高校人事制度改革的方向与路径

1、    高校人事制度改革的方向与路径     摘要：高校人事制度的改革应当放在国家事业单位改革的大背景下，结合高等学校的特点进行研究和推进。未来中国事业单位的改革方向是不断提升自主性和公共性，高校人事制度的改革也应当顺应这一趋势，正确把握改革的方向。而高校人事制度改革的路径又需要结合高校的特点，根据高校的属性渐进推进。 关键词：人事制度，改革，事业单位 一、事业单位改革的趋势与高等学校人事制度面临的变化 长期以来，中国的事业单位普遍存在政事不分、人浮于事、激励与约束机制不健全、效率低下。自1978年以来，中国事业单

2、位已经进行了几轮改革，取得了很大成效。但总的来说，事业单位改革仍然滞后，而且在放权搞活的改革过程中又产生了一些新的问题，例如，公益目标不明确、公共服务质量不高、群众满意程度低等等。在这种情况下，中国又开始进入新一轮事业单位的改革。 事业单位的概念虽然是中国独有，但是类似的公立机构在国外也普遍存在。例如，公立大学、公立医院、公立科研机构等。20世纪80年代以来，西方国家掀起了一场新公共管理的革命，其主要特征是强调政府的公开性、透明性、责任性、回应性和有效性，强调政策执行与制定的分离，强调分权、契约外包、绩效和以顾客为导向。在这一思潮下，各国公立机构，包括公立高校的改革也出现了一些新的趋

3、势：不断增强公立高校的自主性和公共性。最典型是日本独立行政法人制度和英国的执行机构改革。1999年日本通过了独立行政法人法，政府将那些没有必要由行政组织通过公共权力直接管理，而又不能完全交由民间机构实施的服务和事业，以立法的方式将其目的、任务和业务范围作出明确规定后，授予这些单位独立行政法人的资格。使它们在业务经营、资金应用、人事管理等方面有充分的自主权。尽管这些独立行政法人依然隶属于政府部门，但是政府主管部门除了对其发展目标进行提示、业务计划进行审查、经营绩效作出评价外，对日常的业务活动不加干预。目前，日本的国立或公立大学正在朝独立行政法人制度转型。我国的台湾地区，公立大学也正在改革，一个基

4、本的思路就是向独立行政法人转型。英国从20世纪80年代后期开始进行公共部门改革，近年来实行独立执行机构制度。独立执行机构仍然隶属于政府，但是改变了运营和管理方式。通过政府主管部门和执行机构之间签订的框架协议，原有的行政隶属关系转变为契约关系。政府不直接干预执行机构的运营，从过程管理转向结果管理。目前，一些公立科研机构已经完成了执行机构的转型。总的来说，无论日本还是英国公立机构的改革，一个基本的趋势是不断增强公立机构的自主性和公共性。通过增强自主性，激发公立机构的活力和灵活性、多元性与创新性；通过增强公共性，保证公立机构的公益目标、非营利性质和公共服务的质量。 在国际发展的潮流下，中国

5、事业单位的改革势必朝自主性和公共性两个方向发展。事实上，从中国事业单位三十多年的改革实践看，已经证明了这一点：如果朝这两个维度改革，那么事业单位就更有活力，群众的满意度更高；而忽略其中任何一个维度，事业单位的改革都会陷入困境。 毫无疑问，事业单位自主性与公共性的改革方向也会直接影响到事业单位人事制度的改革走向。对高等学校而言，高等学校自主性的增强，意味着政府与高等学校的关系发生了变化，行政隶属关系转变为契约关系。既然高校与政府的关系都发生了变化，那么教师与高校之间的关系相应也需要调整。在自主性改革的方向下，高校人事制度改革的基本方向就是增强高校用人的自主权力。在传统的事业单位用人制度

