广州市城市更新村企合作操作指引上课讲义

1、精品文档广州市城市更新村企合作操作指引旧村改造作为广东省“三旧”（旧村庄、旧城镇、旧厂房）改造的一部分， 在各地市的更新改造过程中均占有一席之地， 但旧村庄的改造一直存在村集体经 济组织经济实力不足的问题，因此，在更新改造的进程中，各地纷纷发现，通过 引入合作企业来进行更新改造是旧村改造的一大契机， 本文就广州市旧村改造中 村企合作的相关政策进行分析，不足之处敬请斧正。一、广州市城市更新村企合作政策演变自广东省开展 “三旧”改造以来，广州市就旧村改造问题曾多次出台相关文 件 ，从最初未涉及村企合作政策到如今对村企合作程序进行具体规定，从中可 窥得广州旧村改造的政策脉络，相关政策列表如下：发文日

2、期文件名称村企合作政策2009 年 12 月 31 日关于加快推进“三旧”改造工作 的意见 （穗府 200956 号）之附 件关于广州市推进“城中村” （ 旧 村）整治改造的实施意见 【已废止】“全面改造项目立足于市场运作，除村集体经济组织自行改造外，应当通过土地公开出让招商融资进行改造” 未规定合作改造政策2011 年 8月 8 日关于印发进一步规范城中村改造 有关程序的通知（穗旧改办 2011 51 号）【已被替代】“经村集体经济组织成员代表大会表决确定为自主改造的， 村集体 经济组织可以 通过公开招标或集体表决方式选择合作企业 。”2012 年 6月 6 日关于加快推进三旧改造工作的补

3、充意见（穗府201220 号）【已 废止】“城中村” 自主改造项目选择合作企业的， 村集体经济组织应当 报区政府以公开招标方式引进有实力、 信誉好、 社会责任感强的合作企业。 ”1 本文以广东省开展“三旧”改造为起点，不赘言广东省开展“三旧”改造前的相关“城中村”改造政策， 如中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见（ 穗办 2002 17号） 和中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题 的意见 （ 穗办 200810 号） 等。同时，为方便阅读，本文以文号简称相关文件，如关于加快推进“三 旧”改造工作的意见 （穗府

4、 200956 号）简称为“ 200956 号文”。2015 年 12 月 1 日广州市城市更新办法（广州市 人民政府令第 134 号）【现行有效】“旧村改造项目用地， 村集体可选择保留集体土地性质或按规定转 为国有土地； 复建安置地块只能确权给集体经济组织， 转为国有土 地的可采取划拨方式供地， 融资地块转为国有土地， 可采取公开出 让给市场主体或协议出让给村集体经济组织、 村全资子公司或 原农 村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业 等 方式供应土地。”2015 年 12 月 11 日广州市人民政府办公厅关于印发 广州市城市更新办法配套文件的通 知（穗府办 201556 号

5、）中的 广州市旧村庄更新实施办法 【现 行有效】“旧村庄全面改造主要包括以下三种模式： （一）征收储备。 （二）自主改造。 （三）合作改造。由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案， 通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造， 村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业； 或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。”2017 年 6月 5 日广州市人民政府关于提升城市更 新水平促进节约集约用地的实施意 见（穗府规 2017 6 号）【现 行有效】“ 基础数据经区政府审核公布后， 村集体经济组织可以引入合作企业 ，更

6、新部门应加强基础数据核查和监督管理。 引入合作企业的公 告时限参照广东省实施中华人民共和国招标投标法办法的 规定，不少于 45 日。”2018 年 1月 4 日关于进一步规范旧村合作改造类 项目选择合作企业有关事项的意 见（穗更新规字 2018 1 号） 【现行有效】“村集体经济组织是合作企业选择主体， 应按照公开、公平、公正 的原则， 通过政府公共交易平台选择有社会责任、 有实力的合作企 业进行旧村改造 。确有需要的， 村集体经济组织在选择合作企业前， 可按照本意见第五条、第六条规定的程序引入合作意向企业。 ”通过上述表格可见， 广州市在旧村改造村企合作政策上产生过诸多变化， 其 主要演变趋

7、势如下：1、从无到有改造伊始，政府并未对村企合作进行规定， 200956 号文中，除村集体 经济组织自行改造外， 仅规定了一种其他途径， 即“通过土地公开出让招商融资 进行改造”。直到两年后出台 2011 51 号文时，才引入“合作企业”这一概 念，但此时“合作企业”也仅是“自主改造”过程中的一种选择。 而再往后，2015 56 号文中则直接把“合作改造”作为与“自主改造”并列的一种改造模式。可 以说，村企合作本身在更新改造政策的不断完善中经历了一个从无到有的过程。2、监管趋严众所周知，目前的村企合作中选择合作企业仅能通过政府公共交易平台选 择，而上述政策文件中 2011 51 号文却规定可以

