农村小额信贷

1、小额信贷是一种数额较小、以城乡低收入者为服务对象，由各类金融机构 和非政府组织实施，主要针对低收入阶层或贫困人口、旨在发挥扶贫功能的金 融机构。2、农村小额信贷的积极作用近年来，农村小额信贷取得了长足进步，农村中小金融机构想到业务逐步 实现了拓展，在缓解 “三农 ”贷款难，支持农业增产、农民增收和农村经济发展 等方面发挥了积极作用。（1）在法律上为农民贷款提供了支持帮助。商业银行法要求借款人必须提 供有效地抵押和担保，这对广大的农户来说显然是难以做到的，但广大农户确 实又需要得到银行支持，如何解决这一矛盾？农村小额信贷政策的实施，很好 地解决了农民贷款方式的真空问题，既考虑到了农民的实际状况，

2、又为发放农 村小额信贷的机构提供了法律支持，其政策效力具有突破性的意义。特别是银监会的农村小额贷款业务的指导意见于 2007 年发布后，各支农机 构在原有农行、农发行、信用社等机构的基础上，开办了股份制小额贷款公 司，完善了农村金融体系建立。（2）一定程度上满足了农村经济发展的金融需求，不断激发农村经济发展 的各种潜能。过去贷款渠道多年不畅，广大农户的贷款需求长期被压抑，农村 小额信贷业务开办以后，广大农户的有效贷款需求得到一定程度的满足。（3）小额贷款有利于扶持低收入群体，缩小贫富差距，促进社会的和谐和 稳定。同时，小额贷款采用了创新的金融方式，打破传统的金融垄断，丰富了 金融供给主体，加强

3、了同业竞争，有利于提高金融运行效率和服务质量。二、农信社开展小额信贷业务存在的问题我国自从在 1992 年引进小额信贷这种方式以后，我国农村小额信贷已经走 过了 17 年的历程。目前，小额信贷在农村已成燎原之势，不仅项目的规模和范 围在发展变化，而且形成了以政府部门与涉农金融机构合作开展的小额信贷为 主，其他类型的小额信贷业务为辅的有中国特色的小额信贷体系。它在我国的 扶贫事业中发挥着举足轻重的作用，为成千上万的贫困人口提供贷款，帮助他们实现脱贫致富，缓解了贫困地区金融市场货币供求矛盾，促进了经济的发 展。农信社小额信贷在全国全面展开、各地喜报频传的同时，也应该冷静地看 到，中国的小额信贷之所

4、以迅速发展是政府大力推动的结果，走的是一条单纯 的以扶贫为目的、渗透着大量行政手段的发展道路。在发展的过程中一些矛盾 和问题己经显现出来，阻碍了农信社小额信贷的可持续发展。1、各方认识的 “错位 ”，使农户小额信贷的推广缺乏足够动力（1）认识上不足，操作上违规。一方面，不少地方对小额信贷的思想认识 不够或出于自身利益的考虑，贯彻落实不积极不主动。由于小额信贷工作是个 渐进过程，不能直接、快速显现基层党政领导的政绩，因此，许多地方领导干 部宁愿将这笔钱拢到一起搞些 “形象工程 ”。同时，不少农信社主任热衷于放大 额贷款，缘由是能从中得到实惠，而发放小额信贷牵涉到千家万户，不仅工作 量大，而且自身

5、利益少。因此，表现冷淡。另一方面，有些地方工作简单化， 片面强调简化贷款手续而放松贷款审核、发放程序，导致贷款责任人不明确， 有的地方甚至把推广农户小额信贷和创建信用村 （镇）工作当作一次性 “活动 ”来 搞，使推广农户小额信贷和信用村 （镇）建设性质发生变质，工作难已持久。此 外，各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为也时有发生。（ 2）贷款利率相对较低，也影响了农信社发放小额信贷的积极性。农信 社农户小额贷款管理办法规定，农户小额信贷按人民银行公布的贷款基准利 率的浮动幅度适当优惠。但农信社在执行过程中，过多受政府的干预，将小额 信贷当作扶贫贷款发放，较少考虑利率上的要求，有的甚至连本钱归

