城市规划对地价的控制和影响

1、城市规划对地价的控制和影响文章出处：国土资源网 作者：陈佳浓 李 伟 发布时间： 2005-10-28 城市地价不仅仅是指目前土地利用结构下的土地价格现状， 更为重要的是土地未来发展 溢价， 即规划预期地价。 从城市整体层面上看， 城市未来地价的高低主要取决于城市土地配 置的合理程度、 用地功能布局及城市基础设施的发展水平， 以及城市建设总体容量控制标准， 这些主要是由城市规划决策决定的。 从城市局部地域来看， 地块的使用功能、 开发强度及环 境控制等决定地价的因素也取决于具体的规划控制要求。因此， 以土地利用规划为主体的城市规划往往在很大程度上影响着城市土地价值的高低。不同规划阶段对地价的影

2、响有很大差异，其中对城市地价影响较大的主要是规划纲要、 总体规划及控制性详细规划。 规划纲要是一种策略规划， 它主要通过确定城市发展政策， 影 响供求关系， 发挥其对城市开发活动的整体引导作用， 从而影响城市地价的整体水平。 规划 纲要阶段所确定的城市发展速度、 土地需求量预测、 新发展区的选择、 土地供给的数量及分 布、土地开发程序和分阶段土地投放量的安排、 基础设施投资区位等， 不仅会对未来城市地 价的整体水平，而且会对地价分区变化情况产生直接的影响。总体规划主要从宏观层次上对城市土地价值起主要的影响作用。 控制性详细规划是在微观层次上对城市土地资源合理配置， 并对城市开发活动起着直接 的

3、控制作用， 影响着具体地块的土地价格。 其中土地使用性质的确定是对总体用地规划的进 一步深化， 控制性详细规划在确定地块用途及兼容范围时， 对高收益开发用途与低收益开发 用途的选择必然会影响到地价水平。同时城市规划实施的过程也对地价有影响。 规划实施方式主要取决于城市开发与再开发 的战略决策，不同的开发模式，对城市地价空间分布有很大的影响。一种为先进行城市中心地区的调整改造， 大幅度提高市中心的土地集约程度， 在用地资 源较为紧缺的城市常采用这种发展模式。随着规划的实施，市中心地区地价会大幅度攀升， 形成城市中高地价极核区， 并通过扩散效应带动外围地区地价水平的提高， 整个城市地价空 间分布多

4、呈单核心的分布形态。另一种为先进行城市新区开发， 暂时避开改造较为困难的旧城中心区， 待积累一定的资 金后再进行旧城中心区的改造。 这种规划实施方式将导致城市外围地区地价首先上升， 拉动 城市整体地价水平的升高， 在规划实施过程中， 除市中心地区外， 在外围也有可能形成多个 次级地价峰值区。规划实施方式对地价的影响还具体体现在城市空间增长形态的差异与地价动态变化的 关系上。我国大城市空间增长主要表现为城市蔓延、郊区城市化和远郊卫星城建设。目前， 我国大城市规模急剧扩张的发展代价性因素包括结构性用地的不足， 跳跃式空间进展和低效 的土地利用等， 要想解决这个扩张问题就必须改变我国现有的土地供给模

5、式， 控制土地供给 速度， 加强土地管理，防止土地利用低效化。 有学者认为，国家干预下的市场经济是中国城 市土地利用的必经之路。 城市土地利用的基本原则是， 通过市场机制提高城市土地利用的效 率，通过国家干预，实现城市空间组织的社会公平。地根政治：全面解剖中国土地制度 文章出处：中国改革 作者：王平 发布时间： 2005-07-16 根据国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊领导的课题组最近做的调查显示： 土地增 值部分的收益分配， 有 20%-30%留在乡以下，其中， 农民的补偿款占 5%-10%；城市政府拿走 土地增值 20%到 30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地

6、增值收 益的大头， 占 40%到 50%.而从我们杂志社近两年直接接触到的投诉、上访案例看， 即使是与土地溢价悬殊巨大的征地补偿款， 农民最后也不一定能拿到手。 对此现象， 中财办副主任陈 锡文一针见血地概括为 "拿别人的地，发自己的财 " 。征地狂潮， " 经营城市 "，由此滥觞。这几年，大家有一个共识： "解决农民问题的根本出路在于减少农民 " 。也就是说，通过 加快城镇化、城市化、工业化，有望使我国日益严峻的三农问题有所缓解。然而，在新一轮 城市化和工业化的热潮中，农民再次成为被剥夺者，近四千万农民成为无地、无业、无社保 的&q

7、uot;三无"农民。一些学者由此提出要 "叫停城市化 "" 反对市场化 " ，其实，问题不在城市化、 工业化、市场化本身，问题在于我们的土地制度。上世纪九十年代初， 经过法学家们的论证， 土地使用权的可交易问题得以解决， 各类土 地开发活动迅速成燎原之势； 至上世纪九十年代末， 实践者们又从香港引进土地批租和城市 土地储备制度， 城市政府开始围绕 "地根"开辟第二财政。 但就在土地要素迅速市场化的时候， 从上世纪八十年代就被悬置起来的土地产权问题始终被绕开了。给农民最高 30 年承包使用 权的"补偿"怎么

