我国创设行政公益诉讼制度之构想

1、我国创设行政公益诉讼制度之构想随着现代社会的发展，行政机关职权也在不断扩展, 其行政行为所产生的影响已经不再限于所针对的特定行政 相对人，很多时候已经超越了特定行政相对人而直接涉及社 会公共利益。在现实生活中，不少受倒具体行政行为侵害的 社会公共利益并不一定存在明确的行政相对人，或者受到损 害的并不一定是行政相对人。目前，我国国有资产的严重流 失、环境的污染破坏、土地的大量不合理开发利用、政策性 价格垄断等问题日渐凸现，此类问题可否通过行政诉讼得到 解决，如何通过行政诉讼得到解决，成了不容回避的事实。 司法实践中有关公益诉讼的案件虽然屡见不鲜，如严正学诉 椒江区文体局拒不履行法定职责案，乔占祥

2、诉铁道部春运期 间票价上浮案等，但由于缺乏明确且可操作的规定，使得公 共利益难以得到切实有效的保护。鉴于我国还未建立行政公 益诉讼制度，其理论研究尚显不足。为达到抛砖引玉的目的, 本文拟就行政公益诉讼的有关问题作一初步的探讨。一、行政公益诉讼之内涵在对行政公益诉讼有所认识之前，首先对公益、行政公 益诉讼要有全面了解，方有利于揭示行政公益诉讼的本质与 内涵。(-)公益的界定既然是为了公益而提起行政公益诉讼，那么对于公益就 必须有明确的界定。否则，就有可能混淆公益诉讼与共同诉 讼和集团诉讼。诚如我国台湾地区著名公法学者陈新民教授 所言，公共利益不仅在法律、法学、行政以及司法实务上 以各种形式上类似

3、或不同表达方式而被普遍使用，甚至可以 说是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构 的根本要素或概念。但是到底什么是公共利益却没有哪个 国家的法律有明确的规定。这是由公共利益”利益内容”的 不确定和"受益对象"的不确定所决定的。因此，笔者认为 对”公共利益”这以高度抽象的概念进行准确定义是十分 困难的，我们所关注的应当是公共利益的判断标准或界定要 素。此外需要注意的是，行政公益诉讼中的公共利益与一般 意义上的公共利益是有所区别的，能够进入行政公益诉讼程 序的公共利益必须具有程序上的可行性。鉴于此，我们认为 行政公益诉讼中的”公共利益”的判断标准主要有：第一， 利益的公

4、共性，即该利益明显区别于私人利益而广泛存在于 广泛地域的不特定个体之间；第二，利益主体的不特定性， 即该利益非为某以特定却体所独有；第三，利益的现实性， 即该利益的可以实现的或至少是可以预期的；第四，利益的 紧迫性，即该利益具有值得保护的重要性和必要性，如果怠 于保护将会导致重大损害。（二）、行政公益诉讼的含义和特征1、行政公益诉讼的含义行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对 公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关 系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法 律责任的诉讼活动。它具有如下含义：(1) 行政公益诉讼本质上是行政诉讼。行政公益诉讼 所要解决的是当事人

5、因不服具有国家行政职权的机关和组 织及其工作人员的行政活动而引发的行政争议，此类诉讼的 被告恒为行政主体，案件的性质属于行政案件，法院审理这 些案件的目的是监督行政机关依法行使职权或履行法定职 责，纠正、制止违法的行政活动，以维护公共利益不受行政 机关违法行政活动的侵害。(2) 原告可以是公民、法人或其他社会组织，被告是 行政主体。(3) 行政公益诉讼的客体是行政主体的行政行为。(4) 人民法院依据行政诉讼法、行政法对行政公益诉 讼案件进行审理。2、行政公益诉讼的特征行政公益诉讼作为公民、法人或其他社会组织针对损害 社会公共利益的行为提起的行政诉讼，同传统行政诉讼相比 有如下特征：(1) 行政

