政府门户网站绩效评估体系研究

1、政府门户网站绩效评估体系研究摘要：政府网站是政府服务的主要载体，也是电子政务体系中面向公众的主要窗口，是电子政务建设的核心，政府网站建设和运行的质量，直接影响到政府的形象，也关系着政府管理和服务的水平。本文从政府门户网站绩效评估的角度进行阐述，对国内外研究现状进行了综述，并列举了2011-2013年3年内中国政府部委级，省级及省会城市的排名。并对目前国内的研究存在的问题提出了建议。关键词：政府门户网站，绩效评估，研究现状引言随着互联网的日益广泛应用、网络经济的高速发展，“如何将网站引入政府管理中”催生了政府网站的出现。有学者认为，“政府网站，是在各政府部门的信息化建设基础之上，建立起跨部门的、

2、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。”1另有学者认为“政府网站是电子政务提高执政能力和公众服务水平的一个综合性、一站式窗口，政府门户网站在一定程度上代表了政府与时俱进的时代新形象，代表了政府对老百姓与企业的社会管理和公共服务能力，代表了政府对经济调节和市场监管能力，代表了一个阶段电子政务建设和发展的新成果，集中体现了电子政务立党为公、执政为民的宗旨和努力构建社会主义和谐社会的能力。”2 政府网站是政府服务的主要载体，也是电子政务体系中面向公众的主要窗口，是电子政

3、务建设的核心，政府网站建设和运行的质量，直接影响到政府的形象，也关系着政府管理和服务的水平。而政府门户网站是政府网站的最重要的组成部分，是各级政府用以在网络上发布信息，处理事务和提供服务的总入口网站，具有惟一性、综合性的特征。要使政府网站建设与服务水平又好又快的发展，就必须要对政府网站绩效进行有效的评估。因此，加强对政府门户网站绩效评估体系的研究至为重要。一、政府门户网站绩效评估：内涵与意义从衡量政府部门活动效果的角度来看，绩效是一个包含多元内涵和多元目标的概念，是政府活动所体现出来的效率、效果和效益的集成。同样，政府门户网站绩效主要是指通过政府门户网站实现电子政务功能、推动经济社会发展、增进

4、公众公共福祉的程度。这种程度如何，需要通过评估的方法来观测。政府门户网站绩效评估是在计算机网络技术发展起来以后，随着绩效管理理论的兴起而产生的一个崭新的研究领域，是绩效评估理论在政府电子化建设进程中的具体应用，其含义是：专门评估机构和人员依据政府门户网站建设和功能发挥的基本客观事实和数据，按照一定的评估规范与流程，遵循统一的评估标准和特定的指标体系，综合运用定量定性、纵横对比、成本收益分析等方法，对政府门户网站的效率、效果和效益所做出的客观、公正和准确的价值性判断与技术性测量。政府绩效评估是新公共管理的重要内容，根据新公共管理“不可衡量则无法管理”的基本原则，要对政府网站进行管理，就必须要对其

5、绩效进行衡量和评估。4政府门户网站的绩效评估其实质是对政府绩效的评估，可以有效撬动原有的政府行政管理体制，成为推动行政管理体制改革的一个重要的外部动力，加快政府行政范式的转型，这主要表现在以下四个方面：有助于推行政府政务公开，加快电子政务进程，实现“透明政府”的建设目标；有助于转变服务范式，提高公共服务水平，实现“服务政府”的建设目标；有助于降低行政成本，提高行政产出效益，实现“节约型政府”的建设目标；有助于疏通公共通道，改善政民之间关系，实现“回应性政府”的建设目标。二、国外政府门户网站绩效评估研究国外对政府门户网站绩效评估的研究主要集中政府门户网站建设质量与发展水平绩效评估、实际服务能力绩

6、效评估和功能发挥绩效评估三个方面。1. 对政府门户网站建设质量与发展水平绩效进行评估的研究美国布朗大学Darrell M. West研究团队采用分类测评和互动交流的方法，从2000-2006年连续7年对全球198个国家（包括中国）政府门户网站的建设质量绩效进行了客观测量。该项评估从易于量化的“产出”（output）着手，设置了侧重评估网站建设质量的总体指标和操作指标（表1）5，对网站服务能力、网站信息、隐私保护、安全政策、残疾人通道等进行了深入测评。该评估对政府门户网站的栏目建设有指导作用，但指标体系尚欠缺系统性。表1布朗大学构建的政府门户网站质量建设绩效评估的指标体系一级指标二级指标政府网站

