专题六农村公共服务设施配置技术与标准研究

1、“十一五”科技支撑计划研究成果(2006BAJ05A05)村镇基础设施配置关键技术研究专题六村镇公共服务设施配置技术与标准研究城市建设研究院清华大学农业部规划设计研究院2010年7月46目 录第一章 农村公共服务设施配置研究内容与方法3一、村镇公共服务设施配置的研究内容3二、国外研究进展6三、国内研究进展9第二章 村镇公共服务设施规划配置技术10一、技术目标与路径11二、村镇公共服务设施评价技术13三、需求分析技术24四、共建共享技术31第三章 村镇公共服务设施规划标准研究34一、教育设施34二、医疗卫生设施37三、文化体育设施40四、社会保障设施42五、标准汇总44第一章 农村公共服务设施配

2、置研究内容与方法一、村镇公共服务设施配置的研究内容为解决村镇公共服务设施供给难题，提高公共服务设施服务水平和服务效率，有关学者对村镇公共服务设施配置的配置内容、配置方法、配置途径和配置模式进行了长期研究，积累大量可供借鉴的研究成果。1基本公共服务均等化的配置目标一般认为，村镇公共服务设施(rural public service facilities)是为农村社会提供各项公共产品和服务的设施，主要包括教育、社会保障、公共文化体育、公共医疗卫生、商业服务以及行政管理等配套设施。在上述设施中，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，是基本公共服务中的“基本”成分丁元竹. 基本公共服务如何均等化

3、. 瞭望， 2007 (22). 。基本公共服务均等化的提出，要求基本公共服务的内容和水平的均等化(消费均等和结果平等)、服务设施和条件及资源占有的均等化(条件均等和起点平等)，以及赋予人们相同的权利和机会(权利平等及制度平等)。在推进基本公共服务设施均等化过程中，设施配置项目应当符合村镇居民最为关切的实际需求。根据中国改革发展研究院的问卷调查结果，国内专家普遍认为民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，包括基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持等，其中公共基本医疗卫生、义务教育最被关注。农

4、民自身的诉求也非常强烈，大量调研结果表明，村镇公共服务设施急待改善，在部分村庄，对公共服务设施的需求大大超出了对给排水、采暖等基础设施杨其元，夏锋. 名“三农”专家对农村基本公共服务现状的看法. 中国农村观察. 2008.3.。2公共服务设施配置标准村镇公共服务设施配置标准是政府公共服务所要达到的水平、指标和要求，随着公共服务的社会化、企业化、市场化倾向愈加明显，全能型的政府逐渐衰落，取而代之以通过制定公共服务标准保证服务质量、引导公共服务设施建设的服务型政府李洺，孟春，李晓玉.公共服务均等化中的服务标准各国理论与实践.財政研究，2008(10).。根据不同的社会发展水平，公共服务标准是应当不

5、断调整的，根据不同地区的经济发展水平，标准的目标及内容会发生相应变化。目前，我国尚未颁布覆盖农村地区的公共服务配置标准，无法有效引导村镇公共服务设施合理配置，这是影响农村建设的一大缺憾。可供参考的配置标准一般采用“分级配套千人指标”的技术路径，一些规范中虽然规定了服务设施的服务半径，但仅作为参考因素出现在标准中，没有有机融入规划配置体系之中，很难指导实践。千人指标是对公共服务设施“量”的控制，但无法回答设施选址、配置的具体问题，在指导村镇规划上尤显薄弱，容易导致在实际中设施配置与真实需求相脱节。我国城乡区域差距较大，基本公共服务均等化的标准宜低不宜高，可以先考虑以解决弱势群体的最基本保障为标准

6、。3上下协调、多方参与的设施配置机制对于发展村镇公共服务设施的发展机制，学者发表了多种观点。有专家认为，应该建立公共财政体制，增加对村镇基础设施建设的投资数量和比重，也有意见认为村镇公共服务设施的特点使其适合私人供给林万龙. 中国农村公共服务供求的结构性失衡: 表现及成因. 管理世界， 2007 (09).；由政府、私人多元主体参与并共同生产和提供产品的PPP模式同时受到了普遍认可胡静林， 周法兴. PPP模式在新农村基础设施建设中的应用. 中国财政， 2006 (09).。有专家指出村镇公共服务设施供给(筹资及使用)必须要有强制力，而农村社区组织在发挥集体组织能力和体现民主、效率两方面的优势

7、十分明显，强化村社组织权力是提高村镇公共服务设施供给的最有效途径罗兴佐、贺雪峰. 农村社区组织建设与公共品供给.理论与改革， 2008 (02).。在服务设施配置原则和方法上，一些学者强调了村镇公共服务设施应以农村居民实际需要为出发点，适应农村社会的组织形式，采取“自下而上”的模式，通过农民自治使农民充分表达意见，根据农民需求优先顺序提供城乡基本公共服务李郇. 自下而上: 社会主义新农村建设规划的新特点. 城市规划，2008 (12).。总的来看，解决农村公共服务设施配置是一项系统化的社会工程，需要各种力量相互平衡、合理分工，其中，政府主要发挥监督指导作用，必须不断健全和完善村镇公共服务设施的