6、公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为 了维护公共利益。原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非 某个人或某些人的利益。(2) 提起行政公益诉讼的原告通常并非法律上的直接 利害关系人。(3) 诉讼对象为行使国家行政职权的机关、组织及其 工作人员，接受司法审查的是国家机关的作为和不作为，多 数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人(行政机关)本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉 讼理应主要为制约行政性权力而设。(4) 诉讼的功能具有明显的预防性质。因为诉讼的提 起不以发生实质性的损害为要件，即对公益的侵害不需要现 实地发生，只要依据相关情况合理地判断其具有发生侵害的 可能性的，就可提

7、起诉讼。这实际上是以较小的司法投入保 护了更大范围的社会利益。(5) 判决的效力未必仅限于诉讼当事人。在行政公益 诉讼中，通常有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法 院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人。在此情况 下，法院判决的效力不仅仅局限于当事人，而是遍及所有享 有原告资格的人。二、行政公益诉讼制度建立的必要性1、保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然 环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等。 如教育环境方面，中央电视台今日说法栏目2001年6 月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案。关于市场 环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业 乱收费不作为

8、的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违 法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民 事诉讼，结果几乎都是”无果而终”。其根本原因在于，我 们没有可靠的公益诉讼制度。2、保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场 经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。 但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵 式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。3、保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政首 长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞”形象工程”、”政 绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路等不及时进行修缮维 护，酿成一幕幕惨剧，造成公共设施的严重损坏。4、保护社会

9、弱势群体的合法利益的需要。弱势群体利 益保护的程度，向来是衡量一个国家政治文明、精神文明的 尺度。当弱势群体中的某些公民个人还无法凭借自身力量保 护其行政权益的时候，其它公民或组织通过行政公益诉讼及 时保护他们的合法权益，具有十分重要的现实意义。三、设立公益诉讼制度法律和理论障碍(-)我国现行行政诉讼法的两个重要制约因素是行政 诉讼主体范围太窄和审查范围仅限于具体行政行为。我国 行政诉讼法第2条规定，”公民、法人或其他组织认为 行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依 照本法规定向人民法院提起诉讼。”通过该法条，可看出， 我国立法上不承认行政公益诉讼制度，也就是说原告与行政 机关具

10、体的行政行为有直接利害关系的人。如严正学诉椒江 区文体局拒不履行法定职责案2000年10月，浙江省台州市 著名画家严正学就状告台州市椒江区文体局纵容支持歌舞 厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地。法 院就以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系，驳回其 的诉讼请求。现实的需要与法律的规定凸显矛盾。因此建立公益行政诉讼制度，以更有效地监督行政机关 依法行政，更好地维护公共利益，已经成为司法界的共同呼 声，同时也确实成为实践的急切需要。有些学者认为只要我 们调整行政诉讼实践的思路，充分发掘现有法律条文的内 涵，再辅之以相应的司法解释，我国行政诉讼的受案范围是 可以扩充倒受理行政公益诉讼

11、案件的。特别是2000年公布 实施的最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼 法若干问题的解释明确了我国行政诉讼的受案范围的概 括式规定，保证了受案范围的开放性，为行政诉讼实践创造 了条件；放弃了对具体行政行为内涵进行界定的做法，并且 将行政诉讼的受案范围落脚在行政行为上，客观上为抽象行 政行为进入司法审查提供了条件；其第13条的规定直接开 启了行政公益诉讼的大门；而新司法解释第12条的规定则 解决了行政公元诉讼的原告资格问题。笔者不同意这样的 观点。新司法解释的所有规定都不能超越行政诉讼法的 立法宗旨，这是由司法解释的地位所决定的。虽然司法解释 确实在许多方面给人以耳目一新的感觉，但是这种

