农村留守儿童关爱服务体系建设调研报告

1、农村留守儿童关爱服务体系建设调研报告儿童是祖国的未来，社会的 明天。近年来，伴随我国城镇化进程的加快，农村留守儿童 问题日益凸显。据相关数据显示，截至20162016 年 8 8 月，我市总人口万人，其中 1818 周岁以下儿童万人，占总人口的% %现有 农村留守儿童 4242 万人，占儿童总数 % % 1010 月衡阳市妇联调 研组深入衡山县、衡东县、祁东县，通过听取情况汇报、发 放调查问卷、实地走访、座谈讨论等形式，对我市农村留守 儿童的基本情况、存在的主要问题及原因进行了专题调研。 现将有关情况报告如下一、农村留守儿童的基本成长环境经过 3030 多年的改革开放和发展建设，我市经济实 力

2、显著提高，人民生活明显改善。“十二五”以来，全市基 本公共服务体系建设取得了明显成效。城乡免费义务教育全 面实施，安排了专项补助资金，推进义务教育合格学校和农 村公办幼儿园建设，加快农村中小学寄宿制学校建设。开辟 “绿色通道”，免费接收农民工子女入学。启动留守流动学 生动态调查管理机制，积极开展“希望工程”、“春蕾计 划”、“金秋助学”及“爱心妈妈关爱留守儿童”等结对帮 扶活动。社会保险制度逐步由城镇向农村扩展，保障水平逐 步提高，城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成。城乡 基层医疗卫生服务体系逐步健全，目前已有1010 个县市区儿保门诊规范化建设达标，争取乡镇卫生院、重大疾病防控、 农村学

3、前教育、卫生监督、社会养老服务体系建设等127127 个项目资金，争取中央投资亿元，建成了一大批妇女儿童事业 项目。公共博物馆、纪念馆、公共图书馆、文化馆、科技馆 等有利于儿童成长的公共文化设施逐步向儿童免费开放。全 民健身稳步推进。公共服务财政投入显著增加。 从总体上看， 我市针对农村留守儿童的基本公共服务的体系框架已初步 形成，留守儿童上学、就医、社会保障、文化生活等难点问 题得到有效缓解。但是，在农村留守儿童这一特殊群体中情 感关爱严重缺失、人身安全堪忧等问题仍然突出。在情感关 爱方面，农村留守儿童由爷爷奶奶或外公外婆隔代监护的占 80%80%以上；寄养监护的约占 15%15% “以大带

4、小”无人监护的约占 5%5%青少年时期是品德、性格形成和发展的关键时期，而 他们的父母在孩子出生几个月或是周岁后就外出务工，有的 一年甚至多年难得给孩子打个电话，写一封信，见一次面。在衡东城关一小“留守儿童之家”之“爱的诉说”一一给 爸爸妈妈的一封信张贴栏和心愿墙上，我们看到95%95%以上留守儿童最大的愿望是父母能多陪伴自己。这种生理和心理上 长期缺乏父母关爱，年幼的留守儿童都有孤单无助感和对父 母强烈的思念，长年的内心封闭、情感冷漠、行为孤僻、自 卑抑郁等特征较为明显，甚至导致亲情失落，心理失衡，怨 恨社会，成为违法犯罪的“问题少年”。在人身安全方面，农村留守儿童上下学途中的交通安全、意外

5、事故等尤为突 出。由于从家里到学校的距离有近有远，父母外出务工，小 孩上下学有的由校车接送；有的监护人接送，有的无人接3 / 12送。儿童好动、好玩、好奇心强，缺乏足够的自我保护能力 和安全意识，导致遭遇交通事故、溺水、触电等意外伤害的 机率增加，被操纵、唆使而违法犯罪的危险系数加大，也容 易成为拐卖、性侵等刑事犯罪的对象。二、我市农村留守儿童关爱服务的典型模式解决农村留守儿童问题是一项长期的系统工程，是 关系到国家未来发展的战略工程，是为民之策、惠民之举。 建立健全农村留守儿童关爱服务体系关键是以政府为主导，努力探索构建留守儿童政府主导定位、父母监护到位、学校 教护换位、社会管护补位的“四位

