PPP项目与招标投标

1、PPP项目与招标投标项目与招标投标江军学江军学中国土木工程学会建筑市场中国土木工程学会建筑市场与招标投标研究院分会与招标投标研究院分会课程目录一、概述一、概述( (一）一）PPPPPP定义定义（二）（二）PPPPPP相关概念相关概念（三）（三）PPPPPP意义意义二、架构二、架构（一）法规制度（一）法规制度（二）机制建设（二）机制建设（三）基本原则（三）基本原则（四）内在特征（四）内在特征（五）回报类型（五）回报类型（六）运行模式（六）运行模式（七）（七）PPPPPP主体结构主体结构2三、实施三、实施（一）运作流程（一）运作流程（二）（二）PPPPPP项目合同结构项目合同结构（三）（三）PPP

2、PPP项目合同解析与选用项目合同解析与选用四、四、PPPPPP项目采购和招标投标）项目采购和招标投标）（一）（一）PPPPPP项目属性项目属性（二）（二）PPPPPP项目采购适用法律项目采购适用法律（三）（三）PPPPPP项目采购方式项目采购方式五、五、PPPPPP项目采购程序和规则项目采购程序和规则（一）（一）PPPPPP项目采购基本程序和规则项目采购基本程序和规则（二）（二）PPPPPP项目竞争性磋商采购方式操作程序项目竞争性磋商采购方式操作程序（三）（三）PPPPPP项目招标采购方式操作程序项目招标采购方式操作程序（四）（四）PPPPPP项目采购方式对比项目采购方式对比一、概述一、概述3

3、（一）（一）PPPPPP定义定义1.1.国际定义（国际定义（Public Private Partnership Public Private Partnership ）PPPPPP是公共部门与私有部门以合作关系开发项目的一是公共部门与私有部门以合作关系开发项目的一种总称种总称在国际上在国际上PPPPPP模式一般以英国私人融资模式（模式一般以英国私人融资模式（PFIPFI）为典型（为典型（PFI)PFI)4（一）定义2.2.中国定义（政府与社会资本合作）中国定义（政府与社会资本合作）l“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合

4、作关系领域建立的一种长期合作关系”财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金关问题的通知（财金201476201476号号) )l“政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（PPPPPP）模式是指政府为增强公）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。险分担及长期合作关系。国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本国家发展和改革委员

5、会关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资合作的指导意见（发改投资2014272420142724号）号）5（二）相关概念1.1.PPPPPP与政府采购与政府采购l什么是政府采购什么是政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。的货物、工程和服务的行为。中华人民共和国政府采购法中华人民共和国政府采购法l构成政府采购必备的两个基本要素：构成政府采购必备的两个基本要素：一是必须有财政资金投入，二是

6、必须纳入政府部门的预算一是必须有财政资金投入，二是必须纳入政府部门的预算管理。管理。中华人民共和国政府采购法中华人民共和国政府采购法lPPPPPP与政府采购关系与政府采购关系PPPPPP模式本质上属于政府采购，在对模式本质上属于政府采购，在对PPPPPP各种操作流程的规各种操作流程的规范中，都强调要从政府采购的角度出台各种规范性文件，包括范中，都强调要从政府采购的角度出台各种规范性文件，包括采购主体的界定、采购价格的计算、采购流程的规范等。采购主体的界定、采购价格的计算、采购流程的规范等。6（二）相关概念（二）相关概念2.2. PPP PPP与特许经营与特许经营l什么是特许经营什么是特许经营本

7、办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。品或者公共服务。基础设施和公用事业特许经营管理办法基础设施和公用事业特许经营管理办法lPPPPPP与特许经营关系与特许经营关系PPPPPP也叫做公私合作伙伴关

