美国高校警察制度研究

1、美国高校警察制度研究'摘要：本文主要参考美国有关专家学者的研究成 果，配合实地考察，对美国高校警察制度进行了分析。20世 纪以来，美国高校警察制度的发展经历了五个阶段，今天已 成为美高校安全管理体系的支柱，具备教育主体性、业务正 规性和管理灵活性的特点。同时，面对必要性、执行力和透 明度等争议，仍在积极改革，以适应时代发展，对我国高校 安全管理体系建设具有重要借鉴意义。关键词：美国；高校警察；历史；现状；争议一、前言高校警察制度是美国高校安全管理体系的支柱，也是美 国整个高等教育体系的重要组成部分。其经验得失，对我国 高校安全管理体系的建设具有重要借鉴意义。国内已有一些 介绍性研究，如

2、：吴心正以两次实地考察为基础，总结了对 美国高校安全立法和警察制度的印象1;郭爱昕比较了中 美高校安全管理的异同，认为应吸取先进的管理理念，提高 我国高校安全保卫工作的水平2；余宏明概述了美国高校 安全管理体制的人员构成状况3；宋远生、陈熙列举了美国高校警察与地方警察的区别，并呼吁我国就校警和校全问题立法4；周向红、丁陶5和蒋洪池、朱慧6在介 绍美国高校警察制度时引入了具体个案分析；李淑玉对美国高校安全史上具有里程碑意义的珍妮克莱瑞法案 (jeanne clery act)进行了专门研究7。但总的来说， 有关研究不够具体、系统和深入，一些信息甚至有误，而全 面、准确的信息是进行比较研究，进而推

3、动国内有关工作发 展的前提。因此，有必要对美国高校警察制度的总体情况进 行认真梳理和分析。二、历史与沿革1894年，耶鲁大学聘请所在地纽黑文(new haven)的2名警员专职负责本校的安全保卫工作，成立了美国历史上第一个高校警察局。此举旨在缓和校师生和当地居民的紧张关系，因当地谣传耶鲁大学医学院窃取公墓尸体以作解剖 之用(powell, 1994) 8 国内一说称此举缘于当地娼妓成灾，但查无实据。虽然耶鲁大学早开先河，但美国高校警察制度的普遍建 立却经历了相当长的时间。其演化过程可大致分为以下几个 阶段：1. 后勤兼管阶段：直至20世纪40年代，美国高校安全管理主要依靠的还是校园看守制度(n

4、ight watchman system),即由仓库保管员、门房等后勤服务人员兼任校园 安全保卫工作。最初他们只负责校园的财产安全，后来也发 展到对部分学生的违规违纪行为进行监督，但这种监督很有 限。2. 专职部门阶段：二战后，随着退伍士兵入学潮的到来以及高校入学率的不断上升，各高校校园和学生规模迅速 增长，原有体制已不能适应新的变化，负责校园安全保卫工 作专职机构纷纷建立起来，这与我国髙校现行的安全管理模 式比较类似。到20世纪50年代，出现了聘请退役军人或警官到高校安保机构任职的现象，这种做法今天仍在美国的一 些小型高校中采用。3.校警制度草创阶段：20世纪六七十年代，美国校反战示威运动此

5、起彼伏，加上民权意识不断高涨，高校安全 压力骤增。针对严峻形势，不少州开始立法准许高校(主要 是公立高校)建立正式警察队伍。对于有关立法历史，国内 有一普遍说法称：20世纪40年代，华盛顿州率先就校园警 察制度立法。至1968年，除俄勒冈州外，全美49个州均已 立法。就笔者所知，此说不确。华盛顿州的相关规定最早制 定于1949年9,而据吉尔伯(gilber, s)的研究，密西西比州和加利福尼亚州分别于1942和1943年就已立法。且 直到1970年，也仅有27个州允许本州高等教育主管机构在 髙校配备拥有逮捕权的警察10 o另俄勒冈州虽然到2011 年才通过类似法令11,但也并非最后一家，因为爱