6、还都很难 得到保障。国际上成功的、得以持续发展的小额信贷实践证明，为了保证小额 信贷的可持续发展，必须保持能够抵偿成本费用的利率水平。因为小额信贷单 笔贷款的数额很小，成本费用率较高，存在着其利息收入能否抵偿成本费用开 支的问题，一旦不能抵偿成本，农信社便会缺乏开展小额信贷的内在动力，小 额信贷的可持续性也会受到影响。（3）对小额信贷是一种金融服务方式还缺乏统一的认识。目前，不少人仍 然习惯性地认为小额信贷是扶贫手段而不是金融服务。在这种思想指导之下， 农信社开展小额信贷不积极，依然希望能得到国家财政的扶贫贷款；而信贷资金的需求者则是想办法多贷款，因为他们认为这是扶贫款。的确，小额信贷在 经济

7、生活中的产生确实源于扶贫之目的，尤其是 1999 年之后，我国政府也开始 采用小额信贷以其扶贫直接到户，回收率高等特征，被普遍认为是最成功的扶 贫方式。但是， 2001 年底人民银行推出的在广大农信社全面推行小额信贷工 作，在信贷主体、客体、目的及资金来源等方面都已经发生了根本性的变化。 这种信贷方式己经由过去的单一扶贫手段转变为具有普遍意义的作用于广大农 村的金融服务方式，这一认识的变化关系到整个农村经济发展问题。2、操作方式局限，信贷队伍力量薄弱，使农户小额信贷 “变味 ”，优势难以 显现，社会效益削弱（1）贷款目标群体选择缺陷。农户小额信贷是指以农户自然人为对象，基 于农户的信誉，在核定

8、的额度内向农户发放的无抵押、无担保的贷款。一方 面，农户小额信贷规定发放的对象是有信誉的农户，但是，就目前的情况来 说，农信社不良贷款比例较高，与农户普遍缺乏信用意识有关。另一方面，按 照农村的传统习惯和经营意识，农民较为保守，担心贷款到期无法偿还，一般 情况下都不会借款，农信社又规定原欠贷款的农户要借新贷款必须还清旧贷款 本息，这样，借款的人一般都是那部分有社会活动能力的人，而那些忠厚的低 收入群体缺少信贷支持，这就限制了农信社小额信贷目标群体选择空间，使小 额信贷失去了开办的初衷。（2）农户小额信贷管理力量薄弱。从当前发放农户小额信贷的情况来看， 各农信社一般配备12名专职信贷人员，而每个

9、乡镇农户一般都在一千户以 上，多的达到45千户，如果按10%的农户得到小额贷款的支持，农户最多的 要达到 400500 户，平均一名信贷员要负责 200多户，从贷款的调查到发放， 都显得力不从心，远不能满足农户的贷款需求，直接影响了农户小额信贷工作 的开展。（3）农信社缺乏足够的资金。目前，许多农信社的资金缺口越来越大。农 信社本来就资产质量不高，亏损大，开展小额信贷业务后，一方面由于全面推 广农户小额信贷，农信社资金需求量大增；另一方面由于农信社在吸收存款上 受到限制，如财政性存款、社会保险存款等规定不能到农信社存款，农信社的 存款得不到相应的增长；再由于中央银行为支持 “三农”，要求农信社

10、加大对农 户贷款的力度，但政府在税收上却没有给农信社必要的照顾，这使农信社负担 加大。农信社既面临着支付性风险，又要满足支农资金需要，资金问题最终成 为农信社推广农户小额信贷的核心问题。（4）小额信贷操作程序复杂细致，经常出现准备不充足、考虑不周全、组 织管理不严现许多意想不到的问题。3、农户小额信贷的性质，与资金运营的基本原则有所冲突，使农户小额信 贷难以形成良性循环，发展缺乏后劲（ 1）贷款的安全性与农业生产的风险性相 冲突。目前，我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为 基础的生产方式还将继续存在下去，这一生产方式的基本特点是规模小、抗风 险能力弱，由于当前农业生产的高风