7、水平电话联系信息联系地址联系其他政府网站的链接多媒体水平外语版本无广告残疾人通道隐私保护措施索引与导航检索能力数字签名能力网上支付能力邮箱信息能透过邮箱为公众提供信息更新服务重大事件公告公众自由评论区域联合国公共经济与公共管理局和美国公共管理学会对联合国190个成员国政府门户网站的建设与发展水平绩效进行了评估研究，并发表了一份联合报告，主要内容包括：将各国电子政务的网站建设划分为起步、提高、交互、在线事务处理和无缝链接五个阶段，并且以数字1、2、3、4、5分别赋予这五个阶段以量化各国的“政府网站建设现状”；创建了一套由“电子政务完备度”和“电子参政指数”为评价指标的电子政府评估体系，见表2。6

8、 该评估体系的优点在于所衡量的指标都能从公开出版物上找到数据，但对具体指标的权重分配情况未做说明，也没有给出具体的计算公式7。表2 联合国公共经济与公共管理局和美国公共管理学会创建的评估体系一级指标二级指标三级指标电子政务完备度政府网站成熟度内容成熟度功能成熟度信息基础设施建设计算机数量互联网主机数量上网人数电话数量移动电话数量电视机数量人力资源素质人力发展指数信息获取指数城市人口百分比电子参政指数互动程度电子化民主程度2.对政府门户网站实际服务能力绩效进行评估的研究Accenture公司是政府门户网站实际服务能力绩效评估研究的典型代表。在网站评估过程中，Accenture注意评估政府门户网站

9、的“总体成熟度”，引入了“服务成熟度”和“客户关系管理”两大指标来测评政府门户网站的实际服务能力“服务成熟度”主要从广度和深度两个方面衡量政府门户网站的信息发布能力、交互能力和政务处理能力；“客户关系管理”是衡量提供服务成熟度的一种手段，主要以判断力、互动性、站点特性、针对性和网络的互连互通五个指标来测量政府将服务提供给用户时达到的精致程度。并分别设置权重为0.7和0.3，据此，可将不同国家的政府门户网站分为四种类型：充满创新精神的领先者、有远见的挑战者、表现出色的新兴力量和平台建设者。目前，中国政府门户网站属于第四类。Accenture公司的评估体系体现了西方发达国家越来越注重改善用户体验、

10、以用户为中心增强政府公共服务能力的趋势。Gouscos等学者从作为最终用户的社会公众和作为服务提供者的政府工作人员两个角度，设计了一个以用户友好性、定位服务的容易程度、服务请求的努力、输入请求的时间、服务结果的获取能力和服务透明度等为评价维度的指标体系，对电子政府所提供的一站式服务的绩效和质量进行了实证研究。其采用的方法是：先让最终用户和服务提供者登录政府门户网站，注册并使用CB-BUSINESS导航系统，然后让使用者们填写问卷，从而对一站式电子服务进行评价。8 与Gouscos等学者不同，Kaylor等人从执行而不是“最终用户”的角度考察了美国城市政府门户网站的交互能力、功能和服务。他们采用

11、四分系统（即存在主题信息、存在相关内容的链接、表格下载和完全在线交互依次被赋予1-4分），以登记和许可证、顾客服务、交流、文件、信息以及在线参与等为指标，评估了政府服务的网上实现程度。9此外，新加坡南洋理工大学发布的Electronic Public Services In Singapore Stepping Through The Screen（working paper，2002）对新加坡政府门户网站的网上服务指标（如信息上网、FAQ、导航情况、用户的友好性、设计、在线形式等）进行了细分设计；Smith综合以前网站评价标准，开发了一套以信息内容指标和易用性指标为一级指标的评价体系，用以评

12、估新西兰政府门户网站的服务能力绩效。10 Torres等学者基于网站浏览的方法，从服务成熟度和传递成熟度两个维度评价了欧洲33个城市政府门户网站的服务能力。11 3.对政府门户网站功能发挥绩效进行评估的研究2002年5月，美国白宫预算与管理办公室发布了E-Government Strategy，该报告对美国电子政府的服务领域及功能发挥进行了系统论述。在研究中，美国电子政府的服务领域被划分为政府与公民（G2C）、政府与商务（G2B）、政府与政府（G2G）和政府内部（IEE）四类。2001年1月美国发表的关于联邦政府37个部、局电子政务进展情况的调查报告显示，在所有政府服务中，G2C服务约占36%

13、，G2B服务约占20%；G2G服务约占22%，而IEE服务则约为22%。Gartner公司主要致力于对某国特定电子政务项目的有效性进行评估。它从公民的服务水平、运行效益以及政治回报三个方面构建评估框架，曾对美国相似规模县的电子政府网站功能发挥情况进行过评价研究。其指标体系相对较为量化，如公民的服务水平一项主要是对政府在线服务的能力进行评估，包括了诸如成熟性、是否成功和有用性等具体指标（表3）12。表3 Gartner公司关于电子政府项目的指标体系一级指标二级指标三级指标公民的服务水平成熟性在线服务深度提供服务的渠道和数量在线服务的主动性在线服务的有用性是否成功在线服务的可获性总的使用成本价值-

