欧盟反垄断案件立案调查前程序分析及对我国的启示

1、欧盟反垄断案件立案调查前程序分析及对我国的启示反垄断案件特有的复杂性，决定了对一项涉嫌非法垄断 的行为启动正式行政调查程序的决定前，初步的审查和评估 是必要的，这一阶段的工作对反垄断行政执法机关的整个行 政执法活动有非常重要的意义。首先，它可以明确案件管辖 权，避免在正式立案后发生管辖权冲突。其次，通过立案前 的调查和评估，可以有效地将不符合立案条件的案件剔除， 从而有助于节约行政执法资源，提高行政办案效率。第三， 通过明确这一阶段行政执法机构和相关市场主体各自的权 利和义务，可以保障行政执法机构开展必要的调查，获取必 需的信息。最后，它可以使行政执法机构对是否正式立案作 出审慎的判断，避免立

2、案过于草率，从而一方面避免企业因 频繁陷入反垄断调查而影响其市场形象，另一方面更有助于 维护行政执法机构的权威性。但是，不管是我国反垄断法本身及其各项配套规章，还是我国相关行政法律，在行政执 法程序的规定方面均不同程度地忽视了对行政机构在初步 审查与评估阶段的各项调查权力和调查程序做出相应的法 律规定。国家发改委新近颁布的价格行政处罚程序规定也只 是在第二一条简单地规定：除按照本规定可以当场作出的行政处罚外，价格主管部门对经初步调查或者检查发现的涉嫌价格违法行为，属于本机关管辖的，应当立案。”至于在这 一阶段如何受理针对反垄断行为的投诉，如何收集和甄选信 息，行政机关拥有什么样的调查权利，如何

3、评估等均没有具 体的法律规定。而反垄断行政执法经验丰富的欧盟，对这一 阶段却有着非常完备而细致的法律规定。本文拟对此进行研 究和总结，以期有助于我国反垄断行政执法机构制定相应的 行政规章和制度，使行政执法活动更加透明和规范。一、欧盟委员会获取违法行为信息的途径根据1/2003号条例第7条的规定，欧盟委员会有权主动 发起反垄断案件的行政调查程序，也有权依照投诉启动案件 的行政调查程序。由于竞争违法行为很难被发现的特性，因 此，不管是主动发起调查还是受理投诉而发起调查，欧盟委 员会都非常重视从市场中的经营者和消费者获得信息，并采 取相应措施鼓励经营者和消费者向欧盟委员会提供信息。（一）主动收集信息

4、。欧盟委员会可以依职权主动发起调查。这种情形下，欧盟委员会的信息来源主要是以下几个方面：（1）日常监管过程中接触的信息。当一些事实引起欧盟委员会关注，或通过问 询、与企业界的非正式会议，或在欧盟成员内部或与第三国 竞争执法机构进行信息交换过程中收集相关信息。（2）卡特尔案件中因一个卡特尔成员自首而获得信息。（3）当欧盟成员国间的贸易发展状况，价格失灵程度或其他外围因素表明在共 同体市场中可能存在竞争被限制或扭曲的情形时，欧盟委员 会有权对特定行业或跨行业的特定类型协议进行全面调查 （此处仅指不启动正式调查程序）。（4）收集民间信息。欧盟委员会为收集信息，特别指定了一个官方网址，以便市场中各 类

5、主体向欧盟委员会提供可能存在的竞争违法行为信息。另 外，当经营者或消费者的投诉被认定为无效时，相关信息也 可能成为欧盟委员会主动进行调查的信息来源之一。（二）接收投诉。欧盟委员会对反垄断案件的调查可以因自然人或企业， 甚至成员国的投诉而发起，但并非所有投诉都是合格的。根 据773/2004号条例的相关规定，一项有效投诉应当满足两项 基本条件：投诉主体适格和满足特定投诉要求。1投诉主体适格。所谓主体适格，是指投诉人应当证明其具有法律上的利益”（Legitimateinterest）,有权依照 1/2003号条例第 7（2）条的 规定进行投诉。如果投诉人是欧盟的某一成员国，则被认为 当然具有 法律