6、”系统网络。近年来，市 委、市政府把关心留守儿童工作摆在重要位置，在农村留守 儿童关爱服务体系建设方面进行了大胆的尝试和探索，取得 了较好的成效。调研组在实地走访调研中发现我市农村留守 儿童关爱服务工作方面已逐步形成自己的特色化关爱服务。1 1、政府主导定位不错位。政府作为公共服务主体， 承担着解决留守儿童问题的主要责任和义务。加强农村留守 儿童关爱服务体系建设要突出政府的主导作用，整合资源， 搭建平台，做好顶层设计，着力完善领导机制，健全工作机 制，建立考核机制，从公共政策、公共财政、公共教育服务、公共卫生服务、社会福利和就业服务等方面为留守儿童提供 支持。我市各级党政部门高度重视，大力支持

7、农村留守儿童 关爱服务体系建设。20162016 年 9 9 月召开了全市农村留守儿童信 息数据库建设工作会，举办了衡阳市农村留守儿童信息数据 库建设培训工作会，把全市农村1818 周岁以下、父母双方或一方外出务工在 6 6 个月以上的儿童均将纳入此次统计对象范 围内。在 20162016 年 1 1 月 3131 日前将建成数据覆盖率 100%100%录入 准确率达 95%95%以上的全省首个由市州政府妇儿工委、妇联自 主建立的留守儿童信息数据库，实行政府部门联动、资源平 台共享、动态数据对接管理、后期项目支撑模式。衡东县将 关爱农村留守儿童工作纳入对新农村建设工作队的考核内 容，并自 20

8、162016 年起增加团县委和县妇联关爱留守儿童工作 预算经费各 4848 万元，用于加强农村留守儿童阵地建设，开 创了政府对留守儿童生活学习投入专项资金的先例。2 2、父母监护到位不缺位。家庭是孩子的第一课堂， 父母是孩子的第一任教师，父母对孩子的成长起着决定性作 用。父母监护到位一方面要加强教育指导，倡导、鼓励留守 儿童家长外出务工时尽量留一人在家抚养和教育子女，或返 乡就近创业就业，从源头上减少留守儿童数量。另一方面强 化父母责任意识，逐步树立重视家庭教育、榜样示范、情感 交流和行为纠正的科学教育观。如祁东县突出父母监护的主 体地位，搭建亲子交流平台，设立“亲情关爱日”，指导留 守儿童给

9、家人每月打 1 1 次亲情电话；建立家校联系制度，每 学期召开 2 2 次家长会，进行 3 3 次家访，加强与监护人的沟通，帮助家长全方位参与、全方面了解孩子的成长，让亲情关爱 无处不在。衡东县成立“代理家长”队伍，建立留守儿童代 理家长档案，加强“代理家长”的交流管理，定期开办临时 监护人培训班，传授5 / 12科学的家庭教育理念和方法。3 3、学校教护换位不逃位。在解决农村留守儿童存 在不同程度的亲情和家庭教育缺失弱化问题上，学校要主动 挑起教护之责，优化配置教育资源，拓展城镇中小学容量， 加强农村寄宿制学校建设；增加农村教师编制，鼓励教师担 任“代理家长”，积极改善留守儿童的生活状态和营

10、养条 件；建立心理咨询室、配备专职人员，加强留守儿童的心理 健康教育。如衡东县城关一小建立五项关爱制，即信息卡制、留守儿童辅导制、留守儿童教育代理制、留守儿童代理家长 制、留守儿童结对关爱制；每学期初对“留守儿童”开展细 致调查，建立“留守儿童”档案，详细记录他们的学习、生 活、心理、安全、健康状况等；成立“留守儿童之家”，设 立了留守儿童心理咨询室、亲子交流室、图书阅览室、文体 活动室，配备了电话、电视、DVDDVD 电脑、图书、乒乓球台和羽毛球场地，定期开通亲情电话、亲情视频，开展心理咨 询、情感教育等活动。4 4、 社会管护补位不越位。 加大文化建设和媒体宣 传力度，引导构建留守儿童关爱

