做好新形势下的城市管理工作

1、如何做好新形势下的城市管理工作城市是一定区域的政治、经济、文化、科技、交通和信息中心，在国民 经济和社会 发展中居于主 导地位，城市化水平代表了一个国家或地区的 经济、社会发展水平。在改革开放不断深入的今天，我国正处于从 计划经济体制向社会主 义市场经济 体制转变 的伟大变革时期，经济 体制的 变革必然 对城市管理工作 带来重大影响。城市管理既面临着经济实 力增强、城市建设 快速发展的新机遇，也面 临着经济利益多元化和体制转轨带 来的新挑 战。如何做好新形势下的城市管理工作，提高城市管理水平，建立与社会主义市场经济 要求相适应的城市管理体制和运行机制，是城市政府当前一 项十分重要而迫切的现实问

2、题。、城市管理的重要性广义的城市管理，包括城市政府 经济、社会和公共服务 等各方面的管理和服 务职能。狭义 的城市管理也就是通常所 说的城市管理，是指与城市 规划、建设 相关联的基础设施、公共服务设 施和社会公共事务的管理，今天我所 讲的，就是这方面的城市管理。城市管理是城市政府的首要 职能，城市管理在城市工作中的重要地位作用，至少可体 现在以下几个方面：第一，这是由城市在 经济 和社会 发展中的中心地位所决定的。城市化是人 类文明的必然 趋势，在我国已进入城市化推 动经济 增长的新阶段，城市在区域 发展中起着中心作用，在 现代化建 设中起着主导作用，在整个 经济社会 发展中起着骨干作用，在两

3、个文明建 设中起着示范和引 导作用。做好城市管理工作，意义 深远，影响重大。第二，这是由市 场经济发 展对城市管理的要求所决定的。随着社会主 义市场经济 体制的建立和完善，市场对资 源配置起着基 础性作用，企业将成为经济 活动的主体，政府将不再干预企业的具体 经济活动。政府的经济 管理 职能将逐步弱化并最 终退出微 观管理 领域，由直接参与 转为宏观调控、规 范和政策引 导，转向为企业发展提供公平有序的 竞争环境和外部基 础条件。根据上述思路，以集中精力搞好城市的 规划、建设 和管理，提供高效的城市基 础设施、公共服务设施和社会公共事 务服务为主要内容的 职能，将逐步得到加 强，将成为城市政府

4、的主要工作。政府的主要职责 ，就是提供所需的基本设施，配合稳定的法律和行政制度，以 协助经济 和促进繁荣。从这 个意义上说，城市管理的重要性将日益明 显。第三，城市自身 发展的要求决定了城市管理的重要性。我们生活的城市里，每天都要 发生大量的 经济 活动、社会活动 和居民的生活、学习、休息和娱乐 活动，为保障这些活动正常有序 进行，保证城市正常运 转和健康 发展，就必须高度重 视并加 强城市管理工作。古人说，开门七件事，柴米油 盐酱醋茶。现 在我们每天起来，水、电、气、电话、公交以及垃圾清运等，哪个环节 出了 问题我们都会很不方便。我们通常 说，城市“三分建、七分管 ”，说的就是 这个道理。道

5、路再宽 ，交通没做好，仍然要出 现拥挤 ；道路修的再多，市容管理跟不上，必然会被各种各 样的占道 经营挤 掉；住宅小区建设得好，物业管理和社区服 务跟不上，仍然要出 现脏乱差。第四，人民群众的愿望和要求决定了城市管理的重要性。随着人民物 质生活水平的不断提高， 对精神文明的要求也在不断增 强。城市环境是否整 洁优美，城市公共 设施、公共事业 是否 给人们的衣食住行 娱乐提供方便舒适的服 务，这不仅体现了人民群众的迫切愿望和要求，也关系到党和政府是否关心群众生活，关系到党和政府在人民群众中的形象。创建文明城市、卫 生城市就是党和政府在全国范围内开展的一 项顺民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚

6、力工程。因此，城市管理既关系城市的物质 文明建 设，又涉及精神文明建设，是加强两个文明建 设最充分、最有效的结 合点，在满足人们日益增 长的物质和文化要求中担 负着越来越重要的 职责。总之，城市管理的好坏，直接制 约城市 经济和社会 发展的速度和质量，直接关系人民群众的生 产生活，直接展示城市市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直接影响城市的 对外开放和投资环境，必须在全社会充分 认识其重要性，支持城市管理工作，在政府工作中 摆在更加重要的位置。、城市管理的内容、任务、目标和基本原 则从城市管理的任 务看，其本质是为城市社会 经济协调发 展服 务，管理是手段而不是目的。从管理的次级 目标