6、达荷与 夏威夷两州至今尚无同类法令：12 o4.校警制度发展阶段：20世纪80至90年代，美国校 园刑事犯罪案件频发，社会反响激烈，从反面促使高校警察制度得到了长足发展。此阶段的标志性成果，是时任美国总 统布什1990年9月签署的校园安全法案(后经修订并更 名为珍妮克莱瑞法案)。该法案要求有关高校将校园安 全信息和违法犯罪数据逐年详实上报教育部并向民众公布， 对高校安全管理工作提出了相当高的要求，促使高校警察的 专业化进程大大加快。据布罗姆利(bromley, m. l.)统 计，到1996年，全美已有44个州允许高校警察拥有跟地方 人 i |i / /| | | 一 wn 厂-1吕知丿li工

7、"口h j厶'1/vi八l丄uo5.校警制度深入阶段：2001年，“911事件"的爆 发深刻改变了美国的安全管理理念，高校警察制度也不可避 免地经历了重大变化。“911事件”调查报告列举了全美 安全管理机制的若干漏洞及薄弱环节，其中不少问题在高校 均存在14。作为相应措施，警察制度在高校中得到进一步 加强，同时预防、应对恐怖袭击和突发事件也成为首要职责。 研究显示，从1986年到2006年的20年间，美国高校安全 管理部门工作量最大的事务从停车管理转变为案件调查，此 外还多出了培训、危险品处理等以前没有的内容15。三、现状与特点2008年和2009年，美国司法部16

8、与“全美校安全与治安工程委员会” 17分别发布调查结果，从官方和民间两个渠道提供了高校安全管理的数据。综合两份数据可见, 当下美国高校的安全管理机制共计有4种，有关工作人员可 分为3类，其具体情况及相互关系详见表1所列。有关数据还显示，美国四年制高校配置正式警察已相当 普遍，详见表2o从总体看，美国高校警察制度具有以下特点：1. 教育主体性。首先，在立法主体方面，高校警察机 构的设立依据多为各州的教育法或教育条款。如纽约州和加 州是直接在教育法中规定州内高校安全管理机构的组织结 构、人员聘任以及违法行为的防范、制止和调查程序，大部 分州是在普通法的“高等教育”章节做出相关规定18。当 然，校警

9、在具体执法时还须遵守刑法等专门法典。其次，在 管理主体方面，高校警察机构是学校行政体系下的一个职能 部门，多由一名副校长分管，其职员隶属于学校，经费从学 校预算中下拨（公立大学从政府拨款中支出，私立大学自 筹），与地方警察机构互相独立，同时多有业务合作关系。 第三，在服务主体方面，高校警察机构以学校师生员工的需 要为首要导向。例如，夜间护送师生回住所是各校警察机构 最常见、覆盖面最大的服务内容，全美有58. 5%的学生曾接 受此项服务；其次是门锁检查及可疑情况通报，有34%的学 生接受过19。此外，师生意见对各校的警察队伍建设也有 较大影响力和约束力，一个显著的案例就是加州大学伯克利 分校曾考

10、虑购买装甲警车，后因师生普遍认为此举与校园形 象不符，最终只得在反对声中作罢20。2.业务正 规性。高校的警察队伍发展到20世纪90年代初，无论在结 构上还是运作上都已十分类似地方警察机构21。此后经过 十多年专业化进程的加速发展，髙校警察在业务方面已与地 方警察相当22。就服务设施而言，2004-05学年，全美高 校设24小时巡逻服务的比例即已达98%,设三位数紧急呼叫 号码的比例达95%,设应急专拨电话亭的比例达91%23。 就人力资源管理而言，20世纪90年代的比较数据显示：在 最低学历要求方面，对高校警察的要求高于地方警察；在培 训要求方面，二者相当；在待遇方面，高校警察不同职级间 差

