失业保障制度国际比较及启示

1、失业保障制度国际比较及启示摘要截止1995年，世界上共有61个国家和地区以立法形式,建立了失业保 障制度。从普及情况和实施力度来看，失业保障制度与国家经济实力之间呈现出高 度相关性。1980年经济合作与发展组织在巴黎举行会议，讨论80年代的社会政策， 会议发表了题为福利国家在危机中的文件，提出了 '福利国家危机”的警告。 面对这种情况，许多国家进行了改革，把失业保障工作的重点，III过去一般的失业保 险、失业救济转向了就业援助，其主要方法有以下三种。1、建立职业培训体系。2、完善就业服务网络。3、实施促进就业的宏观经济政策。从各国社会保障制度的 建设经验来看，一个完善的失业保障制度除了

2、具有为失业人员提供基本生活保障的 功能，还应有针对性的帮助失业人员再就业和预防失业。失业现象是与现代市场经济相伴随的一个长期性的问题，是当今世界各国普遍 面临的一大难题。据联合国公告,20世纪90年代末全世界有失业人员1. 2亿，半失 业人员7亿,两项之和约占全世界28亿劳动力的l/3o我国是世界上人口最多的国 家，至上个世纪末已经有近13亿人口，且是一个发展中的二元经济结构国家,具有一 般劳动力资源十分丰富但专业人才、人均自然资源相对贫乏的显著特征。1992年 以来，我国出现了大面积突发性失业，1996年后劳动部门城镇登记失业率一直都在3. 1%以上。如果按实际失业人口二公开登记失业人口 +

3、下岗职工-再就业职工的公式 计算，失业率将远远高于这个数字。2001年8月，国家劳动和社会保障部对62个定 点城市劳动力市场职业供求的分析显示:该年二季度中，劳动力总量仍明显供大于求, 就业形势非常严峻。失业保障制度是现代人力资源开发和利用的重要环节。因为，就业人员遭遇失 业首先是一种人力资源的闲置或浪费，其造成的损失是个人的,也是社会的。要在失 业问题上兴利除弊，从根本上解决问题，使之最终体现为对经济运行的积极意义，关 键还在于构建一种制度，这种制度，只能是失业保障制度。一、失业保障制度的国际比较1905年失业保险制度在挪威首创，半时属于任意参加性质。真正山国家立法 并具备强制性的失业保险制

4、度，始建于英国1911年颁布的国家保险法。截止1995 年，世界上共有61个国家和地区以立法形式，建立了失业保障制度。从普及情况和 实施力度来看，失业保障制度与国家经济实力之间呈现出高度相关性。从保险的角度出发,失业保障的意义在于，其一，就宏观经济运行角度来讲，经 济运行具有很大的不确定性，谁也无法保证经济发展永远处在繁荣时期。当某一经 济处于宏观经济的繁荣或高涨期时，就业率较高，失业率较低，每一个就业者有能力 交纳失业保险金。一旦宏观经济处于萧条期，失业率大幅度上升，失业人员增加，这 笔失业保险金就应支付给失业者。其二,从每一个就业者来说，失业风险是不确定的, 事先无法预料。因此为了避免在失

5、业降临时收入来源枯竭，每个就业者也应交纳失 业保险金。从失业保险的逻辑来推理，失业保险金的领取期限及其领取数额应与失 业者原先就业时所交纳的失业保险金相联系。失业保险金的另一个逻辑就是失业救济，即在保证市场经济配置资源的效率的 同时，兼顾公平，使失业者对市场经济机制提倡的“效率优先”所带来的不公平能容 忍。即只要是失业者，不管其过去交纳的失业保险金有多少，他都有权利领取失业救 济金。与此同时,使之明白，领取了失业救济、获得了失业保障，实际上也就分享到 了社会经济发展和增长所带来的“社会公平”。当然，随着失业待遇标准的提高，可能导致失业者拒绝低工资和劳动条件艰苦 的工作，延长失业时间的欧洲儿个主

6、要国家1950, 1975年社会保障基金占国内生产总值的比例对比问 题。因此，西方许多经济学家认为，失业保障制度在保护失业者利益的同时，也在某 种程度上创造着失业。或者说，失业保障本身就含有抑制再就业的负面基因。这一 点被西方国家普遍经历的“福利国家危机”所证明。第二次世界大战后，四方主要国家以庇古福利经济学以及凯恩斯主义为基础， 纷纷推行福利型社会保障制度，以实现充分就业。曾经一度许多发达国家将精力用 在为失业者提供尽可能优惠的失业保障待遇上。结果,战后西方国家的社会保障呈 刚性发展，社会保障基金在国民生产总值中所占比例、社会保障范用和力度迅速增 大。许多人在得到高失业补贴后，不再积极寻找工