7、看，一是为居民提供 优美、舒适的生活环 境，二是为社会经济发 展提供良好的 环境和秩序。城市管理的最 终目标与城市 发展的目 标是一致的，即通 过管理、服务，促进城市两个文明建 设的共同 发展，实现城市功能完善、运转效、环 境优美、结构合理、社会文明的现 代化目 标。高从中小城市的特点来看，城市管理的主要内容有：(1)市容管理，包括城市形象和文化环境；(2)环境卫生管理；(3)市政管理，包括供排水、道路管线、公用设施、通讯、供电等；(4)生态环境的管理，包括工业“三废 ”、 环境噪声、园林绿化等；(5)各类有形市 场的管理， 主要是各类农 副产品市场和小商品市 场；(6) 规划管理， 包括 规

8、划管理 权限、建设规 划的实施和 违章查处等；(7) 交通管理；(8)社会治安管理；(9)文化娱乐场 所的管理；(10)外来流 动人口的管理；(11)社区管理等。根据城市管理的内容、任务 和目标，加强城市管理要 坚持以下原则：一是 统一管理与分 级负责 相结合的原 则。城市管理对 象具有多样、复杂 而且异 质性强的特点，各经济 和社会主体都有各自不同的功能和利益要求，而城市 发展目标的整体性决定了城市的整体功能和利益必 须是统一的。这 就要求城市管理不能迁就局部的利益要求，而要在全局、整体利益上统一起来。另一方面，根据城市管理实 施的要求，又必须靠分 级管理来 进行落实，使城市管理真正 纵向到

9、底、横向到边，管理效力覆盖全市。所以城市管理中统一管理和分 级负责必须有机 结合起来。从而使城市管理既具有高度权又有具体灵活的分 级实施。威的统一领导，二是人本原 则，即要以人为中心 实施管理。城市的管理对象是人，服务对 象也是人，人与城市的关系，是辩证的统一。正如马 克思所说，人创造环境，环境也能 创造人。城市管理要始终坚持这一原则，从关心、培养、引导的角度出 发，为人们不断 创造改善居住 环境和生活环境质量，不断提高市民素 质。要高度重视解决人民群众关注的热点、难 点问题，如环境脏乱差等。三是依法治市原 则。市场经济 是法制 经济，城市管理也必 须适应而不能 违背这个原则，这是搞好城市管理

10、的根本保 证。不论 采用行政手段、经济 手段还是法律手段，都必 须依法管理，按章行事。在当前全社会法制意 识和市民整体文明素 质与城市管理的要求有一定差距的情况下，依法加 强城市管理就具有更 为突出的意 义。四是可持 续发 展原则。可持续发 展是整个人 类社会进步和 发展的一项基本原 则，城市发展和城市管理也要从属于 这一原则。城市管理中要妥善 处理眼前和 长远的关系，保护好生 态环境，不能把发展与环境对立起来，不能以 牺牲环境为代价。五是服从服 务于经济发 展的原 则。发 展才是硬道理， 经济 工作是各项工作的主旋律，城市管理也要 围绕这 个中心，搞好基 础设施的运行和 维护，搞好公共服 务

11、，解决制约城市经济发 展中的各种基础性、服务 性问题，有效地发挥城市管理 对经济发 展的服 务功能。六是市 场化原 则。市场经济 条件下，城市管理要更充分地运用市场的基本法 则，解决城市管理自身存在的 问题 ，把一些适合于市场经济 法则运行的行 业和基础上放手 让各类市场主体投 资、经营 和管理，一方面有利于减 轻城市政府的 压力，也能够更好地提高城市管理效率。 如环卫、 燃气、公交、公厕、以及可以收费的道路、桥梁等。三、城市管理的现状和主要 问题当前，在从计划经济向社会主 义市场经济转轨 的过程中，城市管理从 总体上还处于滞后状 态，没有得到更充分的 认识 ，重建设、轻管理的 现象客观上仍然

12、 较普遍地存在，不能适 应经济、社会和城市自身发展的要求，还存在很多人民群众不满意的地方。从现象上看，城市管理的各个环节都不同程度存在一定问题。如小摊 小贩随意占道经营、乱摆 乱卖，车辆乱停乱放乱 闯，各类广告乱拉乱挂乱贴乱写乱送，各类违章搭建到 处可见，车辆、工地、娱乐噪声扰民，工业“三废”污染和各种小炉灶烟尘污染，各类卫生状况不容 乐观的小 饮食店、排档，农贸市场、小商品市场，随意改变墙 体结构和房屋用途，行人乱吐乱 丢弃物，垃圾乱倒乱堆，公共 设施被随意破坏，公共 绿地和空地被侵占等等。这些现象，常常是抓一抓，好一 阵，稍一放松就迅速回潮，像韭菜一 样，割了一茬又一茬，有些甚至成了顽症，