11、服务体系的精神支撑，营造 关爱留守儿童健康成长的良好社会环境。广泛动员组织社会各界力量，建立关爱农村留守儿童志愿服务队伍，通过志愿 者和社会各界的实质性关爱和帮扶，在一定程度上弥补公共 财政资源的不足，解决留守儿童的实际困难，共同构建社会 管护体系。如衡山县依托电视、报纸、网站等各大媒体，制 作留守儿童电视短片，纪实报道困难留守儿童的生活现状，全方位展示关爱留守儿童活动实况，动员全社会力量共同参 与、共同关注。深入机关、学校、企事业单位，招募“关爱 使者”，组建了“爱心妈妈”、“爱心姐姐”等志愿服务队， 开展结对帮扶活动，为当地留守儿童进行学习辅导、心理辅 导和爱心捐助，为农村留守儿童创造了一

12、个温暖大社会环 境。20162016 年 5 5 月白果镇树枫村油麻组一对爱心夫妻针对留守 儿童创办了“泉蓉书香院”，把书院开支纳入其家庭企业预 算，动员热心人士主动赞助、乡亲共同参与，通过聘请老师 施教辅导，开展励志文体活动，建成了一个集中学习辅导、阅读求知和健康娱乐的公益平台， 开创了一条民间个体组织 关爱服务农村留守儿童的新路子。三、我市农村留守儿童关爱服务体系建设存在的问 题目前，我市基本公共服务供给不足、发展不平衡的 矛盾仍然十分突出，建立健全农村留守儿童关爱服务体系仍 然面临许多困难和挑战。一是法规政策不健全。留守儿童问 题虽早已得到社会各界的广泛关注，但目前还没有一个专门 的法律

13、法规对农村留守儿童权益实施保护。现有的法律法规 也只是通过个别原则性条款和未成年人有关的法律法规来 保护留守儿童权益，缺乏针对性，难以保障相关权益的维护 和实现。与留守儿童相关的政策规定散见于劳动力转移和农 民工等规定中，缺乏可操作性和刚性，不易落实。二是工作 协调统筹不够。整体上看，各级都建立了留守儿童工作组织，但对各成员单位统筹协调力度不够，没有形成制度化、常态 化、长效化的管理办法和工作机制。各部门单打独斗、未能 形成合力. .如妇儿工委办公室作为统筹协调部门，在整个运 转中缺乏实际话语权；妇联等群众组织自身职能存在局限 性，缺乏人员和经费保障；其他民间组织也受人力、物力和 财力限制；加

14、之有的部门履职不充7 / 12分、落实不到位，造成农 村留守儿童关爱服务人人喊管人人都管，却又呈现管理主体 缺位，各地留守儿童工作发展不平衡的现象。三是专项经费 投入不足。当前，除了一些社会儿童基金外，我国从中央到 地方各级财政中还没有设立专门针对农村留守儿童的专项 经费。有关部门开展留守儿童关爱活动也没有直接的工作经 费来源，只有挤占办公经费，或是募集爱心捐款。目前，已 建成的农村留守儿童关爱服务阵地，也由于缺少项目支撑和 资金支持，普遍存在设施单一、缺少后续运行经费和专职工 作人员，开放时间较短、利用率较低等问题，开展的关爱服 务活动缺乏长效机制，不能形成常态化和制度化，难以满足 农村留守

15、儿童的实际需要。四是关爱服务质量有待提升。各 地、各相关部门对留守儿童的关爱活动大多以节庆日为契 机，集中在春节、儿童节等重要节点开展走访慰问和一次性捐助，对留守儿童生存发展的重点难点问题关注解决的还不 够，存在短效、小面、浅层的特点，不能长时效、广范围、 根本性地解决问题。各方监督力量关爱工作力度还不够，没 有形成密切衔接的管护服务网络，出现了监护空白现象。五 是留守儿童关爱服务阵地易建难管、难以充分发挥作用。目 前，我市对农村留守儿童开展关爱服务工作的阵地主要有两 大块。一是大力开展农村寄宿制学校建设，为农村留守儿童 集中提供学习、心理、健康等关爱服务。另一阵地就是在农 村留守儿童较为集中