8、系，内涵既包括特许经营，也也叫做公私合作伙伴关系，内涵既包括特许经营，也有股权合作，还有政府购买服务等多种形式。有股权合作，还有政府购买服务等多种形式。5（二）相关概念（二）相关概念据世行不完全统计，上世纪九十年代以来，我国在交通、据世行不完全统计，上世纪九十年代以来，我国在交通、能源、市政领域组织了能源、市政领域组织了10001000多个特许经营项目。另据初步统计多个特许经营项目。另据初步统计，在中国的城市污水处理和公用水项目实施特许经营的比例达，在中国的城市污水处理和公用水项目实施特许经营的比例达到到42%42%和和20%20%。采用特许经营的概念，基于以下考虑：采用特许经营的概念，基于以

9、下考虑：第一，调整范围相对清晰。因为基础设施和公用事业特许第一，调整范围相对清晰。因为基础设施和公用事业特许经营的内涵和外延比较容易把握。经营的内涵和外延比较容易把握。第二，便于各方面理解接受。因为特许经营这个概念在中第二，便于各方面理解接受。因为特许经营这个概念在中国从国从8080年代开始到目前，基本上都用了特许经营这个概念。有年代开始到目前，基本上都用了特许经营这个概念。有利于保持政策和制度的延续性，也便于贯彻执行。利于保持政策和制度的延续性，也便于贯彻执行。第三，符合国际惯例。第三，符合国际惯例。PPPPPP是对公私合作的一个统称和概是对公私合作的一个统称和概括。国际上也缺乏一个统一的、

10、权威的认知，具体到规范范围括。国际上也缺乏一个统一的、权威的认知，具体到规范范围也存在一些争议，参考国外和国际组织立法的惯例，比如联合也存在一些争议，参考国外和国际组织立法的惯例，比如联合国贸易法委员会的基础设施私人融资示范法，欧盟叫特国贸易法委员会的基础设施私人融资示范法，欧盟叫特许经营合同授予程序指令，俄罗斯叫联邦特许经营法，许经营合同授予程序指令，俄罗斯叫联邦特许经营法，蒙古国叫特许经营法明确使用了特许经营这个术语。蒙古国叫特许经营法明确使用了特许经营这个术语。8（二）相关概念（二）相关概念3.3. PPPPPP与与BOTBOTl什么是什么是BOTBOT是是PPPPPP（特许经营）的运作

11、方式，即（特许经营）的运作方式，即“建设经营转让建设经营转让”的英文缩写，广义的的英文缩写，广义的BOTBOT包括衍生品包括衍生品BOOBOO、BOOTBOOT、BTOBTO、ROTROT等。等。lPPPPPP与与B0TB0T关系关系从理念讲，从理念讲，BOTBOT项目运作结构设计中充分考虑了有关各方项目运作结构设计中充分考虑了有关各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建具有可持续性的的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建具有可持续性的合作伙伴关系，那么这样的合作伙伴关系，那么这样的BOTBOT就是就是PPPPPP中的一类。中的一类。从侧重点上讲，从侧重点上讲，BOTBOT主要强调项目能

12、否建成（主要强调项目能否建成（B B）、运营）、运营（O O）和移交（）和移交（T T），强调的是项目周期各阶段的具体活动。），强调的是项目周期各阶段的具体活动。PPPPPP主要强调能否构建一个可持续性的合作伙伴关系。主要强调能否构建一个可持续性的合作伙伴关系。7（四）推广（四）推广PPPPPP的意义的意义十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，要推动国家治理体系和治理能力现代大问题的决定提出，要推动国家治理体系和治理能力现代化，其核心精神是依法治国和发挥市场在资源配置中的决定化，其核心精神是依法治国和发挥市场在资源配置中的决定

13、性作用。性作用。PPPPPP作为一种创新的市场化公共产品服务供给和管理方作为一种创新的市场化公共产品服务供给和管理方式，主要通过放宽市场准入，鼓励公平竞争，优化政府和市式，主要通过放宽市场准入，鼓励公平竞争，优化政府和市场资源配置，提高公共财政资源效率，增加公共产品服务供场资源配置，提高公共财政资源效率，增加公共产品服务供给和质量，实现公众、企业和政府合作共赢，是公共产品服给和质量，实现公众、企业和政府合作共赢，是公共产品服务领域贯彻这两大核心精神的体制机制变革。务领域贯彻这两大核心精神的体制机制变革。10（四）推广PPP的意义1.1.有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分有利于加快转变