13、成为困扰城市政府的 难题。造成上述 现象的原因是多方面的，有 认识问题 ，工作力度问题、投入问题、市民素质问题、管理队 伍素质问题 ，比较普遍和集中的是管理体制 问题。我国的城市管理体制，形成于计划经济时期。十二届三中全会以后，改革重点从 农村转向城市，但城市改革的重点是经济 体制，作为城市工作重要 组成部分的城市管理体制改革一直没有真正提上 议事日程，城市管理的法 规体系也不 够健全。我国的行政体制讲 究上下对口，而建设系统的管理 职能在一个城市里却只是城市管理的一部分，难以承担城市整体的管理 职能，大量的工作需各部 门之间配合，涉及面较大的就有公安、工商、卫生、环保、交通、文化等部门 ，虽

14、然基本确立了条 块结合、以块为 主的两 级政府管理体制，但 职能却大不相同，大致可分 为：一类是建管分开、直接管理型。各区设 置相应机构，直接管理城市市政、园林绿化、市容环 境卫生等具体工作，建立直属的 监察队伍实施监察、执法工作。二类是监督检查、管理结合型。具体进 行政行 综合执法工作由专业职 能部门实施，监督执法也由各 职能部门的监察队伍执行。这些管理模式可以 说各有优势 和不足都很明 显。直接管理的，执法力度大但管理范 围相对较窄；实行专业管理、综 合协调 的，管理范围大，却又往往失之于 执法力度和配合不力。此外，即使在相同的管理类型里，还有一个 块块 与条条的 职责划分 问题和条条 权

15、力下放的程度。如从实 践结果来看，有成功的 实例，但大都与 较强 的经济实力有关，还没有具有普遍指 导意义的统一的模式。因此，从总 体看，城市管理体制改革和探索 还没有取得突破性 进展，计划经济体制下形成的管理体制与日益完善和 发展的市 场经济 体制的冲突和摩擦 还在继续。更多地从管理体制挖掘潜力和从管理力度上下功夫。我市目前的管理体制，城市管理 实行“两级政府、三级 管理 ”的体制。根据 “事权与财权相统一、建设 与管理相 统一、局部与全局相统一 ”的原则，相应调整市、区有关部门职责。市建委主要负责 城市规划的 编制与审批、城市基础设 施的建 设与管理、城市管理综 合执法的组织 指导与协调；

16、各区负责辖 区内环境卫生、市容市貌的美化亮化、社会治安、精神文明建设、城市管理行政综 合执法的具体 组织实施；各街道负责辖区内的社区管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建 设等日常管理工作的 组织协调。从几年来的 实践看，这个体制暴露出很多不足和漏洞，原 则性很强，对各部门及区街的 职责 界定得比 较清楚，但可操作性不 够，没有解决好相 应的权力调整和工作配合 问题。有利的事情争着上，无利、难 管的事情相互推 诿，扯皮的问题层 出不 穷，部门之间多头管理，又互不通气，造成 许多管理上的脱 节。创 建工作靠突 击整顿，风头一过就滑坡，没有从根本上解决 问题。区级 政府 认为作为一级政府行使

17、城市管理的 权力与实际职责 有一定差距， 难以发挥区街的 积极作用。四、进 一步加 强城市管理工作的几点思考根据城市管理的 现状和城市管理的基本原 则，加强城市管理，我认为 要重点在以下四个方面取得突破：、进一步理 顺城市管理体制健全城市管理体制，当前要突出解决好三个关键问题 ：一是 权责一致的 问题。城市管理必须责权相等、责权一致。责大权小、有责 无权都会使城市管理机构有名无 实，难以履行好 职责；而有权无责、权 大责小，则会造成 权力虚 设和执法随意性。两种状况都会影响城市管理的效率。权责 不一致是很多城市都存在的 问题 ，其中区、街作为块块 管理的 责大权小问题比较突出。目前，以块块为

18、主的属地管理得到了比 较普遍的 认识，城市管理发展的趋势将是重心逐步下移，权责向区、街转 移，市有关部 门将从微 观管理 转向宏观管理，重点把握好事关全局的原 则性问题。但在具体权 力下放的程度上，又有很大反差。大城市的区级 政府和街道将得到更大的城市管理权限，如上海市在街道 办事处内设市政管理、社会发展、社会治安、财政经济 四个委 员会，仅市政管理 这部分，就可直接指 挥、调 度城建监察队伍，并对管区内派出所、巡警、交警、工商所、税务 所的 执法进行组织协调 和考核 监督。中小城市因规 模小，权力下移影响市有关部门的利益，阻力 较大。二是重 规划和建 设、轻 管理的 问题。城市规 划是城市在