8、标准体系，农村基层社区需要发挥组织能力、表达和协调农民诉求，逐步形成村镇公共服务设施的共建共享机制。4公共服务设施空间布局新农村规划中多采取“迁村并点”模式，试图通过带动农村人口迁移，实现资源集中配置，提高村镇公共服务设施配置效率，是其主要理由。除了集中化布局以外，有学者提出以社区为载体推动城乡一体化的公共服务设施配置与布局模式，在这种“社区模式”的实践中，空间尺度因素被提升为公共服务配置的关键因素之一，如山东省诸城市以2公里为社区的服务范围，配置村镇社区服务中心为农民打造“两公里服务圈”山东诸城市推进农村社区化服务与建设调研报告.2009-12。“城市近几年加大行政区划调整力度，分3次将原来

9、的23处乡镇(街道)撤并为13处，并按照地域相近、规模适度、便于服务及中心村具有发展潜力的原则，把全市13个乡镇(街道)的1257农村整合规划为208个社区。每个社区一般涵盖56个村、10002000户，在中心村设立社区服务中心，所服务的村庄一般在两公里半径内，既方便农村居民，也不会造成公共资源浪费。服务中心设有一个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等若干个服务站(室)，为农村居民就近提供一揽子公共服务。”二、国外研究进展1可达性是公共服务公平性的空间表现国外对公共服务设施的研究涉及多种领域，社会学、政治学、人类学等学科偏重于对公共服务设施形成机制

10、的探讨 Pearce et al.，2005；Kull，2009，公共经济学注重研究其“公共物品”属性，这些学科的研究成果对政府部门制定公共服务设施的发展政策推动服务设施建设起到了作用 Manthorpe and Livsey，2007；CRC，2008。国外研究认为可达性(accessibility)的障碍是影响公共服务配置的关键因素，它是指从研究区域内任何一点到某个公共产品服务中心的相对难易程度 Joseph A E， Phillips D R1 Accessibility and UtilizationGeographical Perspectives on Health Care De

11、livery M . New York: Happer & Row， Publishers，1984(1).。由于区位相对偏远和人口较为稀疏，使农村地区在公共交通、社会服务和设施的可达性方面面临结构性的不平等。由于公共交通的萎缩和能源价格的提高，农村居民必须支付更多的出行成本，这给农产品接近市场、农村销售商利用商业资讯和服务都带来了更多困难 Copus and Dax，2008。供应方面，因为较难形成规模效应，农村服务和设施的配置不可能完全依靠市场的力量，而福利国家的紧缩又进一步加剧了可达性的城乡差异，机会均等和社会公平的议题由此浮现 Farrington and Farrington

12、，2004；在需求方面，因农村地区的人口和家庭结构也体现出与城市地区不同的特点(如人口老龄化)，在各项服务和设施的可达性上，也会有相应的要求。综上所述，农村地区公共服务设施的可达性是衡量社会公平和城乡和谐发展的重要指标，是社会公平在空间的体现，提升设施可达性与资源可获得性是公共服务空间配置的核心指标。2以空间分析为基础的技术手段国外研究不少都针对的是农村地区商业活动或服务的空间分布及可达性状况。Wensley和Stabler(1998)改进了需求门槛分析模型，对加拿大Saskatchewan地区584个农村社区的27种商业服务活动进行了空间布局分析。以中心地理论为基础，Henderson和Ta

13、ylor(2003)用人口学的分析方法，探讨了美国得克萨斯州254个县的医院分布规律，除县域单位的人口数、人口密度和人均收入等变量，农村地区的偏远程度(rural isolation)也被认为是影响医院分布的一个因素。通过分析建立在邮政编码基础上的商业布局统计数据(ZIP Code Business Pattern data)，并结合GIS技术对居民与超级市场(supermarket)/超级购物中心(supercenter)空间距离的测量，Blanchard和Lyson对美国非都会县低成本商店的可达性进行了研究。以美国肯塔基州为个案，Zimmerman(2008)等人比较了城乡之间的生活成本差

14、异，该研究搜集了个案地区一系列产品和服务的地方价格数据样本，并将农村居民消费时的隐含成本(hidden costs)纳入考虑，其研究结果指出，农村地区的生活成本并不一定会低于城市。3政策转化：英国公共服务设施配置标准及实践以英国为代表，公共服务供给技术的研究已经转化为提升农村服务设施的水平和覆盖率的基础支持，据此提出地域性的政策建议。英国政府于2000年公布的未来乡村(Our Countryside：The Future)白皮书中明确了农村服务和设施提供的最低标准 DELTR，2000：19-22，它将农村服务分成两个层次：(1)村庄基本服务(vital village services)包括

