重点生态功能区生态建设与生态补偿制度研究

1、内蒙古财经大学本科学年论文重点生态功能区生态补偿制度研究作 者 王一铭 院 系 财政税务学院 专 业 财政学 年 级 2012级 学 号 122054116 指导教师 魏 松 导师职称 讲 师 指导教师评语：成绩： 内 容 提 要 重点生态功能区是中国生态环境的核心区域，加强对重点生态功能区的保护，是促进社会经济持续健康发展的基础。在阐述生态建设及补偿机制内涵的基础上，分析生态补偿机制现状及其存在的主要问题，并就完善重点生态功能区生态补偿机制提出了相应对策。关键词: 重点生态功能区 生态补偿机制Abstract The key ecological function area is the c

2、ore of Chinese ecological environment, strengthen the protection of key ecological function areas, is the foundation of promoting social and economic sustainable and healthy development. In the ecological construction of the compensation mechanism and connotation, on the basis of analysis of present

3、 situation and main problems of ecological compensation mechanism, and improve the key ecological function areas of ecological compensation mechanism put forward the corresponding countermeasures.Key words : The key ecological function areas Ecological construction 重点生态功能区生态建设与生态补偿制度研究一、研究背景（一）重点生态功

4、能区 生态功能区是保持一国或一地区生态平衡、维护其社会经济持续健康发展的基础。而重点生态功能区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的区域，需要国家和地方共同管理，并予以重点保护和限制开发的区域。 （二）国家重点生态功能区生态环境保护面临的主要问题当前, 我国重要生态功能区生态环境形势十分严峻，其重要生态功能整体呈退化趋势。一些重要生态功能区的生态破坏已由系统结构性破坏发展到系统功能性破坏，已经或将严重阻碍这些地区，甚至流域、区域社会经济的发展,，对这些地区乃至国家的生态环境安全构成了严重威胁。对此，国家非常重视重要生态功能区的环境保护和生态建设。生态保

5、护与恢复科学决策亟待加强，国家重点生态功能区主要分布在我国中西部地区，这些地区自然与人文条件千差万别，在生态保护与恢复过程中，要因地制宜，宜林则林，宜草则草。然而，在生态保护与修复工作中常出现片面强调某种生态恢复措施的情况，违背了基本的生态规律。首先这与决策的科学基础不能满足需求有关。重点生态功能区生态系统类型具有多样性和复杂性，退化程度也千差万别，目前退化生态系统修复的基本理论方法与技术体系还没有形成针对不同区域、不同类型、不同退化程度的生态修复的具体实践方法，生态恢复规划与实施也缺少可靠的科学决策，因此造成的决策偏差也不足为奇。生态保护与修复的错误、失误也与决策机制密切相关。目前我国生态建

6、设规划多由林业、农业、国土、环保等多个部门负责，部门间条块分割问题突出。出于对行业部门利益的考虑，难免出现更关注与本行业相关的生态治理与恢复措施，林业部门强调种树，农业部门强调种草。另外，生态建设计划的制订与出台往往较为仓促，相关措施未经过深入的科学论证，因此，规划的科学性也就无法保证。部分地区生态环境破坏依然严重尽管近些年重点生态功能区生态环境总体向好的方向发展，但是部分地区生态破坏仍然存在，并表现出边治理边破坏的特征。过去10年国家实施了退耕还林还草等重大生态保护工程，然而随着大量耕地的退耕，在防风固沙区以及水土保持区的砂质草原以及部分坡地上又出现了新的耕地开垦。另外，由于城镇、交通以及工

7、矿用地大量增加，也造成了大量的草地与林地的减少。目前虽然林地与草地面积统计的绝对数量没有明显减少，甚至还有所增加，但局部生态破坏仍然在持续。生态环境持续性破坏固然与当地老百姓片面追求经济效益以及各级政府生态环境监管缺失有关，但主要原因还是区域经济的可持续发展问题没有真正得到解决。生态环境监测与监管困难重重首先，国家重点功能区位置偏远，交通不便，开展实地调查工作十分困难。其次，国家重点功能区基础设施缺乏，目前大部分县市基本上不具备环境监测的基本能力。国家重点生态功能区进行绩效考核所需的环境监测数据，都来源于省市级监测站或第三方机构，地方根本无法承担环境监测的基本工作。另外，生态环境监测与监管需要

8、大量的人力物力财力支持，国家重点生态功能区经济贫困，地方财政根本无力承担。除了人力物力等限制因素以外，体制管理上也存在巨大制约。目前大型矿产资源开发，县级政府缺少对其监管的权力，也就无法对其进行约束。二、生态补偿机制（一）生态补偿机制概念综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，生态补偿可以定义为是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更确切地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。同时生态补偿机制是一个以保护生态

9、环境、 促进人与自然协调发展为目的，根据生态保护成本、生态系统服务价值和发展机会成本，按照“受益者与破坏者付费”原则来调整生态环境保护与建设各利益主体关系的环境经济政策。生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为, 向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体, 以达到