7、作，结果失业补贴越优惠，失业率 越高，平均失业时间越长，社会负担越重，引发了新型的自愿失业。因为人们在就业 行为上的博弈倾向总是追求自身利益的最大化,理性的劳动者可能在高福利政策时 选择缩短丄作时间或干脆失业，而在没有失业保障或失业保障水平很低时反而拼命 工作。一些经验研究为上述判断提供了证据。比如，美国的一项研究表明，如果美国 在1976年停止实行失业保险福利讣划，失业者当年的失业时间从4. 3个月下降到 2. 8个月，而失业保险对工资的替代率每上升10个百分点，失业时间会增加一周左 右。在经济全球化的今天，一国的社会保障水平过高，还会影响其产品的国际竞争力, 导致经济增长减缓，进一步扩大失

8、业人数。因为社会福利开支不断增加，税负加重， 人们投资与储蓄的能力和兴趣下降，工作热情和效率会随之降低。为逃避过重的社 会保险费与所得稅，其至会出现人才外流、资本外流,国内投资减少，高端人才缺失， 大大加重了国内已存在的严重失业。要增发大量失业救济金，乂使财政负担加重。 失业与失业保障处于一种难分难解的恶性循环中。1980年经济合作与发展组织在巴黎举行会议，讨论80年代的社会政策，会议 发表了题为福利国家在危机中的文件，提出了 “福利国家危机”的警告。面对 这种情况,许多国家进行了改革，把失业保障工作的重点，由过去一般的失业保险、 失业救济转向了就业援助，其主要方法有以下三种。1、建立职业培训

9、体系。人力资源开发是通过培训和开发项目改进员工能力水 平和业绩的一种有代表性、连续性的工作。对失业人员进行职业培训，是其中的重 要环节，对既有人力资源的挽救和水平提升意义重大。第一，提高失业者从事原工作 或新工作的技能，增强他们对新工作的适应能力，以便为其重新择业、就业莫定基础, 对于消除结构性失业具有特别重要的意义。第二，纠正其在过去工作中所养成的不 良行为，诸如磨洋工、组织纪律观念淡薄等问题，同时稳定员工情绪。第三,职业培 训本身也是一个吸引就业的新行业。如今，英美等国已将失业人口的职业培训纳入 了法制化的轨道。如美国的人力开发与培训法、就业机会法、就业培训 合作法、再就业法案等,要求全社

10、会重视并支持职业培训。在瑞典等国，失业 培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔失业救济金的培训补助。瑞典的年度研究 报告显示，大多数参加者自始至终完成了培训，其中约65%?75%的经过专门培训的 人,6个月内在公开的市场上找到了工作。美国每年再就业培训拨款70多亿美元， 其它如法国为170多亿法郎,德国为80多亿马克,英国为30亿英镑。2、完善就业服务网络。建立完备的就业服务网络，是劳动市场良性运转的必 要条件之一。口前，许多国家都建有专门机构，通过普查、登记的办法，掌握失业人 员的基本情况，如人数、性别、年龄、健康状况、特长、就业愿望和经济条件等，同 时还从预测一定时期的经济发展趋势人手，分析

11、劳动力的需求总量、结构及其变动 情况，并指导失业人员适应这种变化,转变择业观念和方向，学习新的技能，以使劳动 力的供给，适应经济发展和产业结构改变对劳动力的需求，尽快地实现再就业。象英 国的人力资源委员会，在全国设有1000多个直接管辖的职业辅导中心，辅导中心设 有电脑终端机，与人力资源委员会的主机、其他社区行政部门的终端机联网。求职 者的个人资料存人电脑后,辅导中心每月两次自动提供劳动市场的最新资料和求职 机会、申请办法。对经过就业培训的失业人员，劳动就业服务机构积极地开展中介 服务工作,根据劳动力市场的需求及失业人员本身的技能、专长及爱好，进行介绍推 荐，组织供求双方见面恰谈，相互选择。韩