6、上的利益”在实践中，除了个别情况外，当投 诉人为企业时，法律上的利益”的条件并不经常被质疑，因为所投诉行为对大多数的企业投诉人而言都具有直接不利 影响。如果投诉人是企业联合体，当满足下列几个条件时可 以被视为具有法律上的利益” 一是该企业联合体被授权代表其成员的利益行为；二是成员企业在所投诉行为所涉相关 市场中活动；三是所投诉行为对其成员产生负面影响，即使这种影响不是直接的。此外，欧盟委员会认为消费者也有权进行投诉，因购买 作为违法行为目标的产品或服务而使自身经济利益受到直 接不利影响的个人消费者，也是具有法律上的利益”的适格投诉主体。但是，欧盟委员会认为，那些只提出一般利益考 量但不能证明他

7、们或他们的成员受到竞争违法行为直接不 利影响的个人或组织， 并不被认为具有1/2003号条例第7(2) 条范围内的 法律上的利益”同样，本地或地区性的公共机构 可以在其能力范围内作为受被投诉行为影响的产品或服务 的买方或使用人，具有 法律上的利益”而当欧盟委员会认为 他们是为公共利益投诉竞争违法行为时，他们不具有法律上的利益”.2.满足特定投诉要求。一项有效投诉，投诉人应当按照欧盟委员会的要求，填 写特定的投诉表(FormC)，进行情况说明，并提供相关材料 作为证明文件。但在个别情况下，欧盟委员会有权免除投诉 人的部分义务。具体来讲，投诉人投诉时应说明的情况分为 以下几个方面：(a)关于投诉人

8、的相关信息，即投诉人全面的 身份信息。如果投诉人是企业，应说明其所属的企业集团、 商业活动范围和经营性质。(b)关于被投诉人的信息，并明确投诉人与被投诉人间的关系。（c）被投诉的具体违法行为和证 据材料。陈述认为存在的某一具体的竞争违法行为，指明受 此违法行为影响的产品或服务的性质，并提供所有可能的证 明材料和证人名单。（d）投诉人需要证明自己存在法律上的利益”并提供相应的证据。需要特别说明所投诉行为如何影响 投诉人，以及认为欧盟委员会的干预将有助于消除其所受到 的不利影响的理由。（e）投诉人应向欧盟委员会报告其就同一 或近似事项向其他竞争执法机构投诉或在国内法院起诉的 全部信息。二、欧盟委员

9、会对投诉的处理程序（一）对投诉的处理程序。即使投诉有效，欧盟委员会也没有对每一有效投诉均启 动行政调查程序的义务。但是，欧盟委员会有义务对每一有 效投诉所涉事实和法律问题进行评估。在欧盟委员会对投诉 的评估程序中，是区分不同阶段的。第一阶段，随着投诉的 递交，欧盟委员会应当评估投诉， 并可以收集进一步的信息， 以决定对此投诉将采取何种措施。在这一阶段，欧盟委员会 有权与投诉人通过非正式的意见交流来明确投诉所涉之事 实和法律问题，也有权给予投诉人扩充投诉内容的机会。第二阶段，欧盟委员会如果认为投诉有可能启动正式调 查程序，它有权进一步开展调查。相反，如果欧盟委员会认 为投诉不具有充分依据，论文格

10、式它将通知投诉人并说明原 因，给予投诉人在指定期限内提交补充材料的机会。如果投 诉人未能在欧盟委员会指定期限内提交补充材料，则投诉被 视为撤回。如果投诉人在规定期限内提交了补充材料，则进 入第三阶段：欧盟委员会应审查这些补充材料，如不足以使 欧盟委员会改变此前对该项投诉的初步评估，欧盟委员会有 权以 决定”的方式正式拒绝投诉；相反，欧盟委员会则可决定 正式启动调查。(二)评估的内容。如前所述，欧盟委员会没有义务对每一项有效投诉均启 动正式的行政调查程序，有权对提交的投诉进行优先性不同 的区分。欧盟委员会仅在那些欧盟委员会具有排他性管辖权 的投诉案件中，在优先性判断时考虑共同体利益因素。1.对共

11、同体利益的评估 (Communityinterest)。针对任何一 项有效投诉，欧盟委员会都有义务认真审查投诉所体现的共 同体利益，参照共同体利益以决定接收的众多有效投诉的优 先程度。对个案所体现的共同体利益大小的评估属于欧盟委 员会自由裁量的范围。由于个案的事实和法律问题可能差异 很大，欧盟委员会采用的评估标准并无限制。欧盟判例法表 明，在评估个案所体现的共同体利益时下面一些因素是重要 的：欧盟委员会可因投诉人有权向国内法院主张权利而拒绝 投诉;个案体现的竞争违法行为的严重程度和影响的持久性 所投诉行为对共同体市场的破坏程度；证明存在竞争违法行为的可能性以及需要调查的范围和难度；调查已经进行

