试论项目申请报告编写与审查20160108修改版

1、试论项目项目申请报告的编写与专家评估作者 yuguoxu 2016年1月内容摘要：国务院和国家发改委最近发布的政府核准的投资项目目录和政府核准投资项目管理办法，进一步明确了当前政府核准投资项目核准的重点，对核准的放权做出了较大的调整，相当一部分项目下放到省级或地方政府核准。核准重点的调整和项目核准放权后，如何把握核准的程序和质量，亟待规范。项目申请报告是项目核准的基础，专家评估是政府核准的重要咨询依据。为规范当前的项目申请报告的编写和评估工作，作者根据自己对相关文件的学习和领会，并结合个人参与的审查和编写的实践，对项目项目申请报告的编写与专家评估提出了自己的观点，以期为项目核准工作尽其所能。本

2、文是在2014年11月版基础上，根据最新发布的政策进行的修改和补充，限于水平，不当之处，敬请批评指正。关键词：核准 项目申请 评估国家发改委于2014年5月14日发布第11号令政府核准投资项目管理办法，此后，国务院于2014年10月31日发布了政府核准的投资项目目录（2014年本），进一步明确了当前政府核准的投资项目核准的重点，对核准的放权，做出了较大的调整，相当一部分项目下放到省级或地方政府核准。核准重点的调整和项目核准放权到省级或地方政府核准后，如何把握核准的程序和质量，亟待规范。项目申请报告是项目核准的基础，专家评估是核准的重要咨询依据。项目申请报告的编写和专家评估工作，与目前进行的投资

3、体制改革和行政审批制度改革，加大简政放权力度的形势，存在一定的不协调。为规范当前的项目申请报告的编写和评估工作，作者根据自己对相关文件的学习和领会，并结合个人参与的审查和编写实践，对项目项目申请报告的编写与专家评估提出了自己的观点，以期为项目核准工作尽其所能，限于水平，不当之处，敬请批评指正。1、编制与评估（审查）的背景1）2004年7月16日，国务院发布了关于投资体制改革的决定（国发200420号），决定“，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制”，明确“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告”。2）为落实国务院200420号文

4、度与之相配套，国家发改委于2004年9月15日发布了企业投资项目核准暂行办法（国家发改委19号令）。3）2004年，国家发改委发布了企业投资电力工程项目核准细则（试行）（征求意见稿）（以下简称电力细则，未检索到正式稿）是配套国务院200420号）和国家发改委第19号令的。（其“附件二：火电工程项目申请报告内容要求”，与2007年的通用文本规定大部分不相一致）。2004开始，火电项目的申请报告基本上按电力细则编制。4）2007年5月28日国家发改委发布了国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知发改投资20071169号（以下简称通用文本）。该通知是配套国家发改委第19号令的（部分内容与1

5、1号令的原则不尽一致）。5）在2007年以后编制的火电项目的项目申请报告，正文部分均采用通用文本，已不再采用电力细则，但保留了“火电工程项目项目申请报告附表”。6）国家发改委于2008年6月2日发布了关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求和企业投资项目咨询评估报告编写大纲2008年 第37号公告，用以规范项目申请报告的评估工作。7）国家发改委于2012年8月16日印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法（发改投资 20122492号），第二条“国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目(简称"项目"下同)，适用本

6、办法”。第三条 “社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”。8）国家发改委于2014年5月14日发布第11号令政府核准投资项目管理办法（自2014年6月14日起施行）（以下简称11号令），指出“本办法自2014年6月14日起施行。企业投资项目核准暂行办法（国家发改委第19号令）（以下简称19号令）同时废止。中第十一条规定“ 国家发展和改革委员会编制并颁布项目申请报告通用文本、主要行业的项目申请报告示范文本、项目核准文件格式文本。”，但是，这些示范文本目前尚未出台（检索不到）。9) 2014年12月10日国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业