14、政府职能，实现政企分开、政事分开。开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力题，深化投融资体制改

15、革，推进国家治理体系和治理能力现代化。现代化。11（四）推广PPP的意义2.2.有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和

16、资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。增强经济增长动力。12（四）推广PPP的意义3. 3. 有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价

17、结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。防范和化解政府性债务风险。13二、PPP架构14（一）法规制度（一）法规制度1.1.法律法规法律法规l合同法合同法l预算法预算法l政府采购法政府采购法l政府采购法实

18、施条例政府采购法实施条例l招标投标法招标投标法l招标投标法实施条例招标投标法实施条例lPPPPPP法法（计划中）（计划中）l特许经营法特许经营法（制定中）（制定中）15（一）法规制度2.2.政策文件政策文件l关于加强地方政府性债务管理的意见关于加强地方政府性债务管理的意见（国发（国发4343号）号）l关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见指导意见（国办（国办42号）号）l基础设施和公用事业特许经营管理办法基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发（国家发改委令第改委令第2525号）号）l关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的关于推

19、广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知通知（财金（财金76号）号）16（一）法规制度3.3.操作指南操作指南l政府和社会资本合作模式操作指南（试行）政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金（财金20142014113113号）号）lPPPPPP项目合同操作指南项目合同操作指南（财金（财金20142014156156号）号）lPPPPPP项目政府采购管理办法项目政府采购管理办法（财库（财库20142014215215号）号）lPPPPPP项目财政承受能力论证指引项目财政承受能力论证指引（财金（财金201520152121号）号）17（一）法规制度4.4.合同合同lPPPPPP项目合同指南

20、项目合同指南lPPPPPP项目合同案例项目合同案例l标准化合同（计划中）标准化合同（计划中）5.5.标准标准lPPPPPP项目识别标准（经济、技术、财务等）项目识别标准（经济、技术、财务等）l产出标准产出标准l绩效付费标准绩效付费标准18（二）机制建设（二）机制建设1.1.建立长期的政府与社会资本合作机制建立长期的政府与社会资本合作机制关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营经营者者”转变为转变为“监管者监管者”、“合作者合作者”。发挥社会资本合作伙伴。发挥社会资本合作伙伴在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，在整合设计、建设、运营

21、、管理等方面的综合优势， “ “让专让专业人做专业事业人做专业事”。2.2.建立合理的利益共享机制建立合理的利益共享机制通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的财务可持续性。既要保障公共利益，提高实现项目建设运营的财务可持续性。既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利盈利但不暴利”。40（二）机制建设3.3.建立平等的风险共担机制建立平等的风险共担机制政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同政府和社会资本应该

22、平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。风险至合作方。风险分担基本原则：风险由最适宜的一方来承担。风险分担基本原则：风险由最适宜的一方来承担。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的风险，双方共同承担不主要承担国家政策、标准调整变化的风险，双方共同承担不可抗力风险。可抗力风险。204.4.建立严格的监管和绩效评价机制建立严格的监管和绩效评价机制政府对政府对PPPPPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进

23、项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚

24、决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。理能力不足引发项目风险应注意及时规避。42（二）机制建设（二）机制建设5.5.建立协调机制建立协调机制按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积融等部门密切

25、配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。极稳妥推进。财政部成立：政府与社会资本合同中心（财政部成立：政府与社会资本合同中心（PPPPPP中心）中心）226.6.建立信息管理机制建立信息管理机制财政部建立财政部建立PPPPPP综合信息发布平台。综合信息发布平台。PPPPPP综合信息平台综合信息平台用于收集、管理和发布国家用于收集、管理和发布国家PPPPPP政策、工作动态、项目信息政策、工作动态、项目信息等内容，推动项目实施的公开透明、有序竞争，提高政府运等内容，推动项目实施的公开透明、有序竞争，提高政府运用用PPPPPP大数据，增强政府服务和监管大数据，增强政府服务和监管PPPPPP