11、险、低收入，导致农信社往往会高估农业 经营的风险，出现 “惧贷 ”现象，而农户由于对市场信息缺乏了解，缺少对市场 前景的判断能力，往往会低估农业经营的风险，出现 “盲贷 ”现象，二者的矛盾 将使有限的小额信贷资金难以发挥效用。（ 2）信用担保方式在中国农村现有的信用体系中要保障资金安全操作非常 困难。农户小额信贷的贷前调查，在很大程度上依赖乡村党政组织的推荐、介 绍，对农户信用状况的评估也更多的是建立在感性认识而非理性分析的基础 上。信誉低者偏好赖账，发展潜力小的农户对资金需求大，需求最急切，有些 农户在签约前会隐瞒自己的信息。这样，农信社在签订贷款合同之前，并不充 分知道债务人类型，同时，农

12、信社在给农户发放贷款后，由于农户居住分散、 交通不便、贷款额度小、笔数多、户头多、工作量大，使得监督农户不要从事 那些可能会使贷款难以偿还的事情显得困难，进而影响农信社收益行为，导致 农户小额信贷的发放带有一定的盲目性。此外，由于部分地方政府的 “短视 ”， 有些地方对信用村的建立做表面文章。对农民资信的评定，把关不严，敷衍了 事，结果使评出的信用等级与实际情况严重不符，信用村农户贷款到期偿还率 较低，甚至出现有些农信社对借款逾期多年的农户也发给 “贷款证 ”的情况。（3）小而分散的经营模式存在缺陷。在市场经济条件下，规模经营对商品 生产者来说是一个十分重要的理念，农信社作为市场竞争的一个行为

13、主体，也 一样需要规模经营。分散放贷，固然是分散了一定的风险。但与此同时，代理 管理的成本也会随之大幅提升，管理的难度也会大大增加。（ 4）忽视质量，片面追求规模和速度。 2001 年以来，中国人民银行先后多 次下发通知要求大力发展农户小额信贷，解决农户贷款难问题。农信社把小额 信贷作为一项中心来抓，层层制定了严格的指标任务，造成一些基层农信社片 面强调小额信贷的推广面和推广速度，不按操作规程办事，放松了信用等级评 定的标准和条件，对农户的调查、建档和资信评定随意编造评定，人为地加大 了贷款的风险，表面上看，农户小额信贷一片繁荣，但如不及时纠正偏差，则 会影响小额信贷的健康发展。综上所述，可以

14、看出农户小额信贷具有较强的行政色彩，行政干预过多， 缺乏法律支持，资金的配置效率难以提高。三、促进农信社小额信贷业务良性发展的对策针对农信社小额信贷业务的现状分析，为了保证农信社小额信贷业务能够 良性发展，通过对制约其发展的种种因索的分析，提出促进我国农信社小额信 贷业务良性发展的对策如下：（一）完善农村信用社的产权结构和内部治理结构因为如果农村信用社的所有权主体不明确，就没有人对其进行认真的监督 和管理，也不会有人制定规范化的金融信贷政策保证其良性发展，社会目标就 可能凌驾于信用社的金融信贷目标之上，信用社的金融信贷业务便难以开展。 目前，由于信用社的所有者缺位和管理体制僵化，信用社的经营管

15、理往往于被 动状态，只看重完成上级的任务，甚至有些明显对信用社有利的事情也不敢或 不愿自己决定，过分强调短期利益，这些都会影响信用社的长远发展。因此， 必须明确农村信用社的所有权主体，保持信用社管理的独立性和积极性，监督 自己的金融信贷业务。当然，国家法律可以要求农村信用社董事会成员的组成 必须包括有关专家等，以保证其内部治理结构的科学合理性。（二）要为农村信用社开展小额信贷业务制定支持性政策和措施农业是国民经济的基础，带有一定的公共产品的特性；农业又是弱质产 业，需要国家的支持和保护。因此，为了保证小额信贷的可持续性，鼓励农村 信用社向农户提供小额信贷服务，国家应制定一些支持性的政策和措施。

