水环境治理中政府的责任

1、B国科技论袁在线http:” www paper, edu. cn水环境治理中的政府责任分析杨丙丽河海大学公共管理学院，向京（210098）E-mail: yaiigbingli2008 摘 要：改革开放三十余年来、我国在经济发展方面取得了举世瞩目的成就，但愈演愈烈的 水环境问題也已经成为我国政府在引导社会发展过程中不可回避的重要话题之一.水环境作 为环境中的极为重要组成部分，也日益受到重视。实际上，水环境质量资源同国防治理、义 务教育一样是不可或缺的公共产品，政府作为公共管理者，在接受公民权力委托的同时也相 应承担起了公共责任，应当担负起水环境治理的责任.本文为促使政府在水环境治理过程中 更

2、好的承担责任，通过对实际案例的分析，为政府在水环境治理中更好的承担相应的责任提 供了理论依据，也为政府更好的在这一过程中承担贵任奠定了理论基础。关键词：水环境；治理；政府责任1.引言世界各国进入匸业化社会以來，环境问题也随Z而來，对丁环境的关注也越來越多，水 作为坏境屮极其巫耍组成部分，水环境问题理所当然受到越來越高的巫视。许多学者更多的 从水环境治理方案进行分析和研究，本文从政府贲任角度來研究水环境治理中的政府贞任。 首先耍对水环境及苴治理的概念进行明确界定和说明。2 水环境及其治理2.1水环境水坏境是一个生态系统，其确切的定义各家不一。中国环境状况公报将水环境与人 气环境、声环境等并列，主

3、耍指族种水体的水质及污染等问题。即把水坏境作为环境的组成 部分，它不是一个单-的只与水仃关的水体，从环境学科看，它是一个与水、水生生物和污 染等冇关的综介体，是传输、储存和提供水资源的水体，是水生生物生存、繁衍的栖息地， 是围绕人群空间及可直接或间接影响人类生活和发展的水体，其正常功能的并种门然因素和 冇关的社会因素的总体。中国水利百科全书（第一版）在坏境水利分支的环境水利 条冃中列出：“水环境广义指水圈，而通常则指江、河、湖、海、地卜水等自然环境，以及 水库、运河、渠系等人工环境。”而在坏境科学人辞典中则包涵教广泛，指地球1:分布 的各种水体以及与其密切相连的诸环境要素，如河床、海岸、植被、

4、土壊等。鉴中国环境状况公报对水环境的认识，笔者认为水环境与人气环境、声环境等并 列，是构成坏境的基本要索2，是人类社会赖以生存和发展的重要场所，也是受人类干扰 和破坏虽严重的环境耍索Z -，主要指各种水体的水质及汚染及山此帯來的水资源短缺等问 题。同时，水环境几仃易破坏、易污染的特点。水环境问题主耍是伴随廿工业化、城M化而 出现的水环境污染及帯來的水资源短缺问题。水环境问题不仅加剧了水资源短缺，也带來了 影响人用健康和破坏t态系统等环境问题，良好的水环境对经济社会发展和生态状况改善至 关雨耍。因此，在介理开发利用和节约水资源的同时，应加强水环境污染的治理。以广州为例，我们就可以看到水污染和水危

5、机问邈在半代中国影响的广度与深度。2000 年广州市需要供水18亿吨，2010年人约需要32亿吨。据广州市环科所的专家研究，冃前 广州市自来水产最居全国第二，人均耗水最为全国第一，人均综合用水最每大约500升，人 均生活用水最每天约300升，比北方城市高出50%以上。而随着经济的发展及城市人【I （含 流动人口）的增加，广州市自来水的需要量呈逐年剧增之势。而另一方而,珠江广州河段 的水质却不容乐观，随着生活废水和第三产业废水排放晟的逐年上升，仃机污染仍在继续加 剧，使广州的水厂水质受到严重威丿协。据统计，1985年广州市的生活废水与工业废水排放 量共计7亿吨左右,到了 1994年仅生活废水排放