15、基本的地方服务(商店、酒馆、车库、社区服务点/设施等)、现代化的农村邮政服务(同时可承担一部分网络化的商业、银行和金融服务功能)、当地的学校、教育与交通/通讯设施，以及便利的幼托和早期教育服务；(2)农村高级服务(modern rural services)包括医疗和社会服务、教育服务、应对社会排斥和匮乏的服务措施、就业服务、文化和休闲服务、法律服务，以及增进社区安全的服务等。其中，对各类公共服务设施的空间可达性都做了规定，如对于危及生命的急救电话，争取95的个案反应速度不超过20分钟等。随后的两年时间里，英国环境食品及农村事务部(Defra-Department for Environmen

16、t，Food and Rural Affairs)又先后公布了两份经过逐项对照改进的标准(Rural Services Standard 2002 & 2003)。2004和2006年，再经修改的多项标准分别以Rural Services Review 2004和Rural Services Review 2006的名称发布。除了在政府文件中规范公共服务设施可达性因素外，英格兰农村公共服务设施评估也大量使用可达性评估技术。英格兰农村社区委员会(CRC，前身是乡村机构：CAthe Countryside Agency)基于1991、1994和1997年的三次调查结果，完成了关于英格兰农村

17、服务提供水平的全面调研(CA，2000)。这项调研以邮政编码为数据搜集的基本地理单位，并借助农村教区问卷(rural parish questionnaire)和地理信息系统技术(GIS)，对不同的农村服务设施的可达性分别以2、4、8和12公里的距离作为衡量的尺度半径进行了比较全面的评估，为全面了解英格兰农村公共服务能力提供了重要基础。4基于可达性的设施评价英国环境食品及农村事务部(Defra)于2002年发布的一份面向国家政策制定者、服务规划和提供者的实践指南农村服务发展路径：引导设施有效配置指引(The way ahead for rural services: A guide to go

18、od practice in locating rural services) Defra. The way ahead for rural services: A guide to good practice in locating rural servicesEB/OL. 2010-01-08. .uk/rural/documents/policy/ruralwp/ruralguide/ruralguide.pdf，规范了对设施重新配置进行评估的方法，使资料获取及评价技术路线得到了标准化阐述。在信息获取上，该指南规定了必须获取的两方面资料：(1)设施使

19、用者的常规信息，包括受访者年龄、住址、邮政编码(用于定点)等信息以及该受访者对某设施的使用频率、出行方式(步行、开车等)；(2)有与设施配置变化情况有关的信息，如关闭某设施后的备选设施、使用者的出行成本变化情况以及使用该设施的便利程度。在获取完整的基础信息的基础上，利用技术手段对农村公共服务供需进行评估。基于详细的调查数据以及有关出行成本的其他研究成果，该指南进而对大、中、小三类不同服务覆盖范围的公共服务设施的相应测算步骤(modeling approaches)进行了比较详细的描述，基本可概括为：(1)建立包含参与评价的所有设施和服务范围的基于地图的区域划分系统(map-based zoni

20、ng system)，在评估高等级设施时需要借助地理信息系统；(2)计算各区域到各个设施的人数以及各区域中心店到对应设施的直线距离(crow-fly distances)；(3)根据单位时间的出行成本数据计算总成本；(4)计算设施改变后的交通量以及新的成本；(5)根据设施使用频率，计算设施改变每年带来的成本，进行综合判断。三、国内研究进展1公共服务设施评价技术研究在利用GIS技术对公共服务设施进行评估，国内已经展开了一些研究，包括利用缓冲区分析法对城市初级中学选点进行评估邹芳. GIS信息系统用于初级中学布局规划量化的探讨以武昌区为例J. 中外建筑，2009（11）朱华华，闫浩文，李玉龙. 基

21、于Voronoi图的公共服务设施布局优化方法J. 测绘科学， 2008(3) ；利用Voronoi多边形对服务设施地理可达性 王远飞. GIS与Voronoi多边形在医疗服务设施地理可达性分析中的应用J. 测绘与空间地理信息， 2006(06).。这些研究以设施点距服务区的直线距离为评判基准，没有加入现实交通条件的限制。另外一些研究则通过加入网络拓扑模型对分析方法进行了完善，这些研究包括应用两步移动搜寻法对公共服务设施进行评估、利用ArcGIS 中的定位配给模型对公共服务设施进行定位和分析陈鸿.六安市消防站空间布局优化研究J. 消防科学与技术， 2009(5):321-326.。以上研究案例均