12、的程2.对投诉事项是否违反欧盟运行条约第 101条和第 102条的评估。即使投诉有效，但如果不能证明确实存在违 反欧盟运行条约第 101条和第102条的行为，欧盟委员 会也有权拒绝该投诉。需要说明的是，欧盟委员会在此过程 中没有义务考虑投诉人没有反映的情况，也没有义务考虑需 要通过进一步调查才能发现的情况，有权以被投诉行为没有 违反欧盟运行条约第101条和第102条或落入它们适用范围之外为由，直接拒绝投诉。3拒绝投诉的决定。根据 773/2004号条例第7(2)条的规 定，当投诉人提供的补充材料不足以改变欧盟委员会对该项 投诉的初步评估结论时，欧盟委员会应当以决定”的形式做出对该项投诉的正式拒

13、绝。决定”应当载明拒绝的原因，但是欧盟委员会没有义务对投诉人提出的全部观点发表意见。 对于此项拒绝“决定”投诉人有权向欧盟的法院 (theCommunityCourts)寻求司法救济。除非提出新的重要证 据，拒绝投诉的决定可以阻止投诉人要求重新启动调查程 序。相应地，对于同一投诉人投诉的同一竞争违法行为，欧 盟委员会继续采取的行动在通常情况下不被视为一个新的 投诉，除非新的重要证据使得欧盟委员会做出相反的处理。4. 启动正式立案调查程序。在初步评估之后，如果欧盟委员会认为投诉值得进一步调查，则有权依照1/2003号条例的相关规定，做出正式启动一项调查的决定。根据733/2004号条例第2条的规

14、定欧盟委员会有权公布启动正式调查的决 定，除非公布将不利于调查活动。同时，启动调查程序的决 定应当明确受调查的当事方和调查的范围。但是这里对调查 范围的界定并不构成对欧盟委员会其后延伸调查范围权利 的限制。值得注意的是，启动调查也并不意味着要对涉案行 为采取行动，而仅是明确欧盟委员会将进一步追查案件。三、立案调查前行政机关的权力与投诉人和被投诉企业 的权利（一）行政机关的权力。根据773/2204号条例的规定，欧盟委员会在正式启动行 政调查程序前有权行使第1/2003号条例第五章规定的各项权力。可见，欧盟委员会在正式启动反垄断案件的行政调查 程序前后所享有的权力大致是一样的。这些权力具体包括：

15、 对市场中某一行业或某类协议的综合调查权、调取信息权、 约见并取得证言权、现场检查权以及对不实信息提供者的处 罚权等。1对市场中某一行业或某类协议的综合调查权。当欧盟 委员会认为市场竞争可能存在被限制或扭曲的情形时，有权 对特定行业或跨行业的特定类型协议进行全面调查。在此调 查过程中，欧盟委员会有权要求相关企业提供必要信息并有权进行现场检查。在此基础上，欧盟委员会有权就调查情况 发布报告。2信息调取权。欧盟委员会有权要求企业提供必要信息， 企业应当提交被要求调取的信息。值得注意的事项是，信息 调取权并不仅仅只针对被调查企业，也可针对与案件有关的 其他企业。3约见并取得证言权。欧盟委员会有权在任

16、何自然人或 法人同意的前提下约见该人以获取信息。在此过程中，欧盟 委员会有权进行记录。 但是，该项记录应交由被约见人确认4. 现场检查权。现场检查权包括两类：第一类是对企业 营业场所进行检查。检查中，检查人员享有以下权利：进入 被检查人的营业场所、土地和交通工具，检查、摘录和复制 帐簿和其他与商业活动相关的档案，在必要限度内封存任何 商业场所、帐簿或档案，询问被检查人的代表或其他工作成 员并要求就相关情况进行说明。第二类检查是对被检查企业 营业场所外的其他场所的检查。如果欧盟委员会有合理的理 由怀疑与检查事项相关的帐簿或其他档案被保存在其它非 企业营业场所，可对这些场所进行检查。5. 罚款。欧