16、如， 对农村信用社小额信贷业务实行税收方面的优惠；给信用社更加灵活的贷款政 策，等等。国际经验也表明，支持性政策的缺乏是一些小额信贷机构失败的主 要原因之一。因此，我们要积极探索，寻求切实可行的支持与保护政策，让小 额信贷成为信用社赚钱的业务，保证小额信贷的良性发展。这其中利率是一个 核心问题，必须制定合理的利率水平，使小额信贷的收益可以抵偿其成本开 支。在目前农业比较效益低的情况下，还要制定公平合理的政策，保证农村信 用社的资金不流失，从而保证其开展小额信贷业务的资金来源，否则，仅仅靠 中央银行再贷款是难以维持其良性发展的。（三）政府应对农村基础设施和人力资源发展进行投资改善农村基础设施可以

17、增强农村家庭获得收入的能力，这种办法常常比提 供同等金额的金融信贷服务更加有效。类似地，提供或加强农村基础教育和医 疗保健设施，能够强农村贫困者的生产能力，这是他们最主要的财富。目前我 国农村的基础设施建设落后，教育、医疗保健设施更是处于难以为继的地步， 制约了农民发展生产的能力和收入水平的提高，也抑制了农村市场的开拓，对 整个国民经济发展不利，因此，政府必须认清其在农村的责任，增加对农村公 共产品的投资，加强对农民的培训，使农民对市场、技术有所了解和掌握，提 高合理使用贷款的能力，使小额农贷的效果更加明显。（四）要为信用社小额信贷业务的开展创造条件小额信贷产生于市场经济国家，采用的是一种市场

18、经济的运作方式，是一 种向贫困人口提供市场帮助的方法。因此，市场经济是小额信贷运作机构的重 要环境，只有在市场经济条件下，才能摆脱政府的干预，才能建立起小信贷规 范运行的机制；也只有在市场经济条件下，农户的生产经营活动才可能独立， 才可能获得相应的资源来发展经济。因此，必须进一步加快农村市场经济体制 改革的步伐，减少行政干预对农村经济发展的负面影响，真正让市场规律发挥 作用。另外，农村金融体制的彻底改革是小额信贷健康发展的充分条件，农村 金融要实现真正的多元化，既要有商业金融，也要有政策性金融；有抵押贷 款，也有信用贷款；有企业法人的授信额度，也有合作经济组织的无抵押的低 息、无息贷款等，各种

19、金融机构和金融业务相互配合。（五）要明确农村信用社小额信贷业务的目标目前农民缺少的不仅仅是农业生产贷款，农民，特别是一些贫困农民还需 要其他生产消费性贷款，他们还需要从事一些非农产业来解决就业问题，以提 高收入水平。因此，农村信用社在开展小额信贷的过程中要注意农民的信贷需 求，设计出灵活多样的信贷产品，满足农民各种各样的信贷需求，降低由于产 品设计不合理而造成的风险，实现小额信贷自身的发展。国际上小额信贷主要 将其服务的对象 （即目标人群 ）限制为贫困人口，特别是贫困人口中的妇女。我国 农村信用社在开展小额信贷的过程中是将服务对象定为信用较好的所有农民， 还是农民中的贫困者，还需要进一步的探索

20、。（六）要建立保证贷款偿还的机制小额信贷由于主要贷款给农户，面临着较大的风险，为了保证贷款的偿 还，应借鉴国际上小额信贷的经验，建立起贷款偿还的机制。国际上小额信贷 的偿还机制主要是采取小组联保贷款的管理办法，由相互了解和信赖、严守信 用的借款者组成联保小组，共同对贷款的偿还负责。农村信用社小额信贷也可 以借鉴这一联保的办法只是联保小组的建立要建立在农户自愿的基础上，联保 小组成员要明确自己的职责范围，真正承担起在小组成员无法还款时的还款责 任，保证小额信贷业务的良性发展。一、小额信贷的基本含义、分类及运作模式从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的 信贷服务活动。世界

21、银行扶贫协商小组（CGAR认为，小额信贷是指为低收入 家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款等多方面的金融服务。根据中国的 实际情况，杜晓山（ 2004）认为小额信贷包括两个基本层次的含义：为大量低 收入（包括贫困）人口提供金融服务和保证小额信贷机构自身的生存与发展。综合以上两个定义，王曙光等（ 2008）认为小额信贷是向传统上难以获得 基本金融服务的贫困人口和弱势群体提供的持续的信贷服务，是一种基于接收 贷款者信誉的无抵押、无担保的小额度的信用贷款，以实现贫困人口的自我脱 贫和贷款机构的可持续发展为最终目标。根据亚洲发展银行的统计，目前提供 小额信贷的机构主要有三类：非政府组织从事的小额信贷