22、针对城市的公共服务设施，但在评价方法、分析过程上对农村地区提供了借鉴。针对乡镇，张莉等张莉， 陆玉麒. 医院可达性评价与规划以江苏省仪征市为例J. 2008(2).根据交通网络生成了到达设施的等时线，对江苏仪征市域范围内的医疗设施进行了综合评估并提出了规划构想。孔云峰、李小建孔云峰， 李小建. 农村公共服务设施之空间可达性研究OL/M. 河南大学环境与规划学院，2009年09月：对村镇公共服务设施的空间可达性、各种可达性指标及其相应的模型进行了比较深入的分析，并对某县域范围内的教育设施和医疗设施进行了评估，揭示了农村地区公共服务的空间不均衡性。2公共服务设施需求分析技术研究目前，国内村镇公共服

23、务设施需求分析多集中在社会调查和统计的技术方法，通过发放问卷、访谈等方式了解农民对各类公共服务设施的需求状况。相关研究包括李琴等(2009)根据典型抽样的原则，在广东省英德和鹤山两市，对村镇基础设施供给的现状和农民的满意度进行了问卷调查，并运用Multi-nominal Logit模型，分析了影响农民对村镇基础设施优先序作选择的因素；管延伟(2009)通过问卷调查的方式，对山东省农村体育设施及项目的开展情况进行了研究，其样本中包含716份基层农村的入户调查，分析结果来自对有效回收问卷的统计处理；孔祥智等(2006)抽样调查了2省3县的296个农户，目的是掌握这些地区农村基础设施的供给状况和农民

24、对投资农村公共产品的支付意愿；孟海宁(2008)对浙江省11个设市区、44个县(市)的1329个村庄进行了抽样调查，调查针对12类农民所关心的公共设施建设和服务项目，透过空间经济学的视角，并结合对浙江省兰溪市乡(镇)规模效益的分析评价，探讨了村镇公共服务设施的规模经济与聚集效益。从当前该领域研究发展情况看，利用GIS和空间模型技术对公共服务设施的研究集中于对现状设施进行评价，评估技术是对现有公共服务设施(点)的服务水平进行评价，而设施配置问题则需要考虑新设施的选址、配置水平等等复杂问题。因此，科学利用先进技术手段对公共服务设施需求进行计算、预测仍然是难点。3公共服务设施共建共享技术研究村镇公共

25、服务设施共建共享技术的目标，是提高公共服务的整体配置效率，实现设施集约化发展。因此，村镇公共服务设施的共建共享不仅涉及单个公共服务设施的分析，更是建立在公共服务设施体系的整体结构优化基础上。对村镇公共服务设施配置实现整体优化，不仅仅是地理学科和规划学科的研究内容，还涉及到运筹学中的一类经典问题：设施选址问题(FLPfacility location problem) P B Mirchandani，P L Francis et al.Discretelocation theoryM.John Wiley & Sons，1990。此问题是解决在备选点中选取一些点，建造某种公共服务设施，实

26、现设施布局的最优化。这涉及到最优化条件，在国内外相关研究中，满足设施使用者总出行成本最少是最为常用的标准。在图论中，设施选址问题是一类NP-hard疑难，这是该领域研究中的热点和难点。国内有不少研究从运筹学角度出发研究公共服务配置优化，这些研究主要集中于对复杂算法研究，通过数学模型方法解决设施选址的疑难，包括遗传算法 张玉芬， 齐红然， 刘世普. 一类应急服务设施选址问题的模型及算法. 数学的实践与认识，2009(14).、蚁群算法 何晋强， 黎夏等. 蚁群智能及其在大区域基础设施选址中的应用. 遥感学报， 2009(02).、微粒群优化算法等等 张勇， 巩敦卫， 张婉秋. 不确定多项目选址问

27、题的微粒群优化算法.系统仿真学报， 2009(12).。由于技术手段复杂，上述研究基本停留于纯技术、纯理论，很难在实际的村镇公共服务设施配置中推行。总体来看，国内外对公共服务设施评价技术的研究已经相当丰富，对设施配置的技术路径积累了很多成果。在发达国家，一些技术已经在指导实际的设施配置问题上发挥了相当作用。然而，研究中还存在一些问题，一是偏重设施评价，而对新建设施的配置问题研究不足；二是对很多研究偏重技术手段，而忽视了现实的各种设施影响因素，难以推广。总的来看，解决中国村镇公共服务设施配置问题，需要借鉴上述研究成果，但同时更要结合农村实际情况，整合技术路线、提升技术手段、完善技术应用。第二章

28、村镇公共服务设施规划配置技术中央多次要求建立覆盖城乡居民的社会保障体系和基本公共服务体系，十七大报告明确提出“注重实现基本公共服务均等化”，强调城乡协调发展。为实现基本公共服务均等化目标，近年来，国家着力加大农村投入，逐步改善了农村公共服务的供给状况。自上而下的国家财政保障机制基本建立的条件下，公平问题凸显。当前，虽然村镇公共服务设施建设的绝对水平有所提升，但城乡差距、地区差距仍在持续扩大。提高公共服务设施均等化水平、推动城乡公共服务能力整体发展，成为村镇公共服务设施规划配置的关键目标。然而，农村居民点量大面广，并具有规模小、布局分散的特征。根据中国城乡建设统计年鉴，至2008年末，全国共有建

