公共管理职能

1、公共管理的角色和职能 公共管理者，现在民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公共管理的公职人员。 公共管理者包括民选与任命，而任命又分政治任命和考试录用的公务员。 公经理人第一节 作为一般管理者的角色 一、明茨伯格的八种研究管理者职能和角色的途径 1、古典学派 法约尔的五大角色职能 古利克的POSDCRB2、伟人学派 试图通过对历史上以及现实中的杰出人物的家庭、教育、社会交往、事业、个性等加以描述，将他们作为楷模和典型。3、企业家学派 更多将管理者视为创新者，创造性思考者和机会发现者。4、决策理论学派 视为复杂环境下的决策者5、领导有效性学派 将领导特性质以及管理风格

2、视为导致有效绩效的因素6、领导行为学派 通过对领导行为的观察和研究，研究成功领导的行为和技能7、领导权力学派 关心的是领导者的权力和影响，以及如何最大化行使权力8、工作活动学派 运用归纳方法，以调查研究资料为基础，对管理的工作活动进行系统分析，确认管理者的活动。二、明茨伯格的管理者的十大角色。 一个管理者同时起着不同的作用。这些工作和作用可归纳为三个方面： 1、是人际关系方面的工作，包括三种角色：挂名首脑、领导者和联络者 2、信息情报方面的工作，包括下列三项：监听者、传播者和发言人。 3、决策方面的工作。包括以下四个角色：企业家、故障排除者、资源分配者和谈判者。 三、奎恩等人的观点20世纪80

3、年代以及90年代 成为一位卓越的管理者 以奎恩为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，他们发展出境证框架，并以界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。主要包括：导师、促进者、监督者、协调者、指导者、生产者、掮客等。 导师（mentor）：关怀、设身处地的管理者，表现对下级的体恤和关怀。促进者(facilitator)：重视过程、促进互动的管理者监督者(monitor)：对业务十分娴熟的技术专家，从事相关信息搜集，使下属按部就班，有条不紊的完成目标。协调者(coordinator)：可靠、可信任的管理者，对维系组织团结有很大帮助。指导者(director)：果断、英明的管理者，能为

4、下属提供处事的框架、原则和方向。生产者(producer)：工作取向、发起行动的管理者掮客(broker)：资源取向、政治十分机敏的管理者。 管理者的工作是大量的，管理工作是多样性和琐碎性，管理者处在组织的焦点地位，管理者是权力和责任的混合体第二节 作为公共管理者的特殊角色 管理都会涉及到一对组织所拥有的资源进行规划、组织和协调，以实现组织目标的过程，所以公共管理和一般管理的角色和责任肯定有许多相吻合之处。但公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理着不同的角色。 1、执行与捍卫宪法的角色。公共管理者在任职时就已宣誓要护宪和行宪，这是公共管理者的天职。 2、人

5、民受托者的角色。 公共管理者受人民的委托，在治理过程中扮演政党与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。 3、贤明少数的角色。公共管理者要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的多数或有权的少数。 4、平衡论的角色。 公共管理者必须对外在环境有回应或反应，也就是要以维护公共利益及宪政运作为职业。 5、扮演分析者和教育者的角色。 公共管理者应该为自己的所作所为提出合理的说明并尽量将人民纳入自己的治理过程，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者。 第三节 公共管理者的技能 一、技术性技能。技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。这是现代公共管理日益专业化

6、的趋势所要求的。 二、人际关系能力。协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者只有拥有人际关系能力才能将人员整合到各种协作型的活动之中。 三、概念化技能。所谓概念化技能，是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力，亦即抽象思维的能力。 四、诊断技能。所谓诊断技能，是指针对特定的情景寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。 五、沟通技能。 可以这样讲，没有沟通就没有组织和管理。所谓沟通能力，是指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头语肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度。 第四节 有效的公共管理者 对于一个公共管理者而

7、言，成为一个有效的公共管理者是重要的。有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论但又很难得到界定和满意答复的概念。在我们看来，有效性是一个充满价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。 1、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。自我评我甚为重要，因为，公共管理者借此可以认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略的执行时能优胜劣汰。 2、有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。为此，公共管理者就必须具有创造力。3、有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉。 公共管理者不应是唐斯所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策

8、而阻止其它任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。公共管理者应成为“政治家型官僚”，使其拥有远大的目光和开阔的胸怀。 4、有效的公共管理者必须具有耐心。 5、有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。6、有效的公共管理者必须以民众为导向。要与民众和睦相处，还要能了解民众。 7、有效的公共管理者必须善于分析与思考。现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。 公共管理者的角色 执行公共权利公共管理者的职业特色 服务公共社会 执行与捍卫宪法的角色公共管理者的角色 人民受托者的角色 贤明少数的角色 平衡论的角色（政府、社会的平衡） 分析者和教育者的角色转型时期我国公共管

