解析土地财政

1、解析士地财政“土地财政”是 “寅吃卯粮”，其制度弊端已越来越明显、突出，理应 退隐历史舞台。出路在于组建“土地国资委”，分离政府经营土地职能； 同时，放开“农地入市”黄小虎2009年，全国土地出让金高达万亿元，占当年地方财政收入的。最近,有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占GDP的32%。10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有 。到2009年，该比例已上升为 。期间 有几年，该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关 收入，是为土地财政近年来，土地财政愈演愈烈，成因复杂

2、，利弊互见，出路何在？土地财政实质土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收， 如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税，等等。目前，地 方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方 总税收收入的百分之三四十。二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建 设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之 四五十，少数地方甚至超过预算内收入。以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入一-出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府

3、的税收房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。在这个循环中，源头是出让国有土地使用权。 显然，要维持这个循环, 就必须不断出让土地。而要不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。 可见，土地财政是一种土地扩张与征占的机制。与此相关，现实中还有 土地金融”问题：政府用征收和储存的土地， 向银行抵押融资，这种做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融资额， 已远远高于土地财政的收入，这也是一种促使城市土地扩张、征占农民集 体土地的机制。根据相关法律规定，出让方式获取的土地使用权，可以抵押。而对未 经出让的土地，能否抵押，法律并无明确规定。按照行政许可法，凡 法律没有明确许可的，政府都不

4、能做。因此，严格说，政府的土地融资活 动，大多都属于违法活动。从理论上看，土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政 府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属 于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预 支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一 目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得 好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了， 就不能清偿。如企业再生产因此中断，最终则会转化为银行的坏账，成为 整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使

5、用权转让出去，使负 债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移C 土地使用权转移的结果是，负债的规模还可能被放大。就房地产业而言，情况有些特殊。开发商在出售住房的同时，把对土 地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负 债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房 价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入， 才能偿还这笔负债。个人和家庭的消费能力、生活水平也会因此改变。期 间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，同样也会增加银 行的坏账，成为全社会的问题。由此可见，从整个社会的角度看，政府出让土地所

6、获得的每一笔收入, 都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府以土地出让金搞建 设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。由此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会 的未来收益，谋取眼前的发展方式。形象地说，就是 寅吃卯粮土地财政成因土地财政的形成，既有内因，也有外因。就内因而言，主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安 排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地 的经营，所谓集 裁判员”与运动员”于一身。经营是市场主体的活动， 具体 到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为 政府的职责，客观上使各级地方政府成了

7、市场竞争的主体，这是土地财政 形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来 的。例如，不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府并不直接掌握 任何土地，其主要职能是管理。而城市政府，不管是直辖市，还是省会城 市，还是计划单列市，以至地、县级市的政府，都是直接掌管土地的，其 职能是既有管理，又有经营。有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时， 由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。对经 济的宏观调控，中国与西方国家有很大不同。西方国家表现为政府调控企 业和个人，而中国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于 此。又如，征地制度改革和集体建设用地进入

8、市场问题。任何经营活动， 都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转化为建设用地的级差收益。为了保证 收益最大化，很自然地要压低征地费用， 并且限制农村集体土地进入市场。 可见，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实 现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻 底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。总之，现行土地管理体制允许政府经营土地，是生成土地财政的主要 内因。止匕外，虽然科学发展观提出多年了，但干部考核标准和选拔办法， 仍未根本改变，这也是导致干部片面追求土地财政的重要内因。就

9、形成土地财政的外因而言，主要是财税体制不合理，地方政府的财 力与事权不匹配。上世纪90年代，分税制改革取得伟大成绩，问题是地方财政分配比 例过小。后来，中央把城镇化作为重要的战略方针，各级城市的政府首当 其冲，承受巨大压力，普遍面临的问题是发展资金不足。恰在这时，土地使用制度改革取得实质性进展，有偿使用土地制度历 经10年，终于基本确立下来。1998年，政府机构改革和换届，这是个分 水岭。此次换届后，各级城市政府普遍从土地管理制度上，找到了解决财 力不足问题的出路，土地财政逐渐形成。其实，早在上世纪80年代，在讨论为什么要实行有偿使用土地制度 时，就存在着认识上的分歧。不少人从增加政府财政收入

10、的角度，主张土 地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认 为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系 为此必须防止单纯财政观点，因为片面追求政府地租收入最大化，可能会 侵蚀企业的正常利润，反而不利于理顺经济关系。当时的讨论，并未就这个问题达成共识。但是，从后来的实践看，实 际上是财政观点占了主导地位，最终形成了土地财政。这是土地财政的外 部制度条件。土地财政利与弊土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十 几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚 了大

11、量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周 边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不 容否定。但是，问题也由此而生。第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。本世纪初， 就有财政专家研究提出，当时中国政府的各种收入加起来，已占 GDP的 30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占 GDP比重过高， 一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽 然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改 变。尤其值得关注的是，土地收入大多集中用于城市，城乡差距和和地区 差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。第二，政