7、投资项目网上并联核准制度工作方案的通知(国办发201459号)，要求对于属于企业经营自主权的事项，一律不再作为企业投资项目核准前置条件，并要求2014年底前公布取消。10）2014年12月31日国家发展改革委 中央编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知 发改投资20142999号，进一步明确一律不再作为企业投资项目核准的前置条件的详细目录。2、编制与评估的原则2.1 编写1） 因与11号令尚无相应配套的文件和规定，项目申请报告格式及内容深度可暂以通用文本为基础，结合11号令的相关原则和要求，进行适当调整。需要提醒的是目前有些编制单位提交审查的项目申请报告，项目概

8、况大量引用甚至照搬可研报告、加入了带有审批制色彩的附表和对可研的支持性文件不加筛选的照搬，致篇幅过于冗长，竞达300多页，而核心内容只有区区30多页，完全是本末倒置。2）关于项目概况与19号令相比，11号令强调“项目核准机关对企业提交的项目申请报告，应当主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，并加强监督管理。项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，项目核准机关不得干预企业的投资自主权”。另根据国家发改委2008年 第37号公告，项目概况是为拟建项目的核准咨询评估

9、相关章节编写提供项目背景基础。国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知 发改投资20071169号，其中“关于项目申请报告通用文本的说明，二、项目申请报告的性质及研究思路中指出：“项目申请报告应重点阐述项目的外部性、公共性等事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容。项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，不必在项目申请报告中进行详细分析和论证。”为此，项目申请报告中有关项目概况的内容，不应过多引用可研报告的论证比选过程，应予精炼和简化，篇幅不应过多。3）项目申请报告应提供评估（审查）的必要信息。根据11号令，

10、 项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查： （一）符合国家法律法规和宏观调控政策； （二）符合发展规划、产业政策、技术政策和准入标准；（三）合理开发并有效利用了资源； （四）不影响我国国家安全、经济安全和生态安全； （五）对公众利益，特别是项目建设地的公众利益不产生重大不利影响。为此项目申请报告的内容深度应与其对应展开论述，这是项目申请报告的核心内容和重点所在。4） 目前项目申请报告推荐目录的结构1、 编制依据二申请报告正文1、项目单位概况； 2、拟建项目概况；3、发展规划、产业政策和行业准入分析4、建设用地、征地拆迁及移民安置分析5、资源利用6、节能方案分析7、环境和生态影响分析8、经济

11、影响分析9、社会影响分析10、社会稳定风险分析（视项目特点）各章节的内容深度应满足国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知发改投资20071169号。3、 申请报告附件四、申请报告附图5）其它说明1）项目申请报告各章节的内容深度应满足国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知发改投资20071169号。根据2.1的编制原则，当前项目申请报告的内容需体现11号令的相关原则，以通用文本为基础，进行适当调整。2）拟建项目概况宜单列一章，其中需简化技术方案的论证及投资和财务分析的表格。3）根据11号令， 项目核准机关要对项目是否“符合发展规划、产业政策、技术政策和准入标准”进行审查，故

12、“通用文本”的“发展规划、产业政策和行业准入分析”一章需按此要求调整。4）在对项目产业政策的符合性分析上，需要正确识别项目的产业属性（第一、第二和第三产业）和按国民经济行业分类准确辨识项目所属的行业。同时还需要正确辨识相应的产业政策和准入标准，以便进行符合性分析。5）不宜采纳电力细则的“火电工程项目申请报告内容要求”的“火电工程项目项目申请报告附表”。6）根据政府核准的投资项目目录(2014年本)，明确 “火电站：由省级政府核准，其中燃煤火电项目应在国家依据总量控制制定的建设规划内核准。热电站：由地方政府核准，其中抽凝式燃煤热电项目由省级政府在国家依据总量控制制定的建设规划内核准。”。故如当地