17、盟委员会有权对因故意或重大疏忽而不认真 配合调查或拒绝接受调查的企业处以罚款，罚款额不超过该 企业上一年度营业额的百分之一。（二）投诉人的权利。原则上，任何人只要能够证明其对于一项投诉具有法律上的利益”并按照投诉表的内容进行投诉， 便享有某些程序权 利。但在正式立案调查前，投诉人的实体性权利并不像正式 启动调查后的权利那样广泛。具体来讲主要包括以下内容：1在合理期限内获得欧盟委员会答复的权利。投诉人递 交相关材料后，欧盟委员会有义务在合理期限内处理其投 诉，但合理期限是由欧盟委员会根据个案的具体情况来裁量 的。欧盟委员会在确定合理期限时会考虑的因素包括但不限 于：投诉的情况、应遵守的程序步骤、

18、案件的复杂程度和涉 案各方的重要性等。欧盟委员会原则上应在其收到投诉起四 个月的指定时间内及时通知投诉人它拟采取的行动，但这一 时限是指导性的，并不构成有约束力的法律规定。2机密信息被保护的权利。投诉人可主动或经欧盟委员 会要求提交商业秘密或其他保密信息文件，这些保密信息将 受到欧盟委员会的保护。根据 773/2004号条例的相关规定， 投诉人有义务界定保密信息的范围。一般情况下，欧盟委员 会可以要求投诉人确认哪些文件、文件的哪些部分为保密信 息。但是，欧盟委员会保留在必要时披露这些保密信息的权 利。3补充材料的权利。如果投诉经欧盟委员会的初步审查 被认为不具有充分的共同体利益或其他原因，欧盟

19、委员会认 为不应再对该投诉进行进一步审查时，应以函件形式(Letter) 通知投诉人，并告知投诉人可以在欧盟委员会指定期限内提 交补充信息。一般情况下，欧盟委员会指定的期限可根据个 案情况设定，但不应少于四周。4获得信息的权利。当欧盟委员会拟拒绝一项投诉时， 投诉人有权要求获得欧盟委员会做出此项初步结论所依据 的文件材料，但不包括涉案方的商业机密和其他保密信息。 投诉人收到该相关文件信息后应在欧盟委员会设定的期限 内通过书面形式表达意见。5获得异议声明副本并表达意见的权利。欧盟委员会向被投诉企业发出异议声明（Statementofobjections）的，投诉人有权收到一份删除保密信息的副本。

20、投诉人可以在规定的期 限内对该异议声明出具书面意见。（三）被投诉企业的权利。在被投诉后至正式立案前，被投诉企业主要拥有的是跟 踪案件进程的权利。当欧盟委员会第一次采用的调查措施到 达被投诉企业时（通常是调取信息要求或场所检查要求），被 投诉企业享有以下权利：被告知他们正在受到一项初步调 查，说明此项调查的事项和目的以及可能的后果。此后，被调查人有权在任何时间，不管正式调查是否启 动，向欧盟竞争总长询问调查的进展状况；如果认为竞争总长没有准确地告知其程序进展状况，被调查人有权将相关事项 提请听证官解决。此外，在评估过程的任何阶段，如果欧盟 委员会做出不再进一步调查的决定，并因此不启动正式调查 程

21、序，欧盟委员会应当主动通知受到初步调查的被投诉企 业。如果欧盟委员会做出决定正式启动一项调查，则应在正 式公布启动调查程序前，提前通知被投诉企业以便其通知相 关的股东、金融机构和媒体等。四、欧盟立案调查前程序对我国的启示欧盟竞争法对垄断案件立案前相关工作程序的规定值 得我国反垄断行政执法机构学习和借鉴。首先，虽然我国没有欧盟那样需要在执法时涉及欧盟与 其成员国划分管辖权的问题，但我国反垄断案件由三家行政 机关执法，管辖权冲突不可避免。而且，即使同一行政执法 机构内部也可能会面临不同级别部门间对同一案件的管辖 冲突。此外，行政机关的执法也可能与人民法院的司法出现 冲突。因此，借鉴欧盟的做法，在收集信息阶段就考虑管辖 问题，注重收集相关信息；在立案前的评估阶段有效解决可能 的管辖权冲突，避免重复立案，确为明智的作法。其次，欧盟竞争法为行政执法机构在立案前的调查和评 估阶段明确设定了与立案调查后基本一致的调查权力，以利 于行政执法机构开展各项调查和评估，更规定了竞争执法机 构享有对严重不配合调查企业进行罚款的权利；