10、保护资源的目的的过程。（二）重要生态功能区生态补偿内涵及主体生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。 补偿主体生态补偿主体即指

11、生态补偿责任的承担主体。在市场经济条件下,国家、 地区、 单位和个人都可以发挥作用。一般认为生态补偿主要包括社会补偿主体、 自我补偿主体和国家补偿主体。首先, 重要生态功能区的生态环境保护和建设对于整个流域和全国都具有全局性、 整体性意义, 其生态环境效益是具有很强公共性的物品。根据公共产品的受益范围确定分担公共产品成本的辖区范围, 国家应当是重要生态功能区生态补偿的重要主体。因此, 国家作为公共利益的代表, 应是生态补偿的重要主体之一。其次, 对于重要生态功能区在生态建设中付出的成本,其下游和周边地区的生态受益者应当给予补偿, 使生态建设者和保护者得到相应的回报。社会主体是头生态补偿的微观补

12、偿主体, 具体包括生态受益区的地方、 企业和个人。（3） 重要生态功能区补偿方式生态补偿的方式一般分为资金补偿、 实物补偿、 政策补偿和智力补偿等。针对不同区域可以采取不同的补偿方式,或者联合采用几种方式, 以实现最优的补偿效果。对于重要生态功能区, 可以根据经济发展水平和地区优势, 采取以下具体的补偿形式：1. 生态保护项目的投资。 重要生态功能区生态退化严重, 生态系统的结构和功能受损。为此, 应尽快针对区内主要生态环境问题, 研究制定科学的生态保护规划,通过一系列的生态保护与建设项目,维护和修复生态系统的结构, 遏制并提高重要生态功能区的生态系统服务功能, 尤其是主导生态功能。2. 实行

13、差异性的区域政策。 对区内在某些产业和项目上实施税收减免或优惠的政策,优先安排基础设施和环境保护项目的投资, 实施生态优先的政绩考核政策等。3. 国家财政转移支付。 这一部分资金类似于?退耕还林?的生态补偿, 主要目的是弥补经济上的损失, 以稳定并促进重要生态功能区内的经济发展和人民生活水平。4.发展生态旅游项目。根据区内特点, 发展生态旅游业,增加区内经济收入来源, 同时减轻生态系统的压力,保护生态环境。生态旅游项目以地方政府引导企业或社会资金进行投资。5. 发展生态标记产品。 通过政府引导社会资本, 积极发展生态产业, 加强对有机、 绿色、 无公害等产品的认证和培育, 提高产品的附加值,

14、从自身产业发展中得到一定的补偿。 总之, 对于重要生态功能区的生态补偿, 一方面积极探索国内补偿的模式, 同时应借鉴国外生态系统服务购买的方式。目前在国际上, 对生态系统服务的购买类型可以分为两大类: 一是政府购买, 或称为公共支付体系。主要是指由政府来购买社会需要的生态服务, 然后提供给社会成员; 二是较多地运用市场手段, 如私人交易、 开放的市场贸易、 生态标记及使用者付费等 。无论是政府主导还是市场主导,必须把握好政府行为与市场机制在生态补偿中担负的作用。（4） 我国生态补偿机制存在的问题与不足 中国的生态补偿实践探索起步于 20 世纪 90 年代初，呈现两大特点：一是由中央相关部委推动

15、，以国家政策形式实施的生态补偿；二是近几年来的地方自主性探索实践。 我国生态补偿还存在以下几方面的不足： 1.有关生态补偿的法律、法规零散，适用性差在我国，生态补偿作为一项新的环境管理制度，迫切需要专门立法来确立它在法律中的地位， 以指导和规范社会各主体的行为。 目前我国还没有一部统一的有关生态环境补偿的法律， 有关生态环境补偿的规定主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件中。 一些自然资源和生态系统类型在补偿过程中无法可依、无章可循，缺少补偿依据，补偿标准不明，补偿对象模糊，使得生态补偿难以合理有效的进行。 2.生态补偿缺乏有效的资金保障，长久以来， 人们形成了低价获取自然资

16、源或无偿享用生态服务的定势思维，使得生态补偿的资金来源渠道单一，主要依靠政府的转移支付。 对有限的用于生态补偿领域的资金，管理也不到位， 资金不能集中用于重要生态功能区的保护与建设，而是被分散使用。 对于一些影响较大的项目，则重复立项、分头跟进，造成资金的低效使用和浪费。 同时生态补偿的融资渠道十分单一，在各地已经进行的生态补偿实践中，基本上没有社会资金的参与，也没有形成规范的生态服务付费市场，只有一些简单的矿产资源开采和排污权交易。 3.生态补偿的范围过窄，目前我国已实施的生态补偿主要局限于退耕还林、 天然林保护、矿区植被恢复等内容，而且只在部分区域进行。 一些提供了大量生态服务产品的地区还