8、算也无法与土地的真实 "价格"联系起来。此种情形下， 只能由国家垄断土地 交易市场，先向农民征用，而后再面向土地开发人，或转让、或批租、或拍卖。就这样，农 民与土地市场的直接联系被生生隔开， 农民土地权益也就消于无形。 近年来， 我们看到土地市场上的饕餮大餐愈演愈烈，我们还看到了为数众多的不法官员" 倒在地上 ". 这一切不能不说与这种土地交易中缺乏真正产权所有者利益制约的隔开式操作有关。有关土地权益的法律，包括宪法和即将出台的物权法 ，大约不下六部。但法律规定 含糊不清，灵活掌握的空间太大，操作起来相互撞车。由于缺乏有效的制度性保障，" 小闹

9、小解决，大闹大解决 " ，中央政府对解决土地问题也只好采取 " 贴膏药 " 的办法。要么紧急发 出安抚性文件，但即使 " 一号文件也只管一年 " ；要么干脆狠下一剂 "加强行政管理，严格土 地审批 " 的猛药。而此时，寻租又开始大行其道，甚至发展到即使村民们在自己的土地上办 工厂也需要在北京找关系。 去年以来的宏观调控中， 我们发现一个带有普遍性的经济增长套 路：地方政府纷纷与企业联手， " 以地根撬动银根 " ，用土地做抵押，贷款上大项目。中央、 地方、开发商、 农民，宏观调控一时成为围绕土地而展开的博

10、弈。当农民对自己土地权益的 保护意识猛然觉悟过来的时候， 中央政府 " 抽紧地根 "的政策与农民 "保护地根 "的要求紧紧靠 到了一起。 " 地根政治 "成为中国当今政治的一道特殊景观。其实， "地根政治 " 是土地制度的集中反映。 我们的土地制度是一个什么样的制度？简而 言之， 是一个服从城市产业集团利益的制度， 是一个由城里人主宰的制度， 是一个需要农民 做贡献的制度， 是一个在传统的保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财富现实 需要的矛盾中扭曲了的制度。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔帐

11、：从 " 一五 "开始，农民通过剪刀差为国家的工业化做出30万亿贡献之外， 农民在土地的收益上又为城市化贡献将近 30万亿。当然，这两个 30万亿，说好听，叫 " 贡献 "，说得不好听，就是 "剥夺 ". 上月中旬，河北定州、甘肃张掖先后传来被征地农民遭到大规模围殴、甚至致死人 命的恶性事件。 事实表明， 个别地方对农民土地权益已经不再是剥夺， 而是明火执仗地抢劫 了。最近以来，中国经济体制改革研究会副会长石小敏做了一个比喻，他说： " 正在崛起的 中国，形象多少有点畸形。有两块胸大肌特别突出，一块城市房地产，一块出口加工。

12、这两 块胸大肌之所以发育超前， 是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当 成丰乳剂，抹在了上面。 " 这个比喻清澈透亮，对当前中国宏观经济和社会矛盾的描述达到 了入木三分的程度。围绕土地问题， 本刊登载过大量报道及理论文章。 如"土地权益保卫战 "、" 征地恩仇录 "、 "京郊失地农民调查报告 " 等。就在上期登载的一个关于土地改革会议的综述文章中，我们特意用了一个引人注目的题目： 成也土地， 败也土地。什么意思呢？就是想把土地问题提高 到关乎共产党领导的社会主义革命和建设成败得失的高度。 可以说， 土地制度

13、的变革已经到了一个临界点。当前， 征地补偿办法确实要改， 而且要尽快地改，把中央的规定落到实处。但技术性手 段无助于问题的根本解决， 必须从根本上变革土地制度。 随着中国工业化、 城市化进程的加 快，土地需求进一步增大，农业税免除之后， 农村土地升值。 要让农民分享到土地市场的收 益，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、 畜牧业真正完成产业化， 需要的是土地权益法 制化和土地要素市场化。 土地产权不明晰， 农民不能作为土地所有者参与土地市场交易， 不 仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置，而且， 低价获取土地的短期效率收益， 必将带来巨大的社会资源扭曲和损失， 以及越来越尖锐的社

14、会冲突和风险。 这背离了 社会主义市场经济的发展方向，更不符合科学发展观与建设和谐社会的要求。情况正在发生变化。 今年三月 "两会 "的记者招待会上， 温总理强调， 要赋予农民长久的 土地使用权，永远不变；有消息说，酝酿中的物权法正在谋求农民承包地的质押权，农 民的土地使用权将有望物权化；去年底国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发 200428 号）、今年 4月国务院关于 2005年深化经济体制改革的意见 （国发 20059 号）， 都提到了土地征用的 " 区片综合地价补偿办法 ". 这是一个重要的信号。这预示着在土地价格 的市场化以及土地要素的市场化配置， 也预示着农民将有权分享土地要素市场化之后的级差 收益。但是土地制度的改革， 仅有专家学者的呼吁及中央的政策文件还远远不够， 这是一个庞 大的系统工程， 或许还牵涉到包括宪法在内的有关法律的修改完善。 可以断定， 土地制度的 改革既十分迫切，同时，也将是一个历史性的变迁过程。中国土地问题解构文章出处：新华文摘 作者：赵晓