29、制镇16960个、乡14115个、自然村266.6万个，平均每个县级行政单元内有900多个自然村，居民点数以千计。由于规划配置技术方法缺失，目前，我国尚未颁布覆盖农村地区的公共服务配置标准，无法有效引导村镇公共服务设施合理配置。在缺少统一标准的情况下，规划只能采取自上而下、层层分配的技术路径，不利于设施向基层农村延伸。目前，现有规划手段已经难以满足基本公共服务的发展要求，集中化的设施配置方法已经受到广泛质疑，农民需求、农村特色以及差别化发展的诉求日益显现。针对农村基本公共服务均等化的目标，结合农村实际条件，创新设施需求分析技术、评价技术、共建共享技术是亟待研究的关键难题。一、技术目标与路径1以

30、提升设施可达性和配置效益为规划目标一些国家，公共服务设施的配置标准有详细的可达性规定，可达性分析技术已经作为了设施评估、设施配置的标准技术。如英国政府于2000年公布的未来乡村(Our Countryside：The Future)白皮书中明确了规定了农村服务和设施提供的空间可达性标准；英国环境食品及农村事务部(Defra)于2002年发布的农村服务发展路径：引导设施有效配置指引(The way ahead for rural services: A guide to good practice in locating rural services) Defra. The way ahead

31、for rural services: A guide to good practice in locating rural servicesEB/OL.2010-01-08..uk/rural/documents/policy/ruralwp/ruralguide/ruralguide.pdf，明确规范了设施配置的方法和步骤，对可达性分析的技术路线进行了明确阐述。2基于“生活圈”的自下而上配置方法村镇人口空间分布的不均衡性，是影响公共服务设施配置的关键因素。突破城乡规划惯性思维、创新运用空间技术，是公共服务设施配置技术的中心任务。通过空间分析解决村镇公共

32、服务设施配置难题，可达性是贯穿技术始终的核心概念，而生活圈是建立在可达性基础上的村镇服务理想模式，是衔接技术与实际的桥梁。生活圈是建立在居民可达性基础上的村镇理想模型，是公共服务设施均等化的空间诠释；符合生活圈规律，是公共服务设施的空间均衡条件。“生活圈”是人们的日常生活特征和活动范围，在空间上表现出的某种“圈层”特征，其半径可根据居民接受某种服务的出行范围界定。一般来说，人们的日常生活会集中在一个较小的范围内进行，而高等级的服务则可以相对远离，这样半径越大的生活圈要求其服务等级越高。以此为依据，村镇公共服务中心应当选择相应等级的生活圈中心配置，各等级服务中心以其服务半径为界限相互交织、重叠，

33、组成服务网络，形成适合居民生活的生活圈服务体系。根据居民对不同等级服务功能的需求程度、出行限制可将生活圈分为四个等级，如表21所示。表2-1 生活圈体系生活圈参考交通方式参考出行时间(分钟)等效服务半径(公里)最大服务面积(平方公里)服务单元基本生活圈步行150.5-13村镇社区/行政村一次生活圈步行30-602-330中心村/镇二次生活圈自行车304-8300中心村/镇三次生活圈机动车3020-252000中心镇/县城基于生活圈模型配置村镇公共服务设施，突出了公共服务的可达性与完整性，以空间可达性研究具体地区在特定地理约束下公共服务体系的相对均衡状态，进而反约束设施配置标准，改变了以往先分摊

34、指标、后确定选址的技术路线。在技术中深化、运用生活圈理论模型，为通过技术手段探索村镇公共服务设施配置模式和方法、整合配置标准与配置能力、提高公共服务配置效率提供了基础。3技术依托以设施可达性为核心，对农村的生活圈体系进行分析，必须借助地理信息系统(GIS)等先进工具进行计量空间分析(quantitative spatial analysis)。地理信息系统(GISGeographic Information System)是一种在计算机硬、软件系统支持下，对整个或部分地球表层(包括大气层)空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。地理信息系统具备对地理信息

35、的综合、模拟与分析评价能力，实现地理空间过程演化的模拟和预测。由ESRI公司开发的ArcGIS Desktop是具有代表性的GIS软件产品，作为一个全面的，可伸缩的GIS平台，它能实现地理数据的可视化、创建、管理与分析，整合了GIS与数据库、软件工程、人工智能、网络技术及其它多方面的计算机主流技术。在技术实现过程中，ArcGIS的网络分析发挥了关键作用。网络分析功能实现了在GIS系统中对地理网络(如交通网络)、城市基础设施网络(如各种网线、电力线、电话线、供排水管线等)进行地理分析和模型化，使可达性分析更加精确化。二、村镇公共服务设施评价技术1技术目标在建立网络拓扑模型基础上对村镇公共服务设施