8、“通过公开招标或集体表决 方式选择合作企业” ，且该文件规定的集体表决方式并不复杂， 仅需要各区对企 业资格审核后，村集体经济组织选择 1至 3家候选企业，再经过成员代表大会对 各合作意向方提交的合作框架协议进行表决， 表决结果得到到会成员 2/3 以上同 意后即可报改造主管部门备案。 此种操作在今天已不再可能， 根据最新的2018 1号文规定，仅招商文件的制定程序都比以前选择合作企业的程序复杂，可见政 府对于村企合作的监管在这几年间越来越严格。3、企业进入时机趋前严格意义来说，最初的几个文件并未规定合作企业在更新改造过程中的哪个 时间节点可进入项目， 2015 56 号文第一次严格限制企业进

9、入时机，即“合 作改造类项目由区政府主导， 由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定 的拆迁补偿安置方案， 公开引进合作企业参与改造； 或通过土地公开出让， 引进 合作企业参与改造。 合作改造类项目可以一次性引入合作企业， 也可按照土地整 理、土地开发两阶段分别引入合作企业。”同时规定“合作改造类项目一次性引 入合作企业的项目实施方案批复后， 方可开展合作改造方案的拟定和项目实 施主体的选择、 确认工作。 ”，而20176 号文将合作企业进入时点提前到 “基 础数据经区政府审核公布后”，目前 20181 号文更是引入“合作意向企业” 的概念，同时规定 “引入合作意向企业的旧村， 应在合作意

10、向协议中约定合作意 向企业不得自行开展基础数据调查。 ”此限制性规定变相说明， 合作意向企业的 引入可能在基础数据调查开展之前， 否则也无需规定 “不得自行开展” 基础数据 调查。二、城市更新村企合作程序旧村庄城市更新 本文主要论述旧村庄的全面改造模式（即以拆除重建为主的更新方式） ，不涉及微改造模式。分为征收储备、自主改造与合作改造三种模式，村企合作仅是旧村庄城市更新中的环节之一，根据广州市城市更新局于 2018年 3月公布的旧村庄城市更新流程图，旧村庄城市更新的整体流程如下：精品文档根据上图， 合作企业在旧村庄城市更新中的介入点在 “基础数据经区政府核 查公布后”，理论上应当在村集体经济组

11、织向区政府申请更新改造后，但不受城 市更新项目是否纳入城市更新年度计划所限。但根据 20181 号文，旧村合作改造类项目存在两种合作企业，除合作企 业（即正式合作企业）外，还存在合作意向企业的引入，而正如上文所述，合作 意向企业并无介入时间点的限制，选择两种合作企业的流程分别如下：（一）选择合作意向企业的程序1、村集体经济组织就是否引入合作意向企业组织成员代表大会表决通过；2、村集体经济组织在征求村民意见基础上，草拟合作意向协议，提出候选 合作意向企业，报镇人民政府（街道办事处）审核，镇人民政府（街道办事处） 应征求区城市更新部门意见； 经审核通过后， 组织成员代表大会表决， 表决结果 在村域

12、范围内公示 7 日以上；3、经公示无异议的，村集体经济组织与合作意向企业签订合作意向协议； 合作意向协议签订之日起 30 日内，将合作意向企业及合作意向协议按程序抄报 区政府，并将合作意向企业在村域范围内公布。二）选择合作企业的程序1、村集体经济组织制定项目招商文件，招商文件应包含合作企业资格、保 证金金额、 改造对象的基本情况、 合作协议主体框架、 评审办法及标准等主要内 容；2、招商文件应按程序征求街（镇） 、区城市更新部门、区政府的意见，区政 府应从规划、产业、政策等方面进行指导，并抄报市城市更新局；3、村集体经济组织按照 广东省农村集体经济组织管理规定 ，组织招商文 件表决、公示；4、

13、村集体经济组织委托政府公共交易平台公开招商；5、符合招商文件要求的企业均可报名参加公开招商，非合作意向企业报名 时，应按照招商文件的要求缴纳保证金；6、村集体经济组织与选中企业签订合作协议，并于合作协议签订之日起30日内，将招商结果在区政府、市城市更新局官方网站上公布。三、村企合作的限制性规定一）企业准入条件根据 20181 号文规定，合作企业及合作意向企业参与旧村合作改造应符 合以下条件： 近3年内无不良诚信记录； 企业注册资本不少于 1亿元。村集 体经济组织可选择联合体作为合作企业及合作意向企业， 组建联合体的企业均应 符合上述条件。值得注意的是，在 20181 号文发布的征求意见稿中，对