26、工作的水平与效率。工作的水平与效率。（三）基本原则（三）基本原则1.1.依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。周期管理要求，确保项目规范实施。2.2.重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。实守信、严格履约。3.3.公开透明。实行阳光化运作

27、，依法充分披露政府和公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。形成有效监督和约束。24（三）基本原则3.3.公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。4.4.积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因

28、地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。支出压力。25（四）内在特征（四）内在特征1.1.伙伴关系伙伴关系要求目标一致，形成合力。在具体项目上，以最少的资源，要求目标一致，形成合力。在具体项目上，以最少的资源，实现最

29、多的产品和服务。实现最多的产品和服务。2.2.利益共享利益共享政府部门不是与社会资本分享利润。政府部门需要对社会政府部门不是与社会资本分享利润。政府部门需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控。公益性项目不应追求利润资本可能获得的高额利润进行调控。公益性项目不应追求利润最大化。最大化。社会资本主体可以取得相对平和、稳定的投资回报。社会资本主体可以取得相对平和、稳定的投资回报。3.3.风险分担风险分担政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。社会资政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。社会资本主体需要承担大部分甚至全部管理职责。本主体需要承担大部分甚至全部管理职责。43（五）回报类型（五

30、）回报类型1.1.使用者付费使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOTBOT、BOOBOO和和BOOTBOOT等类型，习惯上称为特许经营的等类型，习惯上称为特许经营的PPPPPP模式。模式。一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给

31、予相应响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。控。2.2.政府付费政府付费属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFIPFI）的）的PPPPPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服据产品或服务的结果付费，按

32、业绩获得补偿，政府购买公共服务。是政府付费型务。是政府付费型PPPPPP模式。模式。44（五）回报率类型3.3.可行性缺口补助可行性缺口补助可行性缺口补助（可行性缺口补助（Viability Gap FundingViability Gap Funding，简称，简称VGFVGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付

33、费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。关开发收益权等其中的一种或多种。 2829（六）运行模式（六）运行模式社会资本主体与政府方签约，设立项目公司进行基础设施和社会事业投资项目的建设和运营，并在合作期末按一定的要求将项目交付给政府。BOT模式模式基基 本本 含含 义义TOTBOOTROTBOOB

34、TO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。（七）（七）PPPPPP主体结构主

35、体结构30三、三、PPPPPP实施实施31三、三、PPPPPP实施实施（一）（一）PPPPPP运作流程运作流程PPPPPP项目以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关项目以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。和社会资本合作管理工作。政府和社会资本合作模式操作指南（财金政府和社会资本合作模式操作指南（财金20142014113113号）号）“政府和社会资本合作项目运作应包括识别、准备、政府和社会资本合作项目运作应包括识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段采购、执行和移

36、交等五个阶段1919个环节的活动。个环节的活动。”3233项目发起项目发起项目筛选项目筛选物有所值物有所值 评价评价财政可承受财政可承受力评估力评估管理架构组建管理架构组建实施方案编制实施方案编制实施方案实施方案审核审核资格预审资格预审采购文件采购文件 编制编制响应文件响应文件 评审评审谈判与合同谈判与合同签署签署项目公司项目公司 设设立立融资管理融资管理绩效监测绩效监测 与支付与支付中期评估中期评估移交准备移交准备性能测试性能测试资产交割资产交割绩效评价绩效评价项目识别项目识别项目准备项目准备项目采购项目采购项目执行项目执行项目移交项目移交三、PPP实施（二）（二）PPPPPP项目合同结构项

37、目合同结构在在PPPPPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPPPPP项目的合同项目的合同体系。体系。PPPPPP项目的合同通常包括项目的合同通常包括PPPPPP项目合同、股东协议、项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，同等。其中，PPPPPP项目合同是整个项目合同是整个PPPPPP项目合同体