9、理者的角色转换 由以权利为中心转向以道德为核心 由以控制为目标转向以服务为宗旨 由以一元治理模式转向多元治理模式 （政府不再是社会的唯一管理者）当代公共管理者必备的职业能力 管理认知能力 管理诊断能力 管理决策能力 人际沟通能力公共管理职能的含义与职能体系一、公共管理职能的含义（一）职能 职能是指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能的统称，是职责与功能的统一。（应该“做什么”的问题）（二）公共管理职能（公共部门应该“做什么”的问题） 公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。 公共管理的行为方向和基本任务。 公共

10、管理职能在不同历史时期、不同国家会有很大差异。公共管理职能与政府职能区别和联系 政府职能是公共管理职能体系的一个核心部分。 公共管理职能主要是在政府职能行使过程中体现出来，但又不能简单等同于政府职能。公共管理职能是政府在对“公共物品”与“公共事务”的管理中所发挥的职责功能，这些职责功能从不同的角度发挥着稳定政治、经济和社会秩序等方面的作用。二、公共管理职能体系 公共管理职能体系包括公共管理的程序系统和公共管理的任务系统。（一）公共管理的程序性职能1、决策 决策是管理者为解决各种问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能。它贯穿于管理的全过程。从这个意义上说，整个公共管理活动实际

11、上是一系列决策活动的总汇，是决策的“流”。因而就有“管理就是决策”的论断。 公共管理决策职能主要包括发现问题、确定目标、设计方案、选择方案、实施与评价方案等步骤。2、组织 在作出决策后，就需要组织有关的机构和人员，采取具体的执行活动，指导决策的落实。这一管理过程就是组织。 组织一般包括对有关机构的设置、调整，对工作人员的选拔、调配、培训，将适当的人员安排在适当的岗位上，用规章制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以协调地运转。3、领导 指挥和激励所有的团队和个人为实现组织目标而共同努力的过程。 不同岗位不同人员，不同人员不同个性，领导的作用就是把他们聚合在一起

12、，增强理解，扩大互信，统一思想和行动。 领导职能主要包括指挥、沟通、协调和激励。 4、控制 控制是对各项活动的监视，从而保证各项行动按计划进行并纠正各种显著偏差的过程。 控制职能一般包括衡量实际绩效、将实际绩效与标准进行比较、采取管理行动来纠正偏差或不足。 控制分为前馈控制、同期控制和反馈控制。（二）公共管理的任务性职能 公共管理的任务性职能是指公共部门尤其政府部门该活动在哪些领域、干预到哪种程度。任务性职能随着时空而变。 1、政治职能 对内维持社会秩序，对外维护国家安全。 1）民主建设 统治者内部以及同盟者之间的民主;人民参与国家管理（参与权利的保障、参与管理的领域，人民自治的权力等）。 2

13、）社会治安 公共管理者自身行为的合法性，以及引导其他公民和个人遵纪守法和维护社会秩序。 3）国家安全 不霸权和不让人霸权，不入侵和防御外来侵略。2、经济职能（1）提供产品和服务。（2）控制垄断行为和外部不经济行为，提高资源配置效率。（3）通过财政政策和货币政策保证宏观经济的稳定和增长。 在投资不振、市场低迷时期，政府可以通过减税、调低贴现率、增加政府支出等手段，刺激私人投资；在经济过热、物价上涨过快时期，政府可以通过直接减少政府支出，减少货币供应量、提高利率等手段抑制总需求膨胀，调节物价水平，保持宏观经济均衡。（4）优化经济结构，推进产业升级。（5）强化市场管理，建立和维护正常市场经济秩序。3

14、、社会职能 社会职能主要体现为社会管理、社会服务和社会平衡。（1）制定和设施社会保障的制度和措施。 社会保证包括社会保险、社会救助和社会福利。（2）保护和管理土地、天空、江、河、湖、海、动物、植物、矿产等自然资源。 （3）促进公正的收入分配 克服机会的不均等（人才流动，遗产税）； 调节收入分配（累进税收，转移支付）； 改进分配政策（多种分配制度并存）。4、文化职能 政治思想：爱国主义、集体主义、社会主义；民族精神。 发展教育、科学、卫生、广播电视、体育等文化事业。传统社会公共管理的职能一、传统社会的含义 在资本主义工业革命以前，东西方国家的社会生产都以农业为主，人们把这种传统农业社会称之为传统