11、距较地方警察为大24。笔者根据较新的可比较数据再次 进行了对比，发现基本情况未发生变化，详见表3。需要指出的是，表中的'大学学历要求”系最低准入标 准。实际上，数年前美国高校警察中拥有学士学位者已达约 44%,拥有硕士学位者已达约43%,甚至拥有博士学位者的比 例也达到了 4%27o3. 管理灵活性。美国高校警察机构的管理模式呈现出 多元化的格局，这与美国分权自治的体制和国情有关。一方 面，各州有自主立法权，所以在校警的规定上互有差别。比 如同为校警，弗吉尼亚州的可以全副武装，而衣阿华州的则 不可携带武器；罗德岛州公立高校的校警不可携带枪械 （2012年前），私立高校的却可以。另一方面

12、，各高校的独 立性也较强，因此多以务实态度，根据自身的情况和需求做 出独立决策。有些规模较大的学校会同时采用多种机制，聘 用各类人员。以纽约州立大学石溪分校为例：主校区和南安 普顿校区的治安由学校警察局负责，曼哈顿校区的治安则由 纽约市警察局代管。2012年，校警察局共聘有140名员工， 其中的一半，即70名员工为正式警察，另外一半为保安人 员和临时人员。财产护卫类工作，如看守办公楼、实验室等, 多由保安人员执行；服务性工作，如车辆停放等，多由临时 人员执行；正式警察将精力集中于治安类事务上。28此外, 同一个大学系统的安全管理机制也可能会有差别。如纽约州 立大学和加州大学系统，很多分校都有自

13、己的警察局，但安 保机制、培训程序和政策互不相同，甚至制服都不一样。四、争议与应对 美国高校警察制度在发展中曾饱受争议，最主要的有以下几点:1.必要性问题。这个问题的焦点集中在两个方面：其一，高等学府作为独立自由精神的象征，引入公权力执法, 是否恰当；其二，高校学生作为成年人，占用纳稅人款享受 额外警力保护（特别在公立高校），是否公平。笔者认为， 美国高校警察制度几十年来不断拓展的事实本身已经给出 了答案。有专家指出，高校具有对外开放、人群密集、敏感 度强、防范性弱等八个特点，这些特点都为犯罪分子作案提供了便利条件，使得高校成为“脆弱目标” 29。例如，1991 年，爱荷华大学一名学生对老师和

14、同学大开杀戒，该校保安 因为没有武器，竟不能及时制止。待到犯罪行为在地方警察 参与下终止时，已有5名师生员工被枪杀。30同时，髙校 较受社会和媒体关注，校园犯罪行为易产生放大效应，由此 造成的恐慌心理、民众不满等社会成本远高于配置高校警察 的费用。2007年4月16日，弗吉尼亚理工学院发生枪击案, 造成空前的33人死亡，震惊全美。社会各界痛定思痛，进 一步认识到了高校警察的必要性。同时，进入新世纪以来，"社区服务型执法"(community oriented policing)在 美国高校深入发展，有效增进了警察与师生关系31,有关 调查也显示学生对校警的服务表示高度满意3

15、2 o2. 执行力问题。高校警察在相当一部分人心目中的形 象至今仍类似于业余保安。33据统计，主管高校安全工作 的校领导最常见的前三类分别是：主管后勤的副校长、教务 长(主管学术的常务副校长)和主管学生事务的副校长。34 这些领导大多不是公共安全领域的专家，加上美国警察系统 的分散性，部分公众产生了高校警察系统执行力弱、效率低 下的担忧。如弗吉尼亚理工学院在20世纪70年代便配有武 装校警，枪击案事发时已有39名正式警察，却仍然伤亡惨 重，引发了信任危机。不过，专业人士多不持简单否定态度。 事件调查报告认为，校警与地方警察情报分享不足，信息沟 通不畅，是造成伤亡如此惨重的原因之一 35。此后，