12、国对1万名40-50岁的白领失业者实施 “创业培训”计划，并在全国求职者集中的城市设立“人力银行”，同时增加地方 劳动行政部门的办事人员，建立起失业救济、职业、咨询“一条龙”服务体系。与 此类似的，瑞典出现了为失业经理制定的“重创企业讣划”，要求参加讣划培训的失 业经理在6个月的培训中积极提出自己的经营思想和建议，从而检验其工作能力和 经营思想的可行性。6个月结束后，经营成功的企业就可以独立出去，股本归经理和 雇员所有。3、实施促进就业的宏观经济政策。20世纪60年代以来，许多国家开始实行 “积极的劳动力市场政策”，以缩短失业周期，避免失业率过高。许多国家立法宗旨 山保障失业人员的基本生活，转

13、变为提高再就业宰。这一显著的变化在法律名称上 有所反映,如日本1974年制定了雇佣保险法取代了 1947年的失业保险 法。所谓积极的劳动力市场政策，主要是把提高经济增长率放在LI标之首，通过政 策调整创造更多的就业机会。只有提高经济增长率才是解决就业的根本途径，这是 西方各国政策的经验总结。因为只有通胀率低、财政平衡或略有节余、利息率低， 企业愿意贷款扩大生产规模，增加就业岗位，企业提高了利润，国家增加了收入，福利 社会才会有坚实的物质基础。二、我国的失业保障制度1、我国存在失业的特殊性。我国长期产业政策的失误，导致第一、二、三产 业分布极其不合理:劳动力大都滞存在笫一产业，资本明显向笫二产业

14、尤其是重工业 集中，劳动力随着资本流动的格局尚未形成。而且，传统体制下认为没有失业是社会 主义制度“优越性”的重要体现，实行“低工资、高就业”的政策，国家通过计划强 制性地统一安排就业。企业无法通过竞争选择优秀人才，劳动者也无法根据个人的 才能、水平和抱负自主择业,抑制了劳动的创造力和劳动热情。同时,我国存在着大 规模的隐性失业，其实质是劳动者未能与生产资料实现充分结合处于部分闲置的状 态。隐性失业有两类，一是农村的隐性失业,大量的剩余劳动力要求向非农产品转移; 二是国有企业存在的在职失业，大量滞存的隐性失业者,使企业“养人”负担沉重。 长期以来,政府坚持富余人员山企业自我消化的方针，乂使市场

15、机制对劳动力存量结 构调节作用十分有限，这使我国的隐性失业尤其是笫二种隐性失业问题愈演愈烈。 如今面临的首要难题是消化在国有企业内长期存在的大量富余人员。前较为保守 并被广为采用的隐性失业率估计值约为15%以上，隐性失业人员绝对数量为1500万 以上。随着经营机制的转换，下岗、清退人员增加，隐性就业人员正在逐渐显性化， 预讣社会失业根据中国统计年鉴有关数据计算人员将达2500万左右。这给就 业带来了前所未有的压力。值得注意的是，与隐性失业相对，我国还存在着严重的隐性就业问题。隐性就 业在西方国家乂叫非公开职业，指从事在地下经营的工作。山于地下经济逃税的存 在，引起劳动力从公开经济向地下经济流动

16、，并且对公开经济部门的劳动效率产生影 响。在我国，有的人在笫一职业工作时磨洋工，从事第二职业时却精神白倍,笫一职 业的工作时间成了这些人的休息、“充电”时间。还有不少人通过请病假、事假或 干脆办病退、退养，一方面享受着单位的福利，另一方面从事着各种不纳税的笫二职 业。于是出现'真下岗的没保障，没下岗的却得双重保障”的怪现象,严重短缺的社 会保障基金不得不承受着广泛存在的隐性就业人群重荷，实则是“好钢没用在刀刃 上”，造成了人力资源和社会保障资源的“双亏”。2、我国失业保障制度的现状。经过十儿年的反复实践和修改,我国已经初步 建立起具有失业预防、失业补救和失业保险多元功能的失业保障制度。

17、现行的失业 保险制度是1998年12月26日颁布的失业保险条例，其基本内容如下：（1）覆盖 范围包括城镇的企事业单位，其中城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投 资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。（2）失业保险基金的来源为:企事业单位 按单位工资总额的2%缴纳失业保险费，职工按本人工资的1%缴纳失业保险费，政府 提供财政补贴，失业保险基金的利息依法纳入失业保险基金的其它资金。（3）失业保 险基金的开支范围是：失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、丧葬补助金、抚恤金以及国务院规定或批准的与失业保 险有关的其他费用。（4）享受失业保险的资格条件，二是按规定参加失业保险，所在 单位和本

