方面应进一步加大宣传、组织和扶持力度，尤其是要尽快出台相关税收优惠政策， 努力加大财政扶持力度。与此 同时，也要充分关注农民专业合作社的发展动态， 使农民合作事业沿着正确的方 向发展，让农民合作事业真正惠及面广量大的小农户