12、府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的 大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方 政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁 荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能 力严重过剩。这条产业链基本处于低端， 过度的发展占用了大量社会资源， 与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。土地出让收入由本级政府自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来，各地搞了 不少 楼、堂、馆、所”和政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。 在此过程中，少数党政干部财大气粗，挥金如土，

13、为所欲为；同时 土地寻 租”活动愈演愈烈，公款化为个人 灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强 烈。第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益， 只能流于空谈。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。 而在中国现实中，由于集体土地不能开发房地产，现有的开发商其实处于 天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问 题，很难得到解决。总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重 要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、 突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发 展观，让土地财政逐步退隐历史

14、舞台。中国主要是借鉴香港的土地批租制。但是，香港的土地管理与土地批 租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理， 杜绝了支出使用的随意性。而恰恰这一点，我们没有学。之所以如此，也是由当时复杂的历史条件决定的。上世纪 80年代中 后期，国家土地管理局成立，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用 土地制度改革。然而，当时许多地方政府和一些中央政府部门，不愿实行 有偿用地制度，改革进展缓慢。当时的主要矛盾，是如何推进土地有偿使用制度改革。 在这种情况下, 土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，可以说是一种历史 的必然。但历史不会有终点。旧的矛盾解决了，新的矛盾随之产生。

15、随着市场经济体制的确立，大约在 20世纪末期，土地有偿使用制度 全面建立起来，土地财政也逐步形成，政府经营土地的弊端才越来越显现 出来。如果说，当年学香港只学了一半甚至不到一半，是个历史的欠账， 那么，这个欠账总归要还，现在恐怕到了该还账的时候了。出路何在其实，土地批租制，在发达的市场经济中，并不是个案，而是具有普 遍性。例如，在土地资源稀缺的荷兰，不仅土地用途管制十分严格，而且 规定任何土地交易，政府都可以优先购买。同时，法律又规定，政府不得 从土地获取任何收益。政府购买土地的目的，是为了控制房价，解决居民 的住房问题。就是说，荷兰政府的惟一职能，就是公共管理，不从事任何经营活动， 政府收入

16、的主要来源是税收。 其他西方国家，也大体如此。国际经验表明, 在成熟市场经济体中，政府管理部门不能同时又是市场经营主体。这应成 为中国下一步改革借鉴的方向。借鉴不等于照搬。中国不同于西方国家的特殊性是土地实行公有制中国宪法规定，城市土地归国家所有。因此，凡用于经营活动的 国有城市土地，国家作为所有者，应当收取地租（地价）。这不仅因为地 租是土地所有权在经济上的实现形式，更重要的是，地租作为土地的价格,还是重要的经济杠杆，国家可以运用它来调节经济。在不同级差的土地上经营，企业的利润会有很大差异，把因土地级差 产生的超额利润作为地租收取，有利于平均利润率规律发挥调节作用，有 利于企业加强经营管理，

17、开展平等竞争。因此，国家出租、出让土地使用权的改革必须坚持，而且应当进一步 扩大土地有偿使用范围。同时，需考虑在以下几个方面深化改革。第一，成立 土地国资委”，改革集土地管理与土地经营于一身的行政 体制，分离政府经营土地的职能。可参照国有企业改革的经验，成立类似 国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织、 领导、经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织， 由其以经营国有土地参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股， 负有保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些国有土地开发公司，作为市场主体，应按照统一的市场规则，接 受政府的调控和监管。作为国有公

18、司，还要接受国有土地资产管理委员会 的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的参与宏观调控的 责任。如此改革后，土地国资委”，应重点考虑如何运用地租杠杆调节经济， 抓好相关理论建设和政策研究与制定。而各级政府的土地管理部门只需专 注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是 运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。第二，以基金式管理为最终目标，严格规范土地收益的使用支出，杜 绝寅吃卯粮”的短期行为。为此，必须进一步深化分税制改革，使地方财 政有稳定的税源；还要进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直 接抓经济建设的职能，最终使地方政府的财力与事权相适应。显然，这需要一个较长时期的过渡期。在此过程中，土地收益的分配 使用，还必须考虑现行的利益格局。就是说，土地财政还不可能一下子取 消。但是，土地收益的获取方式变了，分配使用的渠道变了。在新的方案下，国有土地公司经营土地，其实是代表国家向用地者收 取地租。虽然是采取了市场化运作，但本质上是国家行为，因而有很强的 政策性。国有土地公司的经营收益，应当全额上交国家财政。为了防止这些公司重蹈覆辙，片面追求土地收益最大化，不宜以收益 多少为主要考核指标。同时，土地经营也应多样化：一般工商企业用地， 更适合采用年租制和入股方式；大型企业、外资企业、开发商