36、进行评价，目标是综合评估现状村镇公共服务设施的可达性和可用性，为村镇公共服务设施规划建设提供参考依据。1.1可达性评估，针对各村镇居民点，研究居民点到达某类设施的便利性。评价指标以居民点到设施最小距离表示。经过评价，可以在空间数字地图中查找出距离服务设施过远的居民点，初步形成对设施总体分布的直观结果。村镇公共服务设施规划、调整，可以以该分析结果为依据，选取现状可达性差的地区增加村镇公共服务设施供给量，提高配置效率。1.2可用性评估，是对可达性评估的深化，应用引力模型计算村镇公共服务设施的实际服务范围及潜在服务能力(潜在需求)，比较设施潜在服务能力与实际服务水平，准确形成对各个公共服务设施服务水

37、平的判断(服务能力不足、适量或过量)。评估结果为规划调整公共服务设施布局，提高或降低某设施服务水平提供准确参考信息。2技术流程在数据数据录入整理基础上，村镇公共服务设施评价的技术流程如图2-1表示。图2-1 公共服务设施配置评价技术流程图2.1可达性评估可达性评估的核心是应用最小距离模型分析各个设施，在此采用网络模型中利用特定交通方式从居民点到设施点行动的时间作为测量标准。具体分析过程为：2.1.1输入居民点和现状公共服务设施点，构建网络拓扑模型。2.1.2以居民点为原点、设施点为终点，查找各个居民点的最近服务设施点。在ArcGIS系统的“最近设施”(closest facility)分析功能

38、可以完成上述查找任务，分析结束后将生成各点到其最近设施的最短路径，并记录通过此路径所花费的时间，该时间表示居民点到某设施的可达性。2.1.3根据上述分析得出的最短交通时间对居民点进行分级，参考生活圈模型规定的交通时间阈值，区分可达性差的居民点。2.2设施服务能力分析设施可用性评价核心是计算各服务设施的潜在服务能力，该计算需要综合应用引力模型与Huff模型完成，具体步骤为：2.2.1输入居民点和现状公共服务设施点，构建网络拓扑模型。2.2.2以居民点为原点、设施点为终点，查找各个居民点的最近服务设施点。在ArcGIS系统的“最近设施”(closest facility)分析功能可以完成上述查找任

39、务，分析结束后将生成各点到其最近设施的最短路径，并记录通过此路径所花费的时间，该时间表示居民点到某设施的可达性。补充说明：流程中，引力模型通过计算某度量点以外的所有吸引点施加到该点的势能总和来评价该点的可达性。该模型假设设施使用者可以对设施做出多种选择，设施对居民点的吸引力与设施规模成正比，与 “距离”成反比。某设施的可达性变现为其对周边居民点的引力之和，用公式（1）表示: （1）i 代表居民点j 代表设施点Ai i点的可达性dij i、j之间的距离 距离阻抗系数Huff(1964)模型是综合反映设施规模、空间选择行为和距离因子影响的概率模型。该模型认为一个地区消费者访问一个服务设施概率正比于

40、设施规模和某种特征的人口数量，反比于距离衰减函数。应用Huff模型，在引力模型计算出的可达性指标结果基础上，将可达性转化为各个居民点使用该设施的概率，反应实际的设施需求，公式为：（3）Gij即表示居民点i居民使用j设施的概率。通过此概率，可以估测出点i接受j设施的服务量： （4）将各居民点服务量加总之后，可达到某设施的潜在服务能力：（5）2.2.3根据上述分析得出的最短交通时间对居民点进行分级，参考生活圈模型规定的交通时间阈值，区分可达性差的居民点。3 应用案例以河南省林州市为例进行技术应用与示范。林州市位于河南省安阳市西部，太行山东麓，晋、冀、豫三省交界处。全市总面积2046平方公里，其中山

41、地、丘陵面积为1760平方公里，占总面积的86。受到自然条件和资源条件的制约，林州市历来属于比较贫困的地区。2008年全市生产总值230.7亿元，城镇居民人均可支配收入为11587元，农民人均纯收入为6358元，社会消费品零售总额完成37.8亿元。目前，全市包括3个乡、13建制镇和4个街道办事处，545个行政村。林州市村镇公共服务设施总量不足、设施配置严重不合理严重。以基础教育设施为例，理论上全县的设施总量(教师数)应该可以满足服务需求，但空间分析评价结果表明，以可达性为标准，全县小学配置存在着严重的空间差异，地形平坦、城镇周边地区的部分设施供给过量，而山区、远离中心城镇的基层农村设施严重缺失