16、的村、社区建立“留守儿童之家”，当 然，也有部分学校也建立了“留守儿童之家”。但是，由于 农村学校教育经费、教学设施、师资力量严重短缺。如衡东 县城关一小教师现有教师 131131 人，4141 个班级，学生 33893389 人， 最大班额 9999 人，最小班额 7272 人，每个教师平均要教 2626 个 学生，师生比例严重失调。 学校背负应试教育、 社会舆论和 家长责任的三重压力，在其自身有限的教育资源条件下，教 师无法做到对所有留守儿童的周到照顾。而村、社区的关爱 服务更为有限，没有较为固定的关爱志愿者，志愿者缺乏相 关专业知识，没有资金保障，阅览室、科技室、心理咨询室、 卫生室等基

17、础配备严重不足，等等，都导致学校和“留守儿 童之家”作用发挥受限，导致农村学校师生活动空间狭窄、课余生活单调、活动场所简陋、 活动内容单一、 活动频率稀 少。六是民间关爱服务机构缺乏政策体制支持、难以持续发 展。多数的民间组织都是爱心人士自发组织，以各自特有的 方式，进行助学、助困、助残、助教、社区服务、贫困救助、交通和消防安全、环保、医疗救助、青少年帮教、义卖募捐、 公益性文艺宣传等爱心活动，这些民间组织对社会的发展起 着积极向上的作用。然而，诸多本着公益为民的组织在建设 发展过程中却面临很多问题，既存在组织内部规范不够健 全，如组织规章制度不完善，或虽有完善的制度，但由于专 职人员过少、

18、财力不足等原因， 其目标和宗旨难以有效实现；也存在管理体制不够健全的问题。国家目前对民间组织实行 登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制设计，这种设 计造成民间组织进入社会的门槛过高，使许多具有“合理 性”的组织无法取得“合法性”外衣而游离在制度保护之 外，影响了民间组织的设立和作用发挥；大量社会需要的组 织找不到业务主管单位而无法登记。9 / 12而且，民间组织法规体 系尚不健全。在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险 等方面缺乏健全的政策规定， 面临注册难、定位难、信任难、 参与难、监管难、吸引人才资金难等难题。四、相关对策和建议关爱农村留守儿童是全社会共同的责任和义务。作 为一项系统

19、的社会工程，如何构建更有效的农村留守儿童关 爱服务体系，是当前关爱留守儿童工作中亟需探索、解决的 新课题。加强农村留守儿童关爱服务体系建设，家庭是关键，学校是依托，社会是支撑，政府是主导，为此，我们建议：1 1、加大司法保护力度，完善法律法规。一是在修订法律法规时增加保护留守儿童的具体条款，完善留守儿童 生存发展权、监护和委托监护等规定，进一步完善委托监护 制度，明确儿童享受父母亲情和关爱权益，保障儿童身心健 康发展，不让“留守儿童”变成“问题儿童”。二是建议加大相关法律法规的宣传力度，提高留守儿童及其监护人的维权和守法意识，强化家长履行对子女的监护教育责任意 识。三是建议畅通留守儿童权益保护

20、、法律援助绿色通道， 加大对侵犯留守儿童权益违法犯罪行为的打击力度。四是建 议加大预防留守儿童违法犯罪的工作力度，减低留守儿童违 法犯罪的比率。2 2、彰显政府主导地位，做好顶层设计。健全工作 机制，形成关爱留守儿童的强大合力。一是建议政府将留守 儿童工作纳入本地经济社会发展总体规划和建设社会主义 新农村的总体部署。按照“属地管理、分级负责、分层落实” 的原则，建立市、县、乡、村四级责任体系，明确工作需求， 强化责任担当。二是建议强化政府妇女儿童工作委员会办公 室职能，赋予考评话语权。通过实行目标任务分解和督查考 核的办法，建立科学的考评和奖惩机制，将农村留守儿童关 爱服务体系督促考评结果纳入当地党委政府、相关职能部门 和相关负责人的年度目标管理考核，定期开展专项督查，解决突出问题，推广典型经验，表彰先进典型，切实保障留守 儿童关爱服务体系的各项措施取得实效。三是建议地方政府 加快改革步伐，出台优惠政策。一方面大力发展地方经济， 支持鼓励农民工返乡创业就业，从源头上逐步减少农村留守 儿童数量。另一方面加快户籍、教育、医疗、社保等制度改 革，放宽落户、入学、就医等条件，支持农民工举家转移， 让“留守儿童”变成“随行儿童”。3 3、坚持“两条腿走路”，形成关爱合力