18、人已按规定履行缴费义务满一年的。二是非因奉人的意愿中断就业而乂愿 意就业者。（5）失业保险金的标准按照低于当时最低工资标准高于城市居民最低生 活保障标准的水平，山省、自治区、直辖市政府确定。（6）失业保险金的给付期，最 长为24个月，最短为12个月，其中累计缴费时间满一年不足5年的,给付期最长为 12个月：满5年不足10年的，给付期最长18个月：10年以上的,给付期最长为24 个月。对连续工作满1年的农民合同工，据其工作时间长短支付一次性的生活补 助。（7）国务院劳动保障部门主管全国的失业保险工作,县级以上地方政府劳动保障 行政部门主管本行政区域内的失业保险工作。从各国社会保障制度的建设经验来

19、看，一个完善的失业保障制度除了具有为失 业人员提供基本生活保障的功能，还应有针对性的帮助失业人员再就业和预防失 业。1995年，我国启动了再就业工程,政府、社会、企业共同协作，以帮助下岗和失 业人员尽快再就业。1998年6月9日，中共中央、国务院发出了关于切实做好国 有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知，要求全国各地要自下而上地 建立再就业服务中心组织体系,进一步完善我国的失业保障制度。然而，从实施情况 和效果分析，失业人员的培训工作做得还很不够。这表现为失业人员仍大量存在，低 素质、低技能使他们中的很多人缺乏市场竞争力，被动择业，长期就业成功率不同。 与此同时，一些用工单位难以在市场

20、上找到能适应奉企业生产要求的人员，感到无“才”可用，形成“有人无业”与“有业无人”并存的现象。这其中，有一部分城镇 失业人员由于观念陈旧，仍抱汁划经济体制下的“等、靠、要”思想不放，一定程度 制约了再就业工作的开展，山此一些学者把就业观念转变视作解决失业问题的根 本。这固然有一定道理，但我们认为，这种所谓的转变就业观念无非是让劳动者“就 低就业”的权宜之讣，从长远来看，针对失业人员特点实行低收费或免费的职业培训 才是题中应有之义。另外，当前理论界有这样一种看法值得商榷:认为企业冗员完全应推向社会，与 企业完全脱钩，从而减负增效。首先，我国的冗余人员估计在2500万左右，将其全部 推向市场，势必

21、造成极大的社会问题，其次，让所有人都完全进行转岗培训，不仅成本 投入巨大,而且会让劳动者原有的技能“沉没”，实际是在放弃既有人力资源财富。 在这一点上，日本企业的做法给了我们启示。日本企业在生产紧缩时，不是简单地裁 减人员，而是从企业发展角度出发，以新的岗位要求对员工进行专业技能培训。并且 这种培训能得到政府的资助，这种培训显然要比社会上公共就业服务机构提供的就 业培训要有针对性得多，能大大节约开发和利用人力资源的成本。所以，提倡有条件 的企业留住职工，进行“深入挖潜”、“强化提高”的专项培训，还是很有必要的， 当然，这并不是将三个人的工作让五个人做。我国的就业服务网络经过10年来的建设，在开

22、发和利用人力资源、调节与储 备社会劳动力、开展劳动就业服务等方面发挥了重要作用，初步形成包括职业介 绍、提供就业信息、就业咨询指导、定期和不定期的人才市场等在内的庞大体系， 但还有待进一步完善。在促进就业的宏观政策方面，我国还比较滞后。西方国家实施劳动力市场政策 的经验，有许多内容值得我们借鉴：（1）积极发展笫三产业。笫三产业对劳动技能要 求比较广泛，对劳动力的吸纳一般都占总从业人口的60%以上。我国1996年第三产 业从业人员还只占三大产业总从业人数的26%,在提高就业方面具有广阔的前景，亟 待大力拓展。发展重点应放在发展社会化的福利、保障的服务性行业上，不仅安置 了失业人员，还有利于实现社会保障的社会化管理。（2）鼓励自谋职业。埃及政府先 后推行“穆巴拉克社会团结国家计划”，“纳赛尔社会银行”等，提供财政支持和技 术援助，鼓励企业多余职工建立自己的小型企业。1994年埃及全国的失业率为 ll%o在