19、一定 时期的发展目标和计划，是城市建 设的综合部署。城市建设 是城市管理的物 质基础和保证。从三者之间的关系看，规划是龙头，建设是基础，管理是核心。没有科学的规划，良好的基 础设施，城市管理就 难以实施。规 划靠建 设来实施，而管理是建 设的延 续，没有严格高效的管理，再好的基 础设 施也不能 实现规 划目标。因此，加速城市发展，必须把城市管理放在更加突出的位置，确保必要的投入，使建成的项目都能充分 发挥效益。此外，城市规划、建设 的过程也存在一个管理问题。尤其是规 划管理，由于 规划代表城市的公共利益和整体利益，在市场经济 条件下，与部 门利益和局部利益不可避免地 产生矛盾，因此城市 规划管

20、理 权限一定要集中在市里，不能下放。三是部 门之间的配合 问题。城市管理中专业执法部门较多，有行政执法职能就要成立 执法队伍，不仅政出多 门，而且横向配合与衔接一直是一个薄弱 环节 ，这又在很大程度上体 现了城市管理的效能。按照城市管理内在统 一性的要求，加 强综 合管理 势在必然。如香港就撤消 现有各类执法队伍，成立城市警察，一警多能， 综合执法，全面管理。现 在很多城市成立了 综合管理机构， 对城市管理的 诸多方面、诸 多环节进行平衡、协调 和综合部署。如柳州市把城建、环卫、市政、房管、公安、文化、工商等多个执法主体 组合在一起，形成 综合执法体系，联合执法。从目前的法律依据和实践看，综合

21、管理 应着重强化综合管理机构的 协调权 威，而不能取代各 专业执 法队伍的 执法。（二）完善城市管理运行机制在市 场经济 条件下，既要 继续加强政府行政管理 这只“看得 见的手 ”，又要按照市 场化的原 则，把市场机制引入城市管理，更多多地用经济 手段解决一些具体 问题。如改革 “门前三包 ”制度，成立专门的队伍，有偿服务，彻底解决了以往只收 费不管理的弊端。市场 化是城市 现代化管理的有效形式和 发展方向。我们 也要借 鉴先进城市的改革 经验，用市场的观点、产业 的观点来推 动和促进城市管理事业的发展，政企分开，政事分开。可以考虑 从易于量化考核的 环卫等作为突破口，变以钱养人为以钱养路。、

22、严格依法行政城市 经济要活，但城市管理要 严。城市 “三分建、七分管 ”，一层意思是 说城市管理的重要性，另一 层意思就是 说明城市管理的 难度。因此，城市管理必 须严格依法行政， 严管重罚。严 格管理要体 现在三个方面：一要 严在制度上。要加强 城市管理法制建 设，建立一套系 统、规范的城市管理法 规体系，要能 够基本覆盖目前城市管理的方方面面，同时又要具 备较强的可操作性。从规 章制度 这个源头上堵塞各 责任单位之 间管理脱 节的漏洞，减少扯皮，做到事有人管、职责明确、权责一致。二要 严在落 实上。 “徒法无以自行 ”，法律法规贵 在落实，再好的法规不能落 实到位也等于一 纸空文。城市管理

23、就是对 正常有序行 为的服务，对违章违法行为的惩处。管理的作用就是遵法、守法、护法，有章必循，有法必依，管理出秩序，管理出成果，管理出效益，管理长正气。要通过严 格依法管理， 坚决维护法律的 严肃性和政府的 权威，为城市各 项工作健康 发展提供保障。新加坡目前高水平的城市管理就是从 严管重罚起步的。三要 严在监督上。城市管理对象的复 杂性，决定了管理 过程的复杂性。由于城市管理的方方面面都不同程度、不同环节 地存在一些执行中的具体 问题，如执法人员的执法素质、部门 之间的配合与工作衔接，必须靠强化经常性的督促、检查 和考核，切实解决各种有法不依、有令不行、执法不到位、以罚 代管和扯皮推 诿的具体 实施行为，保证管理的落 实力度。、加强精神文明建 设“两手抓、两手都要硬 ”，是邓小平同志建 设有中国特色社会主义理论的重要 组成部分，是我国社会主 义现代化建 设的一个根本方针。江泽 民总书记 在十五大 报告中指出， “只有经济、政治、文化协调发展，只有两个文明都搞好，才是有中国特色的社会主 义 ”。从城市管理来 说，管理对象和服 务对象都是人，所以 归根结底还是人的问题，加强精神文明建 设，提