22、组织、营利性的非正 规金融组织和正规金融机构从事小额信贷。目前国际上主要有四类比较有影响 的小额信贷模式：村银行模式（Village Bank、小组模式（GroupModel）或孟 加拉乡村银行模式（GB）、个人贷款模式（Individual Model）和混合型模式（MixedModel） 。我国正在运行的小额信贷有三种类型： 1.专业性小额贷款 NGO（ NonGovernment Organization 非政府机构）机构开展的小额信贷活动，如扶贫 经济合作社； 2.尚未实施完毕的国际机构援助小额信贷项目，如世界银行在四川 的秦巴扶贫项目小额信贷分项目； 3.已经实施完毕并成功实现了可持

23、续运作机制 的国际援助项目，如四川仪陇乡村发展协会。中国小额信贷的运作模式按照不 同的分类标准主要可以分为以下三类：第一，按照机构目标的不同，可以分为 福利主义和制度主义。福利主义以社会发展为己任，主要源于对贫困国家的发 展援助，通过向贫困社区提供小额金融服务，以及其他非金融社会服务来实现 经济增长和减贫目标。在将首要目标定位于社会发展的同时，通过员工激励和 严格的财务制度等手段来实现发展的可持续性。典型代表是孟加拉的格莱珉银 行（Gramee n Bank。制度主义小额信贷源于金融理论和金融深化过程以及对 微型企业的金融服务业务，首先关注的是商业可持续性，然后在商业可持续的 基础上，努力扩大

24、业务覆盖率来为更多的低收入人口提供金融服务。典型的代 表是印度尼西亚人民银行。第二，按照操作机构的性质不同可以将小额信贷机 构分为金融机构小额信贷、非金融机构小额信贷。第三，按照目标对象和信贷 方法不同，分为小组模式、个人贷款模式和村银行模式。其中农信社农户联保 贷款可视为小组模式，农业银行的扶贫贴息贷款、农村信用社的农户小额信用 贷款、城市商业银行针对下岗失业人员的 “小额担保贷款 ”等可视为个人贷款模 式。二、小额贷款在我国的发展情况 早在建国初期，农村信用社就有零星的针对农户资金需求的小额信贷。但 是当时的小额信贷规模小，不同于国际规范意义上的小额信贷。真正开始进入 中国始于 1993年

25、。 1.外援资金的小额贷款扶贫试点阶段（ 1993年1996年 10 月）。 1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加 拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了 “扶贫经济合作社 ”。联合国开发计划署以及一些国际组织也相继在我国开展了一些小额信贷项 目。 2.政府主导大规模小额信贷农村扶贫阶段（ 1996年 10月2000年）。这一 阶段小额信贷发展的显著特点是，在继续借助国际援助资金的同时，中国政府利用小额信贷服务这一金融工具，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来 源，以政府机构和农业发展银行、农业银行为运作机构实施政策性小额贷款扶 贫项目。 3.农村正规金融

26、机构全面介入和各类项目进入制度化建设阶段（ 2000 年2005 年）。农村信用社作为农村正规金融机构，在中国人民银行的推动 下，借助中央银行再贷款的支持，逐步介入和快速扩展农户小额信贷试验。4.多元化信贷政策和机构的出现（ 2005 年至今）。国家出台了相关政策，放宽了农 村金融市场的资本和机构的准入。 2006 年，银监会发布关于调整放宽农村地 区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见，以 “低 门槛、严监管 ”为特点，开放农村金融市场。 2007 年以来，多家村镇银行挂牌成 立，标志着民间、外资和国有资本共同参与的农村小额信贷机构多元化格局逐 步形成。小额信贷经过在中