6、下，高校的事业编制受政府的严格控制，用人数量与规模取决于编制，而不是实际的需求。一旦录用，进入事业编制，即为终身职员，能进不能出。而且，事业编制已经成为一种身份，一旦拥有，即可享受诸多福利待遇。在这种体制下，高校的管理者实际缺乏对员工的管理手段和管理权限，其弊端也就可想而知。随着高校成为真正自我负责的公法人，未来事业编制必然消亡，高校的管理者也将成为真正意义上的管理者：可以自主决定用人的规模、可以自主招聘与解聘。然而，在事业编制没有取消之前，在其他相关配套措施没有出台或落实之前，作为一种过渡性办法，高校的人事制度将从单一固定的用人模式转向灵活多样的雇佣模式，即双轨制。一是编制内员工事业编制的员

7、工，二是编制外员工在事业单位工作的非事业编制的员工。但双轨制在满足高校用人需要、提高效率的同时，也会引发很多新的问题。其中，最突出的一个问题是公平与公正问题。虽然在同样的单位，做同样的事情，却因为不同的身份，享受不同的待遇。新公共管理的重要标准之一就是公平与公正，改革不能因为效率而牺牲公平，这不是改革的目标与方向。因此，从长远来看，双轨制最终还是要并轨。所以，在改革的过程中，需要牢牢掌控改革的方向，适时把握改革的时机，有计划、有步骤积极稳妥地推动高校人事制度的改革。 高校自主性增强的另外一个特征就是打破传统事业单位的“大锅饭”，管理者可以根据员工的绩效表现，建立激励与约束机制。最大限

8、度调动教师的积极性、发挥教师的潜能，在人事制度上有力保障高校能够微观运行高效。当然，教师的绩效评价是一个世界性的难题。因此，在建立教师绩效评价体系时，也需要把握“度”。从国外的经验与趋势看，评估正在从监管性评估转向学习性评估。不仅通过评估达到组织管理与控制的目的，而且通过评估帮助员工“诊断、设计与发展”。即所谓的“三d（diagnose，design，development）”评估。 高校公共性的增强，意味着在分权的同时，又要保证公立高校的公益性和公开透明性。而其手段无外乎两个：第一，从内部完善高校的治理结构；第二，从外部加强对高校的监督与评估。 1978年以来，中国事业单

9、位的改革基本围绕的主线是放权、搞活。然而由于在放权搞活的同时，既没有及时完善组织内部的治理结构，也没有加强外部的监督管理，事业单位开始逐步偏离公共性的目标。所谓治理结构，就是为了达到组织治理的目的而设计的组织架构，主要由权力机构、执行机构、监督机构等部分组成，形成各自独立、权责明确、协调运转、相互制衡的高效的体制和机制，强调的是法人利益制衡机制的构建。从国外的经验看，高校治理结构最核心的内容就是董事会制度、学术委员会制度等。董事会是高校的决策机关，高校的战略规划、重大人事政策和财务制度由董事会决定，责任由董事会承担。同时，为了保证高校在增强自主性的同时，提高公共性，高校重大人事政策的制定需要相

10、关利益群体广泛的参与，公立高校董事会的召开也应当对公众开放。学校的日常管理工作由校长负责，但公共性的制度保障是学院、学校的招聘、解聘和人才发展的程序需要更加公开透明。而且，高校的行政权力与学术权力相分离，学术委员会负责学校或学院的学术事务和学术发展。总的来说，高校内部治理结构的完善，是高校在增强自主性的情况下保证组织公共性的一种制度安排，也是政府分权的前提和高校自律的基础。 高校内部治理结构的完善固然重要，但是从国外的经验看，仅仅依靠内部治理结构是不够的。如果没有必要的他律，自律就难以形成或持久，而且容易出现“内部人控制”。因此，保证高校公共性的另一个手段就是，在分权的同时加强外部的

11、监督与评估。众所周知，目前，高校的监督主要是教育部门对高校的监督。然而，由于政事不分，高校的主办者和管理者都是教育部门，因此，政府的监管或者容易流于形式，或者成为政府干预高校内部事务的工具，也容易滋生腐败。而一个完善的监督体系，既包括政府强制性的监管，和政府对高校信息披露的强制性规定，也包括公众、媒体、被服务对象和第三方评估机构非强制性的监督。只有通过多元的监管体系，才能使得高校在增强自主性的同时，又能够保证高校公益目标的实现。外部对高校的评估，特别是第三方评估在经过一段混乱、无序的评估期后，必然会按照市场运作的逻辑，优胜劣汰，逐步形成适合中国国情的、具有一定权威性的、相对客观公正的评估体系，