38、系的基项目合同体系的基础和核心。础和核心。 34三、PPP实施在在PPPPPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的定的“传导关系传导关系”，了解，了解PPPPPP项目的合同体系和各个合同之项目的合同体系和各个合同之间的传导关系，有助于对间的传导关系，有助于对PPPPPP项目合同进行更加全面准确的项目合同进行更加全面准确的把握。把握。 首先，在合同签订阶段，作为合同体系的基础和核心，首先，在合同签订阶段，作为合同体系的基础和核心，PPPPPP

39、项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以间的协议内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司的保险合同等其他合同的内容。及与保险公司的保险合同等其他合同的内容。35三、PPP项目实施此外，此外，PPPPPP项目合同的具体约定，还可能通过工程承包项目合同的具体约定，还可能通过工程承包或产品服务购买等方式，传导到工程承包（分包）合同、原或产品服务购买等方式，传导到工程承包（分包）合同、原料供应合同、运营服务合同和产品或服务购买合同上。料供应合同、运营服务合同和产品或服务购买合同上

40、。 其次，在合同履行阶段，合同关系的传导方向可能发其次，在合同履行阶段，合同关系的传导方向可能发生逆转。例如分包合同的履行出现问题，会影响到总承包合生逆转。例如分包合同的履行出现问题，会影响到总承包合同的履行，进而影响到同的履行，进而影响到PPPPPP项目合同的履行。项目合同的履行。 36PPP项目合同结构图37项目公司项目公司PPP 项目合同项目合同履约合同工程承包合同运营服务合同原料供应合同产品或服务购买合同融资合同保险合同股东协议融资方融资方政府方政府方保险公司保险公司承包商承包商运营商运营商原料供应商原料供应商购买方购买方股东股东股东股东股东股东三、PPP项目实施（三）（三）PPPPP

41、P项目合同解析与选用项目合同解析与选用1.PPP1.PPP合同法律体系合同法律体系政府和社会资本合作项目合同（简称政府和社会资本合作项目合同（简称“项目合同项目合同”），），是指政府主体和社会资本主体依据中华人民共和国合同法是指政府主体和社会资本主体依据中华人民共和国合同法及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。（同文件。（政府和社会资本合作项目通用合同指南政府和社会资本合作项目通用合同指南20142014版）版）PPPPPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事

42、法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行作为公共事务的管理者，在履行PPPPPP项目的规划、管理、监督项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。38三、PPP项目实施PPPPPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行政府作为公共事务的管理者，在履行

43、PPPPPP项目的规划、管理、项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国因此，我国PPPPPP项目合同相关法律关系的确立和调整依项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括民法通则民法通则、合同法合同法、预算法预算法、政府采购法政府采购法、公司法公司法、担保法担保法、保险法保险法、行政许可法行政许可法、行政处罚法行政处罚法、行政复议法行政复议法、民事诉讼法民事诉讼法、仲仲裁法裁法、行政诉讼法行政诉讼法、会计法会计法、

44、土地管理法土地管理法、建筑法建筑法、环境保护法环境保护法等。等。 （PPPPPP项目合同指南项目合同指南（试行）（试行）39三、PPP项目实施2.2.合同的基本原则合同的基本原则l依法治理。遵守法律规定，保护合法权益。依法治理。遵守法律规定，保护合法权益。l平等合作。法律地位平等，权利义务对等。平等合作。法律地位平等，权利义务对等。l维护公益。公共安全和公共利益，信息公开和公众维护公益。公共安全和公共利益，信息公开和公众监督。监督。l诚实守信。履行合同义务，承担违约责任。诚实守信。履行合同义务，承担违约责任。l公平效率。统筹各方利益（社会资本合理收益、政公平效率。统筹各方利益（社会资本合理收益