15、社会。 在东方的传统农业社会里，自给自足的自然经济下的生产和生活的基本单位是由众多小家庭组成的村庄，生产机构比较简单，没有发达的土地私有制。国家管理这种分散的村舍的系统是从中央到地方的庞大而严密的官僚组织和强大的军队、警察，官僚、军队和警察向国王个人负责，地方向中央负责。这种社会结构反映在国家与社会、政府与臣民的管理关系上突出表现为三点： 1、村社成了一个不受政府系统直接控制的社会和臣民的基层自治组织； 2、政府通过控制奴隶主、大地主来间接控制全体臣民； 3、政府管理职能比较单一，政府的重要职能是征收赋税、劳役和兵役。 与东方传统社会结构比较，西方传统社会结构前后变迁较大。从古希腊到古罗马，以

16、及到后来的领主制、地主制时期，西方国家的社会结构都有很大的变化。 在古希腊，国家与社会相互包容，政府职能与社会职能相互交错，社会事务国家化和国家事务社会化。 在古罗马，国家与社会的关系属于后者从属于前者的关系，而国家的职能突出为罗马政府以军事扩张为中心的阶级统治职能。西方发达资本主义国家公共管理职能的演进 围绕政府“应该做什么”，近二百多年来西方国家在理论和实践上经历了三个发展阶段，而这三个阶段事实上是右派和左派思想在论争中轮流占据上风的结果。右派赞成政府极少进行干预，而左派则支持政府对经济进行全面的干扰；右派主张应该让个人为自身利益做出经济决策，而左派则坚信只有集体行动和国家所有权以及国家干

17、预才能解决他们所认为的资本主义所固有的社会问题和不平等。在这两种相互对立思想的支配下，政府的介入程度总是像钟摆一样在两极之间反复振荡，形成了政府干预的三个不同阶段： 第一阶段：自由放任的社会（1776-1887） 在十八世纪中期之前，政府受重商主义思想的影响总是不厌其烦地介入经济生活中的具体情节，通过限制对外贸易来增加国家的财富和权力。重商主义者的目的是利用政府来推进国家的经济目标。根据赫克舍的理论，“在重商主义者眼中，所希望的结果是从老练政客的灵活的管理中受益”，他们“不被指望会去追随经济生活中的自由力量”。政府的重商主义角色是最广泛和无孔不入的，换句话说，在社会中政治支配着经济。 作为反对

18、当时社会中的重商主义观点的一种反应，亚当斯密于1776年写了国富论。他在书中指出，政府应大幅度弱化其角色。根据亚当斯密的理论，“统治者的责任”政府角色主要体现在： 1、防卫 2、建立法律制度 3、提供某些商品。 亚当斯密的思想获得了早期自由市场论者的大力支持，他们反复鼓吹政府应禁止干预商业活动，而这是取得经济增长的最佳途径。 第二阶段：福利国家（1887-1980） 随着亚当斯密国富论的诞生，西方国家尤其英国出现了创建小政府的尝试。然而，在维多利亚时代的英国，社会整体生活标准虽然有了很大的提高，但也产生了一些不良的副作用，包括剥削童工、住房紧张以及较差的公共卫生条件。部分原因在于过分放任自由的

19、资本主义产生的反应。马克思及其他一些人曾于19世纪中也指出资本主义内部所固有的矛盾将不可避免地导致对工人的剥削。到了19世纪末期，开始出现了广为人知的“福利国家”论。它通过重新确定国家对其公民福利所负有的责任来减轻过激的资本主义的某些危害，因而国家职能体系进行了全面的改革与调整： 1、政府职能体系迅猛扩张，“守夜警察”由“行政国家”取代。 2、政治职能总体上进一步加强。德国与日本曾一度走上了法西斯统治。 3、经济与社会职能方面采取了积极干预的策略。 德国俾斯麦首相说：“任何拥有养老金，可望老有所养者相对于那些一无所有者更容易满足和更容易处理。” 向公民提供广泛的失业救济、全民享有的医疗计划、教

20、育资助以及为弱势群体提供社会扶助计划。 “从摇篮到墓地”式的福利保障。 采取这样的政策无疑会为选举带来利益。人们总是喜欢投票选举那些向其做出承诺和带来利益的人作为其统治者。而这种向公众做出承诺并提供服务成为政党间相互竞争的主要武器。自20世纪30年代凯恩斯主义出现以来，政府已可以在稳定社会和缓解社会问题等方面扮演重要的角色。 第三阶段：新古典主义（1980起） 自20世纪70年代以来，政府已日益摆脱了扮演了大半个世纪的规模较大的、具有明显集体主义色彩的政府角色。尽管各国变革程度不尽相同，但无疑会有一个“转折点”。 在各级政府、政策顾问以及主要的官僚机构之间，新古典主义学说、又称经济理性主义，已