42、。表2-2 林州中小学汇总表学校类型学校数量其中总学生数总教职员工数师生比例城市县镇农村小学44812144227699848621：16.0初中501013273611923041：15.7高中6420177868181：21.4以现状居民点数据为起点，现状小学、初中、高中为终点，依照技术流程对林州市教育设施的可达性、服务能力进行评价，结果如图22所示。图2-2 村镇居民点小学可达性分级评价图2-3 村镇居民点初中可达性分级评估图图2-4 村镇居民点高中可达性分级评价表2-3 教育设施可达性评估结果设施等效步行时间(分钟)符合可达性要求的服务人口比例()小学1543.23085.2初中303

43、0.36045.4高中12037.015045.9可达性分析结果清楚显示，从空间分布来看，林州市教育设施可达性空间分布极不均衡，城关盆地、临淇盆地的设施可达性高，并以城区和临淇为中心向外逐步递减，西部、南部、东部、南部山区设施稀少，居民接受教育的出行成本极大。从数字上看，林州市教育设施的可达性总体不高，尤其是初中、高中可达性很低。造成这一结果可能由于两种原因，一是设施配置整体不足，二是设施布局不合理，具体成因需要通过教育设施的服务能力评估加以分析。 图2-5 村镇居民点小学服务能力评估图2-6村镇居民点初中服务能力评估图2-7村镇居民点高中服务能力评估分析结果如下表2-4所示。表2-4 教育设

44、施能力评价结果设施过量()适量()不足()小学初中高中50500从评价结果上看，林州市教育设施的供给与设施服务区内的需求严重脱节，大部分设施显示“过量”，是由于在这些设施理论服务范围内没有足够的需求规模，说明很多学生上学距离超出了可达性要求。综合可达性评价和能力评价结果，林州市教育设施配置表现为总体可达性不足，局部供应过量。该结果表明了林州教育设施供给存在比较严重的空间不公平，而这种不公平性主要是来源于设施布局不合理，而非供给总量不足。三、需求分析技术1技术目标村镇公共服务设施需求分析过程不同于村镇公共服务设施评价。设施评价基于现状设施点，技术路线比

45、较简单成熟；设施需求分析并非仅仅是对单个居民点或整个研究区域需求综合进行计算，关键是要研究村镇居民设施需求的空间分布特征，分析这些需求如何通过有效配置设施满足。在地理空间中，理想的公共服务设施等级体系应当符合村镇居民的需求特征，以生活圈的形式表现出来。因此，对公共服务设施需求进行目标分析，实际就是研究特定区域中的生活圈体系的研究。具体来说，可将该目标分为两个步骤：一是判断生活圈中心、生成生活圈体系；二是计算各生活圈内的公共服务设施需求量。2技术流程完成村镇公共服务设施需求分析过程，需要结合理想生活圈模型，灵活、反复运用空间模型技术。首先假设各个居民点都可以作为公共服务中心，依据引力模型计算各点

46、的可达性指数，并根据该指数判断、选取生活圈服务中心、生成生活圈体系；在生成生活圈的基础上根据Huff模型准确计算各个生活圈内的潜在服务需求，完整流程如图2-8表示。图2-8 村镇公共服务设施配置评价技术流程图2.1将居民点数据分别输入网络分析的起点和终点(假设每个居民点既可作为提供服务点，也是接受服务点)。2.2根据生活圈最大出行时间的要求，建立规定时间阈值内起点居民点与可达的其它居民点之间的连接。2.3在建立起点与终点连接的基础上，应用引力模型，根据与某村庄居民点(起点)相连接的居民点(终点)面积和时间成本，计算各个居民点的综合可达性指数。2.4以可达性指数为依据，对各个连接中处于高位的点进

47、行查找，得到生活圈服务中心，并以这些点为中心生成生活圈体系。2.5应用Huff模型，准确计算各个生活圈服务中心所承担的公共服务需求量，得到村镇公共服务设施需求分析最终结果。3应用案例依据需求分析技术路线，对林州市生活圈进行评价，其不同等级的公共服务需求呈现生活圈特征，具体见图29。图2-9 基本生活圈图2-10 一次生活圈图2-11 二次生活圈图2-12 三次生活圈图2-13 林州生活圈体系经过生活圈分级和计算，在链表中记录每个生活圈中心的潜在服务总量，得到设施需求分析结果。从生活圈体系评价分析结果看来，以生活圈为基础的公共服务中心体系与以行政为基础的村镇体系并不完全一一对应。由于林州地形复杂

48、、南北距离长，县城作为公共服务的单中心难以满足全县的公共服务需求，需要把临淇镇提升为南部三次生活圈公共服务中心；二次生活圈服务中心除全部城镇外，还包括一些位置突出的中心村。由于地形影响，东部山区的公共服务中心宜采用小规模密集、高密度设置，以保证基本公共服务职能为主；盆地地区更容易形成分布均匀、规模较大的服务中心体系。表2-5 生活圈服务中心建设指引汇总表生活圈等级数量相对村镇体系服务重点三次生活圈服务中心2中心城区、临淇镇高中、寄宿制学校二次生活圈服务中心29除临淇以外的中心镇、一般镇以及小庄、辛安村等重点中心村初中、可配高中一次生活圈服务中心160申村、蒋里等中心村加部分一般村小学基本生活圈