14、合作企业的城市 更新经验进行了相应要求， 鼓励村集体经济组织优先选择完成改造或完成回迁安 置的旧村改造项目 1 个以上或具备国内的旧村更新改造经验，累计开发量达到 30 万平方米以上的企业进行合作，但在正式稿中删除了相关规定，这对于有实 力但尚无城市更新经验的企业来说无疑是利好消息。但企业硬性条件可由各区政府结合各区实际进行调整， 如广州市番禺区旧 村庄更新改造项目公开引入合作企业的指导意见 （番府 2017144 号）对合作 企业和合作意向单位的条件进行了非常严格的限制： 1. 具有独立法人资格和具备 房地产开发企业二级以上资质。 2.实缴注册资本金不低于 5亿元人民币 ,银行信 用记录良好

15、。 3.总资产不低于 200亿元人民币 ,且具有与项目相匹配的自有资金 及融资能力。企业自有资金比例不得低于项目总投资的 30%。4. 具备房地产开发 经验,近5年房屋建筑面积累计竣工验收 300万平方米以上。5.企业信誉好 ,社会 责任感强 ,且最近 5 年在广州市工商、税务、建设房地产等部门没有违法违规记 录,也不存在工程“烂尾”或其它违法等情况。 6. 对每个旧村庄更新改造项目应 缴纳不低于 3 亿元人民币的保证金 ,企业联合体视作一个企业。各村可根据改造 村庄规模增加相应保证金额。 7. 合作企业如果是企业联合体 , 联合体中的成员不 得超过 2 个, 而且每个联合体成员均需同时具备上

16、述所规定的资格条件。 再如广 州市荔湾区人民政府办公室关于印发实施 广州市旧村庄更新实施办法 意见的 通知（荔府办 201739号）规定引入的合作企业应当具备以下条件：注册资 金不低于 5 亿元人民币的法人企业； 两年内没有不良诚信记录的企业； 有完成三 旧改造成功案例的企业， 优先考虑在广州市行政区域内已完成旧村庄全面改造案 例的企业。不得引入正在实施我区旧村庄更新改造且尚未完成整村补偿安置工作 的企业或联合体企业。因此，虽然 20181 号文对于合作企业及合作意向企业的硬性条件要求并 不高，但旧村改造所需资金量大， 改造周期长及存在各种不确定因素， 若引入实 力差的合作企业，容易导致旧村改

17、造项目“烂尾”或进展缓慢，引发严重的社会 问题，故各区政府可能出台更为严格的要求，即使在尚未出台相关细则的区域， 有经验、有信用、有实力的企业也可能获得更多青睐。（二）合作意向企业及履约金20181 号文规定村集体经济组织在选择合作企业前，可按照规定的程序 引入合作意向企业。但番禺区的进一步加强番禺区城市更新改造项目管理意见 （番府 201831 号）规定，“自本意见正式印发实施后 , 在公开引入合作企业 前, 各村不得选择合作意向单位签订合作意向书。对私自选择合作意向单位签订 合作意向书的旧村全面改造类项目 ,5 年内不得申请纳入区城市更新改造项目储 备库或市城市更新改造年度计划 ,并追究相

18、关村干部责任。 ”番府 201831 号 文于2018年3月2日印发，在 20181号文之后明确规定不能引入意向合作 单位，其他各区是否会做出类似规定尚不可知， 但合作意向企业本身是否能够引 入在各区层面上存在一定不确定性。同时， 20181 号文对合作意向企业的规定主要在选择程序方面，各区可 能根据自身情况对合作意向企业的选定做出细化规定， 如广州市白云区旧村合 作改造类项目选择合作企业管理办法（征求意见稿）明确要求“同一改造项目 不得与多个意向企业签订合作意向协议。” “未经区政府同意，旧村合作改造类 项目不得选择合作意向企业。 ”“合作意向协议期限不得超过 5 年。”由此可见， 即使允许引入合作意向企业的辖区， 也可能做出其他限制性规定， 值得有意广州 旧村改造的市场主体持续关注。此外， 20181 号文规定在合作意向企业选择中，合作意向协议中可约定 合作意向企业在签订合作意向协议之日起 30 日内缴纳履约金 履约金标准：（一）用地面积小于 30公顷的项目应提供不少于 2亿元履约金（现金） ；（二）用地面积大 于（等于） 30 公顷的项目应提供不少于 3亿元履约金（现金） 。，同时规定，引入 合作意向企业、 缴纳履约金的旧村， 优先纳入城市更新年度计划。 虽然政策并未 硬性规定合作意向企业必须缴纳高额的履约金， 但对