45、、政府财政承受能力、使用者支付能力），提升供给效率。府财政承受能力、使用者支付能力），提升供给效率。l兼顾灵活。全面考虑长期需求，灵活设置调整机制，兼顾灵活。全面考虑长期需求，灵活设置调整机制，预留调整变更空间。预留调整变更空间。三、PPP项目实施3.3.合同起草谈判要点合同起草谈判要点l划清边界（权利义务，违约责任）划清边界（权利义务，违约责任）l明确标准（设计、施工、运营、移交，违约赔偿、终明确标准（设计、施工、运营、移交，违约赔偿、终止补偿等）止补偿等）l预留空间（调价、主体变更、临时接管、展期、提前预留空间（调价、主体变更、临时接管、展期、提前终止）终止）l宜细忌粗宜细忌粗三、PPP项

46、目实施4. PPP4. PPP项目合同的解析与选用项目合同的解析与选用面对不同层级、不同部门、不同专业、不同形式的合面对不同层级、不同部门、不同专业、不同形式的合同文件，如何理解、把握、参用、制订合同文本。同文件，如何理解、把握、参用、制订合同文本。uPPPPPP项目合同指南（示范文本）解析选用表项目合同指南（示范文本）解析选用表( (点击打开）点击打开）l发改委发改委政府和社会资本合作项目通用合同指南政府和社会资本合作项目通用合同指南20142014版版l财政部（财金财政部（财金20141562014156号附件号附件) )PPPPPP项目合同指南（试行）项目合同指南（试行）l发改委六部委发

47、改委六部委基础设施和公用事业特许经营管理办法基础设施和公用事业特许经营管理办法（20152015年第年第2525号令）号令）l建设部建设部市政公用事业特许经营管理办法市政公用事业特许经营管理办法（中华人民共和国建设部令（中华人民共和国建设部令126126号）号）l建设部建设部关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知议示范文本的通知建城建城20041622004162号号l建设部建设部关于印发城镇供热、城市污水处理特许经营协议示范文本的通关于印发城镇供热、城市污水处理特许经营协议示范文本的通知知（20062006

48、）42合同类别合同类别合同合同依据特点依据特点内容适用内容适用政府和社会资本合作项目政府和社会资本合作项目通用合同指南通用合同指南（2014年版）年版）PPPPPP项目合同指项目合同指南南（2014试行）试行）基础设施和公用事业特许基础设施和公用事业特许经营管理办法经营管理办法（2015年第年第25号令）号令）特许经营协议示范文本特许经营协议示范文本（2004、2006版）版）（供水、燃气、供热、污（供水、燃气、供热、污水、垃圾）水、垃圾）一般一般PPP项目合同项目合同选用选用特许经营项特许经营项目选用目选用编制机关编制机关国家发改委财政部国家发改委、财政部、住建部、水力部、交通部、人民银行建

49、设部+ + +X X注：X财政部合同标准（示范文本）+ +（Y Y）注：Y住建部出台新政策或新合同示范文本编制依据编制依据国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知财金2014156号国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发201542号市政公用事业特许经营管理办法建设部令2004第126号关于印发城镇供热、城市污水处理特许经营协议示范文本的通知建设部（2006）编制特点编制特点文件形式，通用合同的规定规则：内容概括、体例合理、脉络清析，更侧重投资

50、和工程管理，权威性强。文件形式、综合合同的规定规则：内容详实，在投融资、付费、资金评估、审查、监管和行业特殊条款方面更甚。文件形式，特许合同的规定规则：范围确定、内容完整、要求明确、先进性和现实性更强。示范文本，特许专用合同文本，适用某专业、内容具体、操作性强，整体性和先进性弱。PPP项目合同指南（示范文本）解析与选用四、四、PPPPPP项目采购和招标投标项目采购和招标投标44四、四、PPPPPP项目采购和招标投标项目采购和招标投标（一）（一）PPPPPP项目属性项目属性1.PPP1.PPP项目性质。属于政府采购范畴。项目性质。属于政府采购范畴。2.PPP2.PPP项目涉及的领域。项目涉及的领