6、量就有7亿吨，占废水排放总量的68%, 成为珠江广州河段主耍的仃机污染源。而且，随着广州本身及It上游地区经济的发展，珠江 水质还将会受到新的、更人的威胁。尤为严朿的是，在广州市周由所产生的人灵匸业及生活 废水，通过多条河流经广州入海，也将加朿广州的水污染及供水的困难。而广州城市生活废 水的处理率仅为108%,废水处理设施严币:滞后。在这种情况卜，未來的水源将如何解决, 就成为广州市所要解决的首要问题2.2水环境治理水坏境治理就是耍运用政府和贰他利益主体，根据水环境易污染、易破坏的特点，対水 坏境污染及带來的水淡源短缺等水坏境问题采取的改善水坏境状况、提高水坏境质就的措施 和政策等，垠终达到使

7、水坏境质磺得到较好的改善、水资源能够町持续利用的日的。从本质 上看，水环境治理的目的就是在现实情况卜处理好人与口然基水环境的关系，这个关系八 体体现在水资源町持续和川和社会经济对持续发展及生态坏境持续健廉的关系上。3 政府责任在探讨政府贵任的涵义时，白一点是明确的，即政府贵任的主体政府，是公共权力的掌 握者，因此它的贵任范閘应涉及到它的权力所指向的各个角落。但即便如此，学术界对政府 贲任概念的界定仍然众说纷纭，不同的学者从不同的角度得出了多种形式的结论。公共管理 学者斯塔林从政府贞任的几项基本价值，即“回应、弹性、能力、正当程序、贞任、诚实” 入手來界定其含义。矣国公共伦理学家特里库伯则从客观

8、贲任行为与公务员个人伦理门主 性的划分的角度來界定政府贞任的涵义。我国学者对政府贞任所给出的定义也是多种多样。 中国人民人学教授张成福将这些定义进行了整介，认为政府贞任是政府的回应性、政府的义 务和法律贞任构成的整体概念，并总结出政府贵任的三个层而的涵义。笔苕认为半前政府 应当承担的贵任主要仃以卜儿个方面；衣1五种政府"任的明眾特征政治责任行政责任法律责任道徳责任生态责任贵任主体政府及其 公务人员公务员政府及其公务人员政府及其公务 人员政府及其公务人员负责对彖人民代表 大会上级部门人民代表大会公众公众负贞原则集体或A 个人责任个人负责集体或者个人责任集体或忙个人 责任集体或者个人贞任

9、评价机 关权力机关政府内部 评价权力机关、政府本身、 法机关无专门评价机 关、多由新闻媒 体与公众舆论 引起无专门评价机关、多 山新阿媒体与公众 舆论引起责任实 现方 式质询、弹 劾、辞职、 罢免通报批评、 承认错浜 的行政处 分、身份处 分弹劾、罢免、辞职、宜吿 无效、拒绝适用、通报批 评、赔礼道歉、恢圮名誉、 返还权益、停止、撤销违 法行为、履行职务、纠正 不当公开道欷、召开 协商会议、引咎 辞职鼓励谈判方案,法律 协调，创建可实施的 产权，建立社会责 任,规定可排放量, 规定臥低技术耍求， 规定选址,排污税、 污染削减补貼，可交 易的推放许可资料来源:姬振海：（生态文明论,人氏出版社20

10、07年版,第106页。笔者认为，只仃全面泄义政府贵任，才能其止的理解实内涵。即所谓政府贞任既当是指 政府对社会八仃积极的回应性，政府应当主动地左承担服务r社会的任务，枳极的探求公众 的需求，并且在实际屮通过各种政策、法律的制定和实施來满足公众的需求，将这种“回应 性”体现出來，同时当政府没冇及时地履行好其回应于社会的任务时，还应为受到相应的处 罚：也点味着政府机关及英工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定 性的法律后果，即法律贵任。这种贵任与违法相联系，意味着国家对政府机关及其丁作人员 违法行为的否定性反应和谴贵，是一种消极贵任。2004年，四川内江发生了一起特人自來水污染案