14、成本比率有用性在线服务的使用在线服务的影响三、国内政府门户网站绩效评估研究近年来， 由于从中央到地方的政府都十分重视政府网站的建设，国内关于政府网站的评价研究和实践工作发展得很快。自20世纪90年代以来，国内众多政府部门、第三方机构以及专家学者运用各种方法，构建了不同的评价指标体系，针对省、市、县级地方政府的政府网站开展了不同层次的评价研究。1.关于政府门户网站绩效评估的理论视角关于政府门户网站绩效评估的理论视角主要体现在两个方面：一是立足公众角度，坚持公众满意的评估价值取向。辛玲基于“以人为本，政务为民”的精神，主张政府网站绩效评价应力求实现人本性量化评价。13魏争光认为，政府门户网站是公众

15、利用政府信息与服务的入口，政府门户网站的资源建设应以公众为中心，满足公众的需求。14二是政府门户网站绩效评估的理论基础不断进行跨学科的扩散和集成。除了新公共管理理论外，曹萍等利用“灰色关联分析”确定评价指标的权重，开展了基于灰色理论的政府网站绩效评估研究；15也有学者运用信息构建理论（IA理论），构建了以科学合理的信息组织系统、规范标准的信息标引系统、完善的信息导航系统和多样全面的信息检索系统为核心的政府门户网站信息构建体系。16 2.政府门户网站绩效评估的指标体系国内很多研究单位和学者从不同角度不同方面，构建了相应的政府门户网站绩效测评指标体系。计算机世界研究中心对我国政府网站提出了两个方面

16、、三级指标的绩效评估体系，重在评测网站提供的电子政务服务项目和围绕服务的实现政府网站的建设质量两个方面，指标体系定为三级树型结构，分为网站内容服务指标、网站功能服务指标和网站建设质量指标三大类一级指标、十类二级指标和28项三级指标。2002年，北京计世资讯公司采用定性和定量相结合的方法，从网站内容服务、网站功能服务和网站建设质量三个方面共28个指标，首次对36个包括直辖市、省会和计划单列市的政府网站进行了初步的测评和比较17。2003年，北京大学网络经济研究中心提出的一套指标体系，是当前针对地市级政府电子政务及门户网站研究比较完善的一套评估指标体系（表4）。18 表4 北京大学网络经济研究中心

17、：地市级政府电子政务及门户网站评估体系一级指标二级指标信息上网政府公告、政策法规、政务新闻、机构设置与职责说明、本地概览网上信息使用指南办事指南、网上查询、便民服务、网上导航和返回首页、特殊界面服务网上办公网上咨询、网上申报、网上审批、政府网上采购对外经济服务招商信息、旅游信息互动性政府信箱、网上调查、交流论坛、网上监督链接情况与省内地级市、与上级部门、与所辖区县、与下属部门时效性国际化程度外文版本网络安全网络安全条款、网络安全措施隐私性隐私信息保护条款影响度点击率、被链接情况主办单位、承办单位、技术支持单位协办单位视为技术支持单位自2002年起，受国务院信息化工作办公室委托，中国软件评测中心

18、联合中国信息化绩效评估中心，连续6年承担中国政府网站绩效评估工作。评估对象包括四类政府网站：国务院部委及相关单位的部门网站，省级政府网站，地市级政府网站以及县级政府网站。19中国软件评测中心在2013年中国政府网站绩效评估中，调整日常监测内容和模式，提升网站对内容更新维护和用户需求响应的能力，强化对网站重点内容的监测，实行“一次采集”；提升日常监测权重，凸显日常运维重要性，为提高各级政府网站对网站日常运维的重视程度，中国软件评测中心通过高日常监测站权重占全年网站绩效比重的方式，来推动网站的日常监测工作。部委网站的日常监测权重由12分上调至65分；省级、副省级城市、省会城市政府网站的日常监测权重

19、由6分上调至63分，而地级市政府网站的权重则由7分上调至66分；鉴于移动互联通讯技术及应用快速发展、手机网民数量迅猛增长和占网民总数比例不断攀升、以及应用互联安全隐患日趋凸显等情况，加强了对政府网站移动政务APP客户端功能和效果的评估（表5）。20 表6列举了2011年到2013年部位，省级，省会城市政府门户网站排名前5名。21-23表5 2013年移动APP评估指标评估内容评估要点权重基础建设1. 能够提供基于android系统客户端；2. 能够提供基于ios系统客户端；3. 能够通过网站或其他下载渠道进行下载。20服务功能基础服务功能的提供情况1. 具备离线缓存功能，在离线状态下能够正常查