12、而外部对高校的组织评估又会直接影响到高校对内部员工的评价体系。 除此之外，完善高校的投入体制也非常重要。它也是高校有条件、有可能保证公共性的基础。政府可以根据高校的重要性、人才培养的数量与质量完善投入机制，通过契约对公立高校实行补助和总量控制，通过法律和公开透明的机制，保障公立学校每个教师基本的工资收入和社会保障水平。 二、高校的特点及其对高校人事制度改革的影响 公立高校与其他机构不同，具有自身的特点，而这些属性或特点也会影响到公立高校人事制度改革的方向和路径选择。 第一，产品属于准公共产品。虽然高校提供的产品具有竞争性与排他性，但同时又具有外部经济效应

13、，因此属于典型的准公共产品。既然是准公共产品，因此不能完全推向市场。这意味着政府需要明确自身在高等学校事业发展中的角色及其责任，不断完善对公立高等学校的投入体制，而不是将高等学校完全推向市场。即使是市场经济最自由的美国，也存在大量由政府投入的公立高等学校。当然，政府具有发展高等学校的责任，但是，政府对高等学校的投入又可以有多种不同的手段。除了按学生数量进行财政拨款外，还可以通过项目招标的方式进行资助。而政府的另外一种重要的支持方式，就是帮助高等学校吸引和留住高级人才，稳定高校的师资队伍。高等学校的职业特点在于教学与科研的知识和能力是需要个人经过一段时间的积累才能形成，一旦成为某个领域的权威，就

14、具有一定的不可替代性。如果完全透过市场竞争机制，作为肩负公益使命的非营利性高校，较难留住一流的人才，这对于高等教育的发展而言，无疑是个巨大的损失。这决定了高等学校的人才市场也不应该是完全充分竞争的市场机制，而应具有有限竞争、相对稳定的特点。一般而言，在西方发达国家，即使是公立高校，只有新聘的教师才需要经过激烈的市场竞争和严格的考核评价。如果被淘汰，就要流动到相对差的学校，而一旦被同行公认具有胜任能力，被聘为副教授之后，就属于终身教授，教师队伍因而具有有限竞争、有序流动和适度开放的特点。 第二，组织具有非营利性质。公立高校虽然不是非营利组织，但也具有非营利性质。这决定了公立高校的工资收

15、入水平无法与营利机构相比，而与公务员的收入水平更为接近。因此，政府为了帮助和支持公立高校能够吸引和留住优秀的人才，保证教师队伍的相对稳定和高校公益目标的实现，就需要加大对公立高校的投入，保证公立高校的高福利水平，即所谓的“低工资、高福利”制度。也就是说，高校的社会保障水平应当向公务员看齐，而不应该将公立高校的社会保障水平完全与市场挂钩。这也是各国公立高校的普遍做法。否则，高校很难在低工资的情况下，吸引和留住一流的高端人才。 第三，人事管理属于专业性人才的管理。公立高校的教师都是知识分子、专业性人才，而且一些高端人才具有一定的不可替代性。对于这类员工的管理和普通单位的员工管理存在很大的差异。而且，中国的高校教师队伍是一个有知识的、庞大的利益共同体，特别是在网络时代，具有很强的利益表达能力和表达渠道。在科学发展观和构建和谐社会的大背景下，这决定了公立高校人事制度的改革路径不可能是在制定了一个十全十美的理性政策模型之后，再快速推进。而只能通过渐进的方式实行增量改革，积极稳妥、一步一步推进，并通过增量激活存量。也就是说，在明确改革方向的前提下，采取新人新办法、老人老办法，尽快启动高校人事制度的改革，以时间换空间。具体来说，在过渡阶段采取双轨制，一是采取多种形式的聘用制度，实行编内与编外的双轨制，通过编