13、有国家依据总量控制制定的建设规划，则在项目申请报告中应补充项目所在地的能源消费控制总量的影响和地区煤炭消费目标的分析，作为规划符合性的分析之一。7）关于项目申请报告有关招标的内容，根据发改办法规2005824号和政府核准的投资项目目录(2014年本)，火电项目的项目申请报告无需编写有关招标的内容。8）鉴于目前关于简政放权的政策文件陆续发布，应与时俱进，及时调整项目申请报告的内容。2.2 专家评估（审查）2.2.1评估专家对项目申请报告的专家评估结论是为核准机关核准项目提供的重要咨询依据。咨询单位在接到评估任务后，首先要选择评估专家。正如前所述，专家评估的重点应是从维护经济安全、合理开发利用资源

14、、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断和不正当竞争等角度进行评估论证，项目的技术方案的合理性和可行性等不是评估的任务。评估专家应按照客观、公正的原则对所参与的项目提出审查意见，并对该意见负责。为此，评估专家的人选除了应具有相关行业的专业技术背景及良好的职业道德外，重要的是尚应熟悉项目核准的有关法律法规、政策规范，最好还具有编写项目申请报告和（或）参与评估的经历和丰富的实践经验，以便按评估的核心内容和重点，对项目申请报告提出准确的评估意见。评估专家应避免在企业自主决策、自担风险的内容，特别是在技术方案的合理性和可行性的细节上过多纠缠。2.2.2 评估要点1） 形式评估主要包括对

15、项目申请报告的格式和内容深度进行评估；核实编写单位资质是否符合规定；核实申报材料是否齐全或是否符合有关要求，包括附件出文单位的级别是否适当等等。核查前置要件的支撑文件是否齐全，经鉴别属于企业自主决策、自担风险的支撑文件可以删减。2） 要素评估根据国家发改委 公告2008年 第37号 关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求和企业投资项目咨询评估报告编写大纲2008年6月2日的附件一： 关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求，“三、工程咨询机构承担项目申请报告的核准评估工作后，要按照委托方的要求，重点从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断和不正当竞

16、争等角度进行评估论证，.。”，评估专家应对项目申请报告提供的以下要素，根据专家个人的专业所长作出全部或部分评估意见： （一）申报单位及项目概况的评估； （二）发展规划、产业政策和行业准入评估； （三）资源开发及综合利用评估； （四）节能方案评估； （五）建设用地、征地拆迁及移民安置评估； （六）环境和生态影响评估； （七）经济影响评估； （八）社会影响评估； （九）主要风险及应对措施评估； （十）提出主要结论和建议。 3 附件、附图3.1 项目申请报告附件3.1.1 核准前置条件根据发改委11号令，第十二条 项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附送以下文件： （一）城乡规划

17、行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）； （二）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见（不涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目，可以不进行用地预审）； （三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件； （四）节能审查机关出具的节能审查意见； （五）根据有关法律法规的规定应当提交的其他文件（详见4.1.3）。3.1.2 申报单位资质1）企业注册证(营业执照)2）商务登记证3.1.3 其它支持性文件1）项目开展前期工作的批复（发改委路条）2）根据国办发201459号投资项目网上并联核准制度工作方案的通知，除3.1.1规定外，其它支持性文件包括

18、其它法律法规、部门规章规定的有关文件：l 水土保持方案审批；l 压覆矿产资源批复；l 文物保护意见；l 地震安全性评价；l 军事设施保护意见；l 地质灾害危险性评估；l 机场安全环境保护意见；l 水资源论证报告书审查，等等。3.1.4 可简化的附件根据关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知 发改投资20142999号，下列事项一律不再作为企业投资项目核准的前置条件：(一)银行贷款承诺；(二)融资意向书；(三)资金信用证明；(四)股东出资承诺；(五)其他资金落实情况证明材料；(六)可行性研究报告审查意见；(七)规划设计方案审查意见；(八)电网接入意见；(九)接入系统设