17、没有得到有效补偿。 同时一些廉价或免费使用生态服务、 破坏生态环境的地区或企业也没有对生态服务提供者和承担生态破坏后果的主体进行补偿。 然而，在国际上，生态补偿的实施范围很广，生态服务付费机制较完善。 以森林生态服务交易为例，这些交易可分为四种生态服务类型， 其中 75 例碳储存交易， 72 例生物多样性保护交易， 61 例流域保护交易， 51 例景观美化交易， 28 例综合服务交易。 目前的实际交易案例已多达 300 个以上 。 4.以“项目工程”为主的补偿方式缺乏持续性与稳定性，我国现已实施的生态补偿大都以项目工程的方式进行，如退耕还林、生态公益林补偿等，这些项目都有明确的时限，政策实施缺

18、乏持续性，在政策实施期限内农民全靠补助生存。农户需要在期限内进行生产活动的转移， 不再依附于土地开展农业生产。 但从目前的情况看，农民能够实现成功转产的很少。 当补助期限过后，他们的利益得不到保证，为了基本生活和发展的需要， 他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，很可能出现新一轮的生态破坏。 5.缺少地区之间横向补偿的财政体制保障，从受偿方向来看， 生态补偿机制可分为纵向生态补偿和横向生态补偿两大类。 纵向生态补偿即中央对地方的补偿，主要通过财政转移支付实现。 横向生态补偿指生态受益区向生态服务提供者进行补偿。 我国生态服务的提供者大多在西部，而受益者多为东中部。 生态服务提

19、供者和受益者在地理范围上的不对应，导致西部生态服务提供者无法得到合理的补偿。区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。（五）完善我国生态补偿机制的建议 1.开展生态补偿立法，及时出台关于生态补偿机制的法律法规通过法律手段，实施生态补偿立法，将生态补偿提到法律的高度，是生态补偿公平、合理、有效进行的重要保障。 由于建立一套完整的生态补偿法律体系需要较长的时间， 故可以根据目前生态补偿实践中出现的问题逐步进行立法。 首先，明确在生态补偿中的各利益主体的权利义务， 明确资金来源和使用及监管方式。 然后在国家宏观层面生态补偿立法的基础上，结合已有的生态补偿实践经验，针对不同区域

20、、不同类型的生态领域， 制定相应的生态补偿法规， 对各区域的生态补偿主体、内容、方式、标准等进行具体细化的规定，使不同类型的生态补偿均有法律保障。 2调动市场资源参与生态补偿机制建设，拓宽融资渠道财政转移支付是生态补偿资金最直接的来源。 但是作为一个长期的、系统的工程，单纯依靠政府投入是远远不够的。 应充分发挥政府与市场的双重作用，在对生态脆弱和生态保护的重点地区加大财政支持力度的同时， 积极探索使用市场手段补偿生态效益的可行方法。 例如把生态成本内置为企业内部成本，实现资源环境的有偿使用，促使企业承担起生态补偿的责任。 通过财政补贴、贴息、税收减免等优惠政策，鼓励企业进行生态经济投资。 加强

21、政府同金融部门的联系，加强对外交流合作，争取国际性金融机构优惠贷款和民间社团组织及个人捐款，以促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。 3.全面开展生态补偿评估工作，扩大补偿范围，我国的生态补偿起步较晚，加上我国地域广阔、生态环境复杂多样，要在短时期内实现全面补偿很困难。 从我国当下的实际情况出发， 应首先对全国的生态环境状况进行全面的评估，根据评估结果确定进行生态补偿的先后顺序，将有限的补偿资金合理分配，提高补偿资金的利用效率。 建议国家对生态问题紧迫的重要生态功能区、矿产资源开发区进行优先补偿，以政府直接补偿为主。 将流域、城市饮用水源地列为重点补偿项目，在完善了优先补偿区域的基础上进行补偿。

22、 如果建立了重要生态功能区和资源开发的生态补偿机制， 流域补偿的问题也就得到了较大程度的解决。 这是因为三者在地理分布上基本一致，需要补偿的主要是西部地区和东北。 流域的补偿对象主要是江河源头和上游地区， 这些地区基本上都属于国家重要要生态功能区， 所以只要建立了重要生态功能区的生态补偿机制，流域的补偿问题就可以随之解决了。 这样有侧重的划分， 并针对不同问题采用切实可行的政策途径， 既能逐步完善，又可以全面推进。 4.强化政策的稳定性，建立生态补偿长效机制。生态建设是长期的、艰巨的任务，短期的生态建设工程能使局部地区的生态环境经过治理得到好转，但是生态环境在总体上没有根本性的改善。比如治理沙地需要 40 年 -50 年才能见效，经济林 8 年方能长成，生态林成材需要 15 年 -20年。 这就要求国家制定的生态补偿政策具有持续性和稳定性。 因此建议国家在制定政策时适当延长部分生态补偿项目的补助期限，同时重点发展生态保护地区的替代产业，帮助农牧民成功转产， 并对进行生态建设的地区给予智力支持，提供技术咨询和指导，输送专业人才，帮助生态保护区建设生态经济，促使人与环境相互协调，实现生态保护区的可持续发展。 5.建立横向财政转移支付制度，协调区域利益分配横向补偿主要