11、，内江帀东兴区樑木镇儿家污染工厂 大量排放匸业废水，当地自来水厂水源受到极其严重的污染,最高超标达164倍。六万居民 喝看有毒的饮用水。内江币东兴区稗木镇地处沱江功上，是四川省首批“100个省级車点小 城鎮”，常住居民3力多人,加上暂住和流动人口，镇上有6万余人。这6万人的饮用水, 都來门丁楝木镇“來水厂。然而令人惊讶的是，水厂的承包商在投资收回不到百分Z的情 况卜，极力耍求政府关闭水厂。当关闭水厂的请求未获准许时，承包商居然到处说自己水厂 的水不能喝，并多次找到记者，要求媒体眾光：“我的水喝不得，喝了耍出人爭！经过调資发现楝木镇的饮水的确己经被严旋污染了。随便走进任何-户居民家，从门來水管里

12、放出 的水，都是黄褐色。沉淀一会，水面就仃一层漂浮物、水底还冇沉淀物，闻上去仃一股异味。 把这些水用来洗澡，身上就会起疙瘩、红斑、快至肿块，半然更无法饮用。肖地居民只好买 纯净水，或者自己打井来解决饮用水问题。类似的例子并不少见，在全国各地述发牛过不少 相似的水污染爭件。各国经验表明，政府在污染防治屮发挥着主导的作用。四川内江发生的 特人水污染爭件，让我们看到政府的作用并没有得到很好的发挥。与此同时，也引发了対政 府贯任的反思。4 水环境治理是政府必然承担的责任水环境问题是在匸业化和城市化过程屮缺乏科学的经济发展规划等问题而产牛的，水环 境的恶化不断加剧着水资源的短缺、影响着水体周阳唐民的生活

13、质就等，已经成为制约我国 社会经济持续、健康发展的晅耍因素。作为经济发展观划的制定者和执行者，政府勺贞任对 水环境问题负贵、作为公共权力的代表，政府亦仃贵任为公众创造良好的社会生活环境。本 部分将从水环境问题产生的原因、水环境质晟资源的公共产品丿屈性角度、水环境问题的外部 性理论以及政府职能等方而來分析政府在水环境治理过程屮承担贞任的必耍性。4.1水环境问题的产生与政府责任造成水环境问题的根木原因是人类对水环境的价值认识不足，政府在制定发展战略时缺 -3-B国科技论袁在线http:” www paper, edu. cn乏科学的经济发展规划利水环境规划。如在发展过程屮过分强调以经济建设为屮心，

14、耍求经 济发展速度越快越好，这势必造成水环境问题的产生。另外，在对政府进行绩效考核时，多 以传统的GDP为指标，不惜以高消耗來刺激经济増长，GDP越高，就代衣着实力越强、政 绩越突出，而后提出的绿色GDP捋标并未得到足够的重视，这种只； 济效益与政绩挂 钩的考核机制必然影响政府的行为选择.比如在招商时只注觅招商数駅而忽略招商质駅，致 使一人批污染严匝而没冇防治设施或很不完善的小化工、小造纸等企业蜂拥而上，一些污染 严帀的企业被引进來，却牺牲了环境；在经济发展过程中，各级政府为了追求政绩，对破坏 水环境行为的处罚泮遍较松，企业违法成本较低，难以做到对企业主体的污染水环境行为实 行强有力的监督。水