51、域。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定疗和养老服务设施等，优先选择收费定价

52、机制透明、有稳定现金流的项目。（关于推广运用政府和社会资本合作模式现金流的项目。（关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金有关问题的通知财金201476201476号）号）45四、四、PPPPPP项目采购和招标投标项目采购和招标投标3.PPP3.PPP项目在政府采购中的定位。项目在政府采购中的定位。从法律定义上看，政府采购法第二条第七款规定从法律定义上看，政府采购法第二条第七款规定“本本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”对政府采购服务做了兜底式定义。对政府采购服务做了兜底式定义。PPPPPP属于服务项目政府采属于服

53、务项目政府采购范畴。购范畴。从从PPPPPP项目的特点看，主体多，投资大，周期长，涉及项目的特点看，主体多，投资大，周期长，涉及领域多，技术复杂性，合同关系庞杂。并非单一的工程或货领域多，技术复杂性，合同关系庞杂。并非单一的工程或货物所能覆盖。物所能覆盖。从国际上看，世界主要国际组织和国家在选择从国际上看，世界主要国际组织和国家在选择PPPPPP合作合作方时都遵循政府采购规则，并把服务和工程特许经营权的授方时都遵循政府采购规则，并把服务和工程特许经营权的授予也视为政府采购公共服务的一种方式，将其纳入政府采购予也视为政府采购公共服务的一种方式，将其纳入政府采购监管。监管。46四、四、PPPPPP

54、项目采购和招标投标项目采购和招标投标4.PPP4.PPP项目采购定义。项目采购定义。是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPPPPP项目合项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成要求完成PPPPPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程资本合作者的过程。（政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库2014215号47四、四、PPPPPP项目采购和招标投标项目采购和招标投标（二）（二）PPPPPP项目采购适用法律项目采购适

55、用法律1.PPP1.PPP项目采购总体适用政府采购法律。项目采购总体适用政府采购法律。适用何种法律取决于适用何种法律取决于PPPPPP项目的性质，主动权在其主管项目的性质，主动权在其主管部门。部门。国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见见 国办发国办发201320139696号号“购买工作应按照政府采购法的有购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。”关于推广运用政府和社

56、会资本合作模式有关问题的通关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知知 财金财金201476201476号）号）“地方各级财政部门要会同行业主管地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照政府采购法及有关规定，依法选择项目合作部门，按照政府采购法及有关规定，依法选择项目合作伙伴。伙伴。”48四、四、PPPPPP项目采购和招标投标项目采购和招标投标2.PPP2.PPP项目采购部分适用招标投标法。项目采购部分适用招标投标法。政府采购法政府采购法第四条第四条 政府采购工程进行招标投标的政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。，适用招标投标法。中华人民共和国政府采购法实施条例第七条政府中华人民共

57、和国政府采购法实施条例第七条政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用中华人民共和国招标投标法及其实施条例采购的，适用中华人民共和国招标投标法及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，工程建设有关的货物，是指

58、构成工程不可分割的组成部分，49四、四、PPPPPP项目采购和招标投标项目采购和招标投标且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。监理等服务。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。行政府采购政策。国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资见发改投资2014272420142724号号“实

59、施方案审查通过后，配合实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照招标投标法、行业管理部门、项目实施机构，按照招标投标法、政府采购法等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞政府采购法等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。作伙伴。”50四、四、PPPPPP项目采购和招标投标项目采购和招标投标3.PPP3.PPP项目采购适用法律法规规章规范性文件项目采购适用法律法规规章规范性文件u中

60、华人民共和国政府采购法主席令第中华人民共和国政府采购法主席令第6868号号u中华人民共和国政府采购法实施条例国务院令第中华人民共和国政府采购法实施条例国务院令第658658号号u中华人民共和国招标投标法主席令第中华人民共和国招标投标法主席令第2121号号u中华人民共和国招标投标法实施条例国务院令第中华人民共和国招标投标法实施条例国务院令第613613号号u政府采购货物和服务招标投标管理办法财政部令政府采购货物和服务招标投标管理办法财政部令第第1818号号51四、四、PPPPPP项目采购和招标投标项目采购和招标投标u政府采购非招标采购方式管理办法财政部令第政府采购非招标采购方式管理办法财政部令第