16、全美 普遍加强了校社合作，校警与地方警察广泛开展了联合演 习、协同培训和共享资源等项目，提高了高校警察的整体业 务能力和治安水平。还有业内人士指出：从历史上看，发生 在校园的致命性事件持续时间不过5到10分钟，因此需要 有极其迅速且恰当的反应。36而校警恰恰在这方面起着不 可替代的作用，因为他们职责专一明确，工作对象有针对性, 且熟悉学校情况。数据也显示高校警察总体效率并不低下： 美国高校谋杀案件发生率仅为全国平均水平的约5%37 o3、透明度问题。珍妮克莱瑞法案规定：凡接受联 邦助学金的高校，每年10月1日前都必须提交年度治安报 告、犯罪数据及安全措施，并以网络和印刷材料等形式，在 学生入学

17、之前公布和宣传，以供学生和公众监督。违反此项 法案的高校将面临美教育部至少2. 75万美元的罚款以及其 他相应的处罚措施。这些要求似乎保证了学校在治安和执法 方面的透明度。但有媒体称，由于高校警察机构领导权在校 方，一些有损学校名誉的治安事件可能会被隐瞒或淡化。如 高等教育年鉴就曾报道，瞒报漏报犯罪案件的情况在许 多高校中均存在38 o 2011年，宾州州立大学发生校橄榄球 队教练助理性侵案，在美社会引起强烈反响。纽约时报 随即撰文，认为许多高校对校体育队职员和运动员学生的违 法犯罪行为都存在隐瞒或从轻发落的现象39 o针对此，一 方面，美国联邦政府加大了惩治力度。2007年，东密歇根大学将校

18、内一起学生被谋杀案件假报为自然死亡，曝光后被联邦教育部处以35. 75万美元的罚金，创下校安全违规罚款的最高纪录，对各校震慑作用很大，也显示了美国政府加强 执行校园安全有关法规的决心。另一方面，媒体及舆论监督 机制也发挥了很大作用。被纽约时报曝光的学校，当即 以致编者信函的形式表示道歉，并保证杜绝类似现象40。五、结束语如今，现代校警察机构被认为是全美高等院校中保障安全、控制犯罪、维护秩序和提供服务的基石(sloan, 2007)41 o高校警察既是警界有影响的力量，又是校社区中活跃而极为重要的组成部分42 o同时，美国的校园警察制度 仍在不断地发展完善。2004年，全美校园公共安全大会又提

19、出建议，拟打造全国性综合平台，成立“全美校园公共安全 中心”。该提议曾作为校园安全法案的补充条款提交国会， 并在众议院获得通过，但未获参议院批准，有关方面还在继 续努力43 o这种与时俱进、历久弥新的创造精神，贯穿了 美国高校警察制度现代化的整个进程，也是值得后发国家研 究和借鉴的宝贵财富。参考文献：1 吴心正.美国高校的安全立法和警察制度j.武汉水利电力大学学报(社会科学版)，2000 (3)：76-77.2 郭爱昕.中美高校安全管理比较研究j中国高教研究，2003 (7)：52-53.3 余宏明.美国高校安全管理及启示j.中国安全科学学报，2004 (8)：47-50.4 宋远升，陈熙.结

20、构与比较：校园警察制度及安全立法探究j.青少年犯罪问题，2007 (1)：41-44.5 周向红，丁陶.美国校园警察体制及对我国的启示 j.青少年犯罪问题，2008 (6)： 63-67.6 蒋洪池，朱慧.美国大学校园安全管理特色透视基于密苏里大学堪萨斯分校的实证分析j.煤炭高等 教育，2010 (1)：63-65.7李淑玉.学，2010.美国克莱瑞法案研究d长沙：湖南大8powell,j. , m. s. pander, and r. nielsen,1994. campus security and law enforcementm. newton,ma： butterworth一 hei

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