15、坏境问题的实质就是由-盲H发展，不合理开发利用水资源而造成的水环境质堂恶 化、破坏其至枯竭。政府是国家的行政领导机构，是国家政权的代表和具体执行部门，负贵 制泄国家的发展战略和政策，制泄经济和社会发展的规划与计划，对国家的经济发展进行宏 观调控。而依据科学发展观的理念，政府对J：社会的发展进步要做到经济效益、社会效益和 生态效益的统一。因此，政府在发展经济的同时，必须要考遐对坏境的保护，为公众创造- 个良好的生态环境曾以人湖水美引以为豪的江苏，近几年就发生了多次水环境污染事件。2007年5月， 人湖蓝凍人规模爆发，导致无锡出现供水危机。2007年7月，因城市用水取水门遭新沂河 匕游不明污染物污

16、染，沐阳11停水超过40小时。据盐城市民透露，当地2008年就发生过一 次严重的化匸污染审故，导致停水一犬左右。近年来，随着江苏省新一轮沿海人开发的启动, 地处苏北的盐城人力发展经济，化匸产业逐渐成为当地的支柱产业2，盐城市接纳的由苏 南转移过來的化匚企业也逐年増加，江苏省外经贸厅的统计显示，一年藝來，苏南五山向苏 北转移五百力元以上项目700多个，项目总投资额281.1亿尤，苏北实际引资额143亿尤， 仃专家分析，污染重的项目总是从经济发达地区流向经济欠发达地区，这已经成为一个恶性 的规律，如果这些接纳方不重坏境，只重发展，那么这看似是对当地经济发展的及时南，其 实是一场酸雨，是饮鸩止渴。4

17、.2水环境的公共产品属性与政府贡任经济学认为，纯粹的公共产品必须人备以卜两个特征：一是消费的无竞争性，即某人对 该物品的消费完全不会减少或者F扰他人对此物品的消费：二是消费中无排他性，是指某人 的消费不能阻止任何他人免费享受该物品的消费。此外，JI仃消费的排他性而不JI仃竟争性 或口仃消费的竟争性而不JI仃排他性的物品为准公共产品。纯公共产品和准公共产品Z间没 仃明确的界限，一般我们将环境质彊资源看成统-的公共产品。'水环境质乗资源作为环境 质吊资源的组成部分，涉及从家庭到全社会的水问题，涉及水资源的保护和利用，是不町缺 少的公共产品，政府作为公共产品的主要提供若，对r公共产品的提供，

18、负冇犬然的贲任， 这是政府的本质决定的，也是政府的合法性所要求的。政府拥有处理公共爭务的权力和提供公共产品与服务的资源，这种凌驾社会z上的权 力与资源是独立的个体公民为了更好的处理公共車务和享有公共产品与服务所不得不让渡 出來的权力集合而成。公民将其权力赋子政府，政府在接受这-权力委托的同时也相应的承 担起了公共贵任。如果政府不能实现与权力相匹配的义务，那么它的合法性与町靠性将受到 质疑。就水环境治理來说，良好的水环境质届是政府应当提供给公民的公共产品屮的-科 水坏境质彊同国防、义务教冇-样是不町或缺的公共产品，政府应当担负起水环境治理的贲 任，对r不负贵任的行为w当采取相应的处罚，增加发生不

19、负贵任行为的成本。同时，提高 水环境治理水平是使人类摆脱贫困、保持社会安定、提高社会生产力的关键手段,是实现经 济补会町持续发展的巫要环IV,作为公共产品的捉供者，个地区水环境质届的好坏在很人 程度上取决丁当地政府履行生态贞任是否到位。因此.政府必须正视门C在为公众提供良好 的水坏境质帚这一公共产品中所应承担的责任，更好的担负起治理水环境的任务“。4.3水环境问题的外部性与政府责任外部性是指在实际经济活动中，生产苕或消费者的活动对英他生产者或消费昔带來的IE 市场性的影响.这种影响可能是仃益的，即外部经济性或正外部性，也可能是冇害的，即外 部不经济性或负外部性。外部不经济性是外部性的一个方面，