12、”新”绝 不是突破行政诉讼法的”新”，只是表明原来的司法解 释在有关方面作了不恰当的解释，或者司法实践中作了不准 确的理解。新司法解释或是恢复了行政诉讼法的本来面 目，或是澄清了长期以来人们在有关问题上的不准确的理 解。现在我们也不能不承认我们的行政诉讼法在许多方 面的规定是有欠缺的，不适应行政诉讼的实践发展，例如， 在行政公益诉讼问题上。但这一问题的解决绝对不能仅仅通 过司法解释的方法来解决。否则只能是造成更大的混乱。因 为某项制度不是一两个条文就能够解决的。它需要一个完整 的体系。（二）突破传统的诉的利益理论传统理论认为，”无利益无诉权”，作为诉权要件的” 诉的利益”是法院进行裁判的前提。

13、所谓诉的利益，是指当 事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的 必要性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决 当事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决 纠纷。即原告必须是与侵害后果有法律上的”直接利害关 系”，否则就不享有起诉权，这样的限制性规定使公众接近 公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备 的公益诉讼制度。在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于 平等主体之间，按照传统的”无利益无诉权”理论，是否具 有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷（环境诉讼、公 害诉讼、消费者诉讼等）的出现，由于侵害公共利益行政行 为的根本特征是侵犯不特定多数

14、的利益，往往无从将这些纠 纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，其权 利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。然而，事实上 又必须对这些纠纷予以解决。对起诉者来说，他所受到的权 益损害中的影响只是众多人中的一小部分，可能微不足道， 甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，若 依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其 具有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的 机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以 及实现判决形成政策的机能，应当是尽量扩大诉的利益的范 围。在美国，由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分 适用当今保护公共利益的需要，所以在

15、司法实践中逐步摆脱 了法定权利损害标准，发展和确定了”事实不利”影响标 准，即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响，其就 具有了原告资格，而不论这种利益是否由特定法律直接规 定。这样，一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、 一般消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。 甚至任何人都可以提起司法审查。在美国的影响下，许多国 家在原告资格方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩大原告 资格的做法，但是，为最大限度的保护公益，要突破传统的 诉的利益理论，对”利害关系”作宽泛的理解，放弃”无利 益无诉权”的传统理论，只要出现纠纷或争议，即可诉讼。 五、建构我国行政公益诉讼需要解决的问题（一）

16、行政公益诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围又称”行政审判权范围”或者” 可诉行为范围”。从人民法院行使审判权的角度来说，它是 指人民法院对行政机关或组织的哪些行政行为以及相应的 不作为拥有司法审查权；从公民、法人或其他组织行使行政 诉权的角度来说，它是指公民、法人或其他组织对行政机关 或组织哪些行政行为以及相应的不作为可以向人民法院提 起行政诉讼。需要注意的是，有必要将行政公益诉讼的受案 范围与行政公益诉讼涉及的案件种类分开来。行政公益诉讼 涉及的案件种类所要探讨的是符合行政公益诉讼受案范围 的要求、具有可诉性的案件当中涉及哪些种类的问题，与受 案范围本身不是痛一个问题。从理论上讲，只要行政主

17、体的行政行为（包括作为和不 作为）侵犯了公共利益，就应该纳入行政公益诉讼的受案范 围，以使被侵害的公共利益能够得到保护。但如此宽泛的受 案范围显然是不现实的。我们认为，可以将行政公益诉讼的 受案范围概括为：第一，行政主体的行政行为违法并侵害公 共利益，没有具体行政相对人的；第二，行政主体的行政行 为有利于行政相对人但侵害公共利益，相对人不起诉的；第 三，行政主体不作为侵害公共利益的；第四。公民、法人、 其他组织或检察机关认为行政主体的行政行为侵犯公共利 益的其他情形。至于行政公益诉讼涉及的案件种类当前比较 突出的有：环境污染案件；自然资源的不合理开发利用案件; 共有资产流失案件；危害市场经济秩

18、序案件；违法规划案件 等。（二）行政公益诉讼的原告资格依传统的诉权理论，原告起诉只能就与自己权利或法律 上利益有直接关系为限。而适应维护公众环境权益的需要， 应当允许与自己权利无直接法律利害关系的公民或社会组 织，可以就行政机关的违法行政行为提起行政诉讼。通过分 析各国行政公益诉讼的制度实践，行政公益诉讼这种类型是 原告资格发展到一定程度的表现，是在行政诉讼中通过对原 告资格的限制条件不断放宽，甚至取消的产物。从各国行政 诉讼立法的趋势来看，行政公益诉讼原告实际上是从法律赋 予其在行政诉讼中拟制的主体资格，依法代表实体上的主 体，对行政机关的行为提起诉讼，促进对行政活动的监督和 合法权益的维护