19、计评审意见；(十)铁路专用线接轨意见；(十一)原材料运输协议；(十二)燃料运输协议；(十三)供水协议；(十四)与相关企业签署的副产品资源综合利用意向协议；(十五)与相关供应商签署的原材料供应协议等；(十六)与合作方签署的合作意向书、协议、框架协议(中外合资、合作项目除外)；(十七)通过企业间协商和市场调节能够解决的协议、承诺、合同等事项；(十八)其他属于企业经营自主决策范围的事项。3.2 附图项目申请报告一般需要附总平面布置图。4 小结4.1 项目申请报告的编制1）根据国家发改委第11号令和国务院的政府核准的投资项目目录（2014年本），进一步明确了当前政府核准的投资项目核准的重点，对核准的放

20、权，做出了较大的调整，相当一部分项目下放到省级或地方政府核准。核准重点的调整和项目核准放权到省级或地方政府核准后，项目申请报告的编写和审查应适应简政放权的形势，与时俱进，把握好核准的程序和质量。2）项目申请报告的内容深度在与11号令配套文件出台之前，目前应以2007年的国家发展改革委发布项目申请报告通用文本为基础，结合国家新发布的政策进行编制，电力项目不应执行和采用2004年的企业投资电力项目核准细则，包括“火电工程项目项目申请报告附表”。3）项目申请报告的编制与评估应突出项目的维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等“外部性”方面，这是项目申请

21、报告的核心内容和重点所在。4）对于项目的“内部性”因素，即市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等“内部性”条件，均由企业自主决策、自担风险。项目申请报告需要引用可研报告和有关专题报告的相关内容为项目概况提供项目背景。项目概况的内容，不应过多引用可研报告的论证比选过程，应予精炼和简化，篇幅不应过多。4.2 项目申请报告的评估1） 项目申请报告的评估专家应熟悉项目核准的相关法规、政策和标准规范，最好还具有编写项目申请报告和（或）参与评估的经历，具有一定的行业专业背景，以便按评估的重点提出准确的评估意见。2）项目申请报告的评估的重点应是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布

22、局、保障公共利益、防止出现垄断和不正当竞争等角度进行评估。3）项目的技术方案的合理性和可行性等不是项目申请报告评估的任务，应避免在企业自主决策、自担风险的内容，即在技术方案的合理性和可行性的细节上花费过多的时间。4）项目申请报告的附件，应重点突出土地资源利用、环保、节能方面等核准前置要件的支持性文件，对于企业经营自主权事项的支持性文件经辨别和筛选后可以从简。4.3 附注根据国务院和国家发改委最新的文件，省级或地方政府可能也制定了有关规定，对此，项目申请报告编写时应予以充分尊重并贯彻执行。注：本文可在网址下载12附表 国家发改委11、19号令、电力细则和通用文本的对比表11号令（2014）19号

23、令（2004）通用文本（2007）电力细则（2004）当前编写的申请报告（2014）正文（一）项目单位情况； （二）拟建项目情况； （三）资源利用和生态环境影响分析； （四）经济和社会影响分析。”（一）项目申报单位情况。（二）拟建项目情况。（三）建设用地与相关规划。（四）资源利用和能源耗用分析。（五）生态环境影响分析。（六）经济和社会效果分析。)第一章 申报单位及项目概况第二章 发展规划、产业政策和行业准入分析第三章 资源开发及综合利用分析第四章 节能方案分析第五章 建设用地、征地拆迁及移民安置分析第六章 环境和生态影响分析第七章 经济影响分析第八章 社会影响分析1 建设必要性2 建设规模及装机方案3 厂址/扩(改)建场地4 接入系统5 燃料6 交通运输7 供水水源8 贮灰渣场9 工程地质及岩土工程10 环境保护，11 资金来源与工程投资12 计划建设工期13项目申报单位情况（对于热电联产工程项目应包括热负荷和城市热网工程的内容）1 项目单位概况； 2 拟