21、占据了主导地位。该理论主要包括四个方面： 对个人理性的假设。个人被假设有多多益善的偏好，会理性地追求其目标，至少作为一个整体而言是如此。个人被假设为自身（经济）利益的最佳决定者。为使其运用其最佳策略而实现其目标和利益，应尽可能地赋予个人以充分的自由。他们有能力确定自己对特定商品或服务的需求量的多寡以及他们为此须付出多少代价。个人被看作有能力对成本和收益进行比较，估测边际效益并有能力做出相应的反应。 基于上述假设推演出的模式。 基于第一种假设，尤其是运用理性选择和博弈理论所发展而来的工具，可以构建出较为复杂的经验模式。运用到政治学中则被称为公共选择理论。 市场力量的角色最大化。出自上述模型的经济

22、理性主义包含了这样的观点：私人市场是有效并且是能够自我调节的，能够由市场提供的商品和服务就应该由市场提供。 政府角色的最小化。政府对市场自我调节机制的干预从其本身来说是无效的。政府的干预应该最小化，这显然是市场力量最大化的必然结果。 这阶段政府的职能突出表现为：（一）统治职能弱化，民主建设加强。（二）经济职能体现在调与放。 1、战略上的调整 2、实行紧缩性财政政策和货币政策 3、调整国有经济份额，并将保存下来的国有企业推向市场竞争 4、放松政府对经济的控制和干预，推进经济自由化，强化竞争机制。 5、放松政府对收入分配和社会福利的调节。（三）社会管理与服务职能进一步强化。（四）公共管理职能主体多

23、元化、民营化。我国公共管理职能的演变一、新中国成立至改革开放1、全能型政府职能 小到国民吃饭穿衣，大到国家经济建设，政府一概统揽。 假设政府“完全理性”，可以代替人民思考、能充分了解人民的偏好、有能力把社会生活安排得井井有条。2、阶级专政职能被无限放大。3、政府职能的“单位化”。 享受到住房和免费医疗、退休人员从单位领取养老金、单位办学、子女顶职二、改革开放后 1、职能重心的转移 经济建设为中心 十一届三中全会公报指出：“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把他们的

24、大部分职权转移交给企业性的专业公司或联合公司”。 1979年后，农村陆续推行了家庭联产承包责任制。 2、职能体系的转变 党的十六大把政府职能集中到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。（1）统治职能弱化，发展职能增强 把发展视为党执政兴国第一要务。 聚精会神搞建设，一心一意谋发展。（2）强调宏观调控与市场培育（3）教科文卫得到进一重视 科教兴国（4）外交得到加强（5）国防进一步得到加强3、职能运行方式的转变 计划到市场、政府到民间4、职能关系的转变（1）上下政府关系（2）政企关系（3）党政关系（4）政社关系政府基本职能政府职能的含义：是指政府为适应国家的根本目的而形成的对社会生活诸领

25、域进行管理的职责和功能。 限制国家干预政府干预范围 （关键看的是干预的范围） 主张国家干预政府职能的演变历程：自由放任的社会、福利国家、新古典主义 限制政府干预（自由放任的社会、小政府）职能经历的 主张政府干预（福利国家出现、大政府）三个阶段 对政府职能的重新思考（自由干预的协调） 现代市场经济国家中政府的基本职能 建立并维护社会和市场秩序 提供公共物品及基础服务 调控宏观经济并保持稳定 进行收入和财产的再分配 保护自然资源和环境转型时期我国政府职能的转换计划经济体制下我国政府的职能及缺陷 （我国的政府是一个“全能的政府”）企业不是经济活动的个体而是政府经济事务的分支 政企不分，政事不分弊端

26、机构臃肿，效率低下 权利过于集中（体现在政府和个人） 政治民主化、科学化、制度化薄弱转型期我国政府职能的转换及特点 自1978年党的十一届三中全会开始，政府职能逐步转型。（从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心转换） 改变管理理念，为全社会提供服务政府职能 改革企业制度，实现政企分开的转换 加强法制建设，形成公平竞争的市 场经济体系 实行宏观调控，稳定经济发展 加强政府自身建设，提高工作效率政府失效理论及启示 政府失效（政府失灵）的含义 即指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺失，而无法使资 源配置效率达到最佳的情景。 （原因是政府作用不能全面细化到每一个角落） 公共政策失效政府失效的表现 公共物品供给的低效率 内部性与政府扩张 寻租及腐败政府失效论的启示 在市场经济的运行过程中存在着市场失灵，