19、。因此，要发挥行政诉讼制度在维护公共 利益方面的作用，就必须突破原告资格的限制，使公共利益 在受到侵害时得以进入诉讼程序。鉴于此要放宽行政公益诉 讼的原告起诉资格，规定任何公民、法人或社团组织等，在 行政主体行使职权的作为或不作为违法时，自己的直接利益 虽没遭受损失，但在国家利益、社会公共利益受到严重损害 时，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告 范围扩及于任何组织和个人。享有要求有关机关对社会公共 利益进行保护的权利。（三）行政公益诉讼中的举证责任分配行政诉讼的重要特征之一就是实行举证责任的倒置，即 被告对被诉行政行为承担举证责任，在公益诉讼的举证责任 问题上同样应该作有利于原告

20、的设计。行政公益诉讼作为一 种特殊的行政诉讼，总体上仍遵循行政诉讼的举证责任。举 证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即”对被诉的具 体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外 的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担 责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可 称为一般举证责任。”公民法人和其他社会组织只需证明有关公共利益受损 或可能受损的事实证据即可。对于检查机关，则应当要求其 提供相当的证据。此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的 规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的 要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。此 外还需注意，在法定的

21、可适用行政公益诉讼的几个领域内， 可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加 以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。（四）行政公益诉讼的诉讼费用分担按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在 实际操作上，则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉 面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中， 动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为 公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而 将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的 保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当 减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中 对

22、诉讼费用的分担作有利于原告的规定。比如在法国，当事 人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定 标准收费，数额极为低廉。解决方法为：一是立法免除原 告承担诉讼费责任（当然含检察机关）。应规定当原告胜诉 时，其诉讼代理费、交通费、误工费等一律由被告承担；当 原告败诉时，诉讼费用由政府财政负担。二是完善法律援助 制度。将对公益诉讼的法律援助列入当地司法行政机关法律 援助计划中，免费提供法律帮助。三是建立公益诉讼基金， 为符合条件的公民个人支付其因诉讼而付出的误工费、差旅 费等合理开支。（五）激励机制的建立。为鼓励和支持公民对侵害国家 利益和社会公共利益的行为作斗争，许多国家都在立法上规

23、定了奖励制度。美国联邦采购法规定，任何人均可代表 美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损美国公众利益的 行为提起诉讼。在获胜后，可以在诉讼收益中获得一个相应 的比例作为奖赏。我国历来鼓励和倡导公民保卫国家利益和 社会公共利益行为，并在立法上体现这一精神。消费者权 益保护法关于双倍赔偿的规定，造就了一批职业打假队伍, 成为维护市场经济秩序中一只不可替代的队伍。对于原告的 奖励有利于更多的公民加入到行政监督的领域，从而形成对 行政权利监督的”第三种强有力的外在力量”。（六）防止诉权滥用的保障措施公益诉讼的开放性使一部分人担心产生滥诉的可能。立 法者和法院一方面要考虑是否会给行政机关造成讼累，以影 响行政效率，如株洲律师余某诉广铁客运公司五毛钱多收票 款案，被法院以不符合经济诉讼原则和立法精神、滥用诉权 为由不予立案；另一方面也要考虑诉讼结果的群体示范效 应，试想如果高占祥诉铁道部春节涨价案胜诉了，铁道部和 法院如何面对数百万拥有胜诉权的旅客。因此有必要创设行 政公益诉讼制度之初，就在制度上同时设置响应的配套措 施，以防止滥诉情形的发生。防止滥诉情形的发生的措施就 是设置一定的限制性程序，其主要内容包括以下几个方面。第一，在受案范围上，只适用于确实是出于维