49、服务中心9001000一般村、基层农村四、共建共享技术1技术目标研究认为，村镇公共服务设施共建共享是对公共服务设施配置的有机组成部分。“共建”要求公共服务设施建设应考虑地方的经济基础与支撑能力，避免村镇公共服务设施超标准过量建设；“共享”要求公共服务设施配置尽量与村镇需求相匹配，实现设施配置的集成化、高效化。因此，公共服务设施的共建共享技术必须建立在公共服务需求基础上，是对公共服务需求分析的具体化、深入化。据此，村镇公共服务共建共享技术目标，是在公共服务需求分析基础上，根据地方实际服务能力(表现为设施服务的覆盖度)确定公共服务配置点，深化生活圈模型。2技术流程共建共享技术流程如图2-14所示：

50、2.1参照共建共享技术流程，完成公共服务设施需求分析，生成地方生活圈体系；生活圈覆盖率理论上可以达到100。2.2根据生活圈服务面积将各个生活圈服务中心排序，由大到小计算生活圈服务中心累计服务面积及累计覆盖率。2.3根据地方发展水平确定地方可以支撑的设施可能覆盖率，删除生活圈服务中心中累计覆盖率超过可能覆盖率的点，剩下的点可作为设施配置中心。2.4生成生活圈中心与其服务居民点之间的链接，清晰表示某生活圈中可共享该设施的居民点。图2-14 公共服务设施共建共享技术流程图3应用案例在生活圈中心基础上根据供给能力挑选适合设施配置点，如下图所示，使一次生活圈覆盖率达到90，挑选出的服务设施配置点如图2

51、-15所示。图2-15 设施共建共享输出结果(局部)图中红色点表示提取出的设施配置中心点，连线表示某设施点服务的居民点。规划可根据该图对临近村庄的设施共建共享进行合理判断。第三章 村镇公共服务设施规划标准研究一、教育设施1幼托机构1.1设施规模托儿所、幼儿园建筑设计规范(JGJ 3987)中规定：第1.0.3条   托儿所、幼儿园是对幼儿进行保育和教育的机构。接纳三周岁以下幼儿的为托儿所，接纳三至六周岁幼儿的为幼儿园。一、幼儿园的规模(包括托、幼合建的)分为：     大型：10个班至12个班。    

52、中型：6个班至9个班。     小型：5个班以下。    二、单独的托儿所的规模以不超过5个班为宜。    三、托儿所、幼儿园每班人数：    1托儿所：乳儿班及托儿小、中班1520人，托儿大班2125人。     2幼儿园：小班2025人，中班2630人，大班3135人。根据相关要求幼儿园最大规模为1012班，托儿所最大规模为5班。幼托设施面积包括建筑面积、各班独立活动场(面积=60*n)和共用活动场(面积=180

53、+20(n-1)。综上所述，国家标准中仅规定了幼托机构的上限，对最小规模以及建筑面积、用地面积没有明确说法。单个托儿所规模最大为5班100人左右，最小可为1班20人；幼儿园规模最大12班350人左右。1.2配置标准国家规范中对幼儿园的面积、服务半径没有明确详细规定，在生活圈体系中，幼儿园为基本生活圈和一次生活圈中配置的要素，服务半径最佳为500米，最大不超过1000米(根据幼儿、老人徒步1530分钟计算)。经过综合整理得到表3-1，幼托机构可按此标准执行。表3-1 幼托配置标准汇总表项目规模等效服务半径(千米)建设标准(m2)下限上限标准最大建筑面积用地面积幼托1班20人5班100人0.51生

54、均3.5-4.5生均12-181.3规划布局基地选址参考托儿所、幼儿园建筑设计规范(JGJ 3987)第2.1.2条规定：托儿所、幼儿园的基地选择应满足下列要求：    一、应远离各种污染源，并满足有关卫生防护标准的要求。    二、方便家长接送，避免交通干扰。    三、日照充足，场地干燥，排水通畅，环境优美或接近城市绿化地带。    四、能为建筑功能分区、出入口、室外游戏场地的布置提供必要条件。2中小学 2.1设施规模农村普通中小学校建设标准(建标109-2008)中规定了农村普通中小学规模，内容如下： 第八条 学校规模和班额宜根据生源按下列规定设置：一、小学：非完全小学为4班，30人班；完全小学为6班、12班、18班、24班，近期45人班，远期40人班。二、初级中学为12班、18班、24班，近期50人班，远期45人班。经计算，完全小学最小规模按照6班240人记(非完全制120)，最大按照24班960人；初中最小规模12班，最小规模540人，最大规模24班1060人。汇总各项标准，村镇中小学建筑面积及用地面积要求见表3-2。表3-2 中小学建筑规模与用地规模汇总表类