27、国的发展，也具备了一些中国独有的特点。刘文璞 （2005）曾分析道：在中国，一些小额信贷机构异化的倾向几乎随处可见，其 表现为：将贷款的增长集中在高人口密度地区（这样就不会集中在农村贫困地 区，而是在城镇周围）；把目标群体逐渐转向农村中富裕和比较富裕的农户 等。结果，一般商业性金融具有的那些弱点（不愿支持弱势群体），在这一类 小额信贷中会重新再现出来。另外，如刘民权（ 2003）所说：非正规金融的信 息优势与其活动的范围之间存在此消彼长的关系。非正规金融的借贷款活动只 能针对少数的对象展开，许多非正规金融组织通常有其自己相对固定的客户， 这造成非正规金融市场的高度割裂。对于大多数中国农民来说，

28、有 “关系 ”就意 味着有 “信息”和“信用”。对公司来说，熟悉的 “地缘”和“人缘”是其对贷户进行核 查和监督必不可少的条件，也是一直以来民间借贷控制成本、降低风险最重要 的途径。在资金和信息流通不畅的情况下，很难避免存在 “人情贷款 ”和“灰色交 易”。也有学者从社会资本的角度对同一问题进行了分析，如李兰兰等（2008）认为：社会资本在小额信贷有效运作当中的作用主要体现在克服信息不对称、 降低贷款机构的信息搜寻与监管成本，降低借款者的贷款获得成本上。三、对小额信贷以商业性为核心性质的认识当前学术界对小额信贷在发展中的表现还是普遍认为小额信贷机构的核心 性质是商业性。坚持小额信贷机构的商业性

29、，一方面对于维持小额信贷机构的 可持续发展意义重大，这也是普遍认可的评估小额贷款机构最重要的标准之 一。另一方面也调动了农民在贷款以后的还款积极性，对于促进农村经济增 长、优化产业结构、提高贷款质量起到了积极作用。此外，基于资本是需要利 润回报的这一颠扑不破的真理，以商业性为核心的小额信贷机构也能借此吸引 资金投入，维持机构的正常运转和长期发展。因此到目前为止所建立的小额信贷机构几乎无一例外的体现了这一核心性 质。然而，凸显商业性的小额贷款机构能否彻底实现机构设立的初衷呢？这就 要从小额信贷区分于一般商业贷款的特点说起：首先是贷款的对象。小额信贷 从设立一开始就将贷款对象明确定位于在传统信贷体

30、系下无法获得金融服务的 穷人。第二，只贷不存的小额信贷，在抵押过程中用社会担保取代了经济担 保，无需抵押担保，是一种信用贷款。第三，相比较一般的商业性贷款来说， 贷款额度非常小，一般等于或小于一国人均国民生产总值，甚至仅仅相当于一 国人均国民生产总值的百分之十左右。第四，小额信贷具有多种灵活的还款方 式，农户可根据具体情况自由选择。相比较一般的商业性贷款来说，严格的还 款期限反而限制了农户的信贷需求。第五，小额信贷专门设计了短期限的可循 环贷款（一般不超过一年）。也即首次发放的小额短期信贷如果信誉情况良 好，可酌情延长贷款期限，逐步放宽对农户用款的限制（甚至可以续借 2-3 年）。第六，小额信

31、贷的利率高于一般商业银行贷款的利率，但不超过民间高 利贷的利率。 2007年 8 月，银监会发布关于银行业金融机构大力发展农村小 额贷款业务的指导意见，明确了新的利率定价机制，在法规和政策允许范围 内，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、风险水平、资本回报要 求以及当地市场利率水平等因素，在浮动区间内自主确定贷款利率。第七，鉴 于多种模式，小额信贷普遍采取了小组联保的模式。通过对小额信贷机构特点的分析，可以说小额信贷机构是为那些传统上难 以获得基本金融服务的贫困人口和弱势群体量身定做的。也有学者说小额信贷 从一开始就具备了 “自动瞄准穷人 ”的功能。例如从利率水平上来看，较高的小 额信贷利率自动将那些能从正规金融机构以较低利率获得贷款的经济状况较好 的客户排除在外。而那些赤贫的农民由于自身经济水平低，缺乏必要的抵押担 保条件，因此无力接受较大规模的贷款；而且由于他们居住分散，并且带有自 卑心理，与传统的信贷机构之间存在着较大的空间距离和心理距离（李欣然， 1999）。可以说，小额信贷的产生使得那些低收入人群有机会获得信贷服务， 从而改善自身经济境况。