20、在环境保护领域，更多见到的 是环境外部不经济性。水环境问题是一种典型的外部不经济现象，苴表现是：水体周閑的居 LLI活质最卜降、疾病发生率上升、农产品产最及质最卜降、水生生物死亡影响渔业收入、 増加处理污水的费用、旅游收入减少等。例如，假如一条小河的流域内只有一个造纸厂和一 个游乐场，造纸厂在河上游，游乐场在河卜游，造纸厂向河流排放汚水会导致游乐场收入减 少。水环境问题外部不经济性的实质是私人成本的社会化，所以要解决仃效解决水环境问 题，只仃将这种外部成本内部化，让排污者产生污染的外部费用由其广1(2承担，即环保界腔 遍接受的“污染者负担'或“污染苕付费原则”。但是，在市场经济条件卜，

21、如果没仃外部的强 制，作为经济人的企业不会主动将外部不经济性内部化。企业在生产中无偿使用水资源和将 未经处理的废水肆意推放被英认为是理所半然Z爭，而期待企业和苴他经济组织在激励的市 场竞争中自觉地将利润投入水环境治理是不可能的,这也是“市场失灵”的典型現象之L,光 幕市场手段无法解决水坏境问题。当通过市场自身无法控制企业白觉行为时，政府通过管制、 征税等手段介入对水坏境的保护就成为必要。4.4政府职能与政府责任政府从其产牛ZII起就肩负着一定的职贵，无论是早期的阶级统治，述是今大的社会管 理.都发挥着每个时期应行的社会作用。现代社会政府转型过程中，提供公共服务已成为政 府的車要职贵Z,只有以民

22、为本、依法执政、提供良好服务的政府，才能获得公众的信任 和支持。从政府职能角度看，政府从诞生Z初就貝备政治统治和社会管理这两种肤本职能。 其中,社会管理职能主要围绕着如何为社会的公共生活提供便利条件展开，其直接目标是维 护社会稳定和推动社会发展，政府对社会管理职能的覆行n仃公共性质，足出丁社会整体利 益的需耍。水坏境质駅状况关系到老百姓的门常生活与切身利益，每个老百姓都愿意看到河里而 的水是清的，希望河电而的血都是能吃的，这是老百姓的愿里，他们渴望并追求在一个良好 的自然环境卜牛活，而非因为水环境问题造成生活匕的不便其至由j：水环境污染导致身体健 康问题。政府部门应就民众的合理耍求做出积极的冋

23、应，水坏境治理作为社会管理的匝耍组 成部分，政府有义务承担起为社会人众创造优良生活环境的贵任，为公众提供良好的公共环 境，这对更好地发挥政府职能、在人氏人众面询树工政府的良好形彖、促进政府所辖区域 经济社会的合理、健康发展至关重要5 结论纵观近年来在全国范I韦1内发生的数次币:人水环境污染审件，它严區制约了人类的发展， 从经济损失到健康问题，水环境问题越來越受到車视。我们的政府通过努力，使得水环境治 理已经取得了一定的成效，如同黎明前的一缕曙光，让我们看到了水环境质鱼不断改善的希 型。但是，同时也应看到我国的水环境治理工作仍然在艰难前彳亍，为此，我们的政府石耍不 断强化和落实在水环境治理中的贞

24、任，为人众提供良好的公共环境，进而推进科学发展，保 障民生安康，促进社会和谐。参考文献张成福.责任政府论JJ.中国人尺大学学报.2004年第2期2曾畅厶乍贵宝筲.水坏境安全的研究进展卩水利发展研九2004年.20-223吴群河等编托区域合作与水环境综合幣治M化学I业出版出2005年.第63汕4畅禅绿色责任的思考J环境经济，2008年第8期.57页卢凤.论生念文化打生态价值观J.清华人学学报.2008年第1期The Research of Governmenfs responsibility for the waterenvironmental managementYang BmgliSchool of Public Adiniiusuation on Holiai University. Nanjing (210098)AbstractSince Reform and Openin各 it's past 32 years, and Chinas economic development has made remarkable achievements, however, the ri