20、阅之前浏览过的信息；2. 能够查阅网站发布的政务信息；3. 客户端上显示的图片能够下载手机本地，并可点击查看。25拓展服务功能的提供情况1. 能够支持微博、微信的分享；2. 能够定期进行版本更新，并在更新时进行升级提示；3. 能够实现基于地理位置的服务，调用百度、谷歌等地图服务；4. 能够不定期的推送政府重要信息至客户端。10服务内容覆盖度1. 客户端发布的重要政务信息覆盖度，能够提供文字新闻、图片新闻、通知公告等动态信息；2. 能够发布人事信息、政策法规、统计信息、规划计划等信息；3. 能够提供地区或行业基本概况信息、领导信息、机构概况等信息。20实用性1. 能够提供办事指南查询；2. 能够

21、提供公交线路、违章查询、路况信息查询；3. 能够提供社保查询、公积金查询、招聘信息查询；4. 能够提供个人证件办理进度查询、企业办件状态查询。10更新维护情况1. 能够对发布的新闻动态、人事、统计等信息及时发布，并和网站相关栏目的信息保持一致；2. 能够及时更新客户端的查询条件以及功能，并和网站检索结果保持一致。15表6 2011-2013年中国政府网站绩效评估排名网站级别年份排名201320122011部委级1商务部商务部商务部2质检总局质检总局质检总局3林业局交通运输部交通运输部4海关总署林业局海关总署5交通运输部工业和信息化部发展改革委省级1北京北京北京2上海上海广东3四川海南上海4福建

22、四川四川5湖南广东海南省会城市1广州广州长沙2长沙长沙济南3成都成都广州4济南济南武汉5武汉福州成都四、政府门户网站绩效评估的发展趋势随着信息社会的不断发展，以政府门户网站为平台的电子政府建设成为政府公共治理领域的一场深刻革命，评估政府门户网站的绩效，在一定程度讲就是评估政府的治理绩效。这也是政府门户网站绩效评估能够在世界范围内引起关注的重要原因。当前国内外的研究仍然存在一些不足，也成为下一步深入研究的发挥空间。首先，当前各位学者和各研究机构在评估理念、评估指标、评估方法、评估结果等方面存在较大差异，对于政府门户网站绩效的基本定位与构成内容，不同研究者持有不同观点，评估整体构成缺乏统一认识，使

23、得各种评估结论无法进行横向比较，导致绩效评估方面的“重复投入”，造成资源浪费。因此，整合现有研究成果，集成有关评估体系，形成既有总体普适性又有个体适应性的评估成果，是下一步研究的重要方向。第二，很多研究并未真正立足于政府公共服务和公共管理的工作实际与工作流程，政府门户网站绩效评估研究的理论与实践稍显游离。如何将理论研究与评估实践相结合，使研究应用于实践，真正实现评估理论对政府门户网站建设和政府电子政务发展的导向作用和促进作用，应该成为下一步研究的基本立足点。第三，公众服务功能和公众满意是当前政府门户网站建设的导向，而目前政府门户网站绩效评估多是从政府门户网站建设者和网站服务提供者出发，出于成本

24、考虑，更为关注政府门户网站的“成绩”，很少研究能够从顾客满意度的角度和服务质量评估的视角建立科学、合理和有效的评估模型与体系，来评估政府门户网站的实际“效果”和“效益”，对企业、公民和政府如何通过门户网站进行互动还研究得很不够，集中表现在对政府门户网站为社会公众提供电子公共服务以及政府与公众的双向互动方面评估不足。此外，很多评价侧重于网站的技术特性，指标体系效度不够，在工具与方法的选择上，也存在较为粗糙和单一的弊垢，等等，这些都是政府门户网站绩效评估研究应该注意的问题。总之，只有增强了绩效评估的综合效度，才能更好地引导电子政府的纵深发展。参考文献：1 张锐昕.公务员电子政务培训教程M.清华大学

25、出版社，20052 国务院信息化工作办公室陈小筑司长在 2004 年中国政府网站绩效评估结果发布会上的讲话OL.3电子政务知识OL.view_content&news_content_id=189.2008.02.4徐卫. 政府门户网站绩效评估：意义、研究现状与趋势J. 上海行政学院学报,2009(10).5:29-375 吴爱明,王淑清:国外电子政务M.山西人民出版社,2004(81)6 United NationsWorld Public Sector Report 2003: E-Government at the Crossroad.2003.7汪玉凯：如何评估政府门户网站.8

26、 Gouscos, D. et al. A General Model of Performance and Quality for One-stop E-Government Service Offerings. Government InformationQuarterly, 2007, 24(4): 860-8859 Charles Kaylor, Randy Deshazo, David Van Eck. Gauging E-government: A Report on Implementing Services among American Cities. Government Information Qua