第六章行政决策与行政执行

1、第六章第六章 行政决策与行政执行行政决策与行政执行第一节 行政决策概述一、行政决策的含义与特点 行政决策是指公共行政机关及其行政人员依照法律和政策，为实现某种较重要的公共行政目标而做出的行政决定的过程。 行政决策有如下特征： 目的性；选择性；强制性；法律政策性；社会性；非营利性二、行政决策与政策制定 三、行政决策的主要类型 1、程序化决策与非程序化决策 2、科学决策与经验决策 3、确定性决策、风险性决策与非确定性决策 4、战略决策与战术决策 5、执行性决策与行政性决策 6、中央决策、地方决策与基层决策科学决策与经验决策1、产生的时代不同；2、决策主体的构成不同；3、决策过程的表现形式不同；4、

2、决策所凭借的手段不同。四、行政决策的地位和作用 （一）行政决策是行政管理各项职能的基础 （二）行政决策是行政管理过程的关键和核心 （三）行政决策正确与否是行政管理事业成败的关键 （四）科学的行政决策是提高行政管理效率的保证（五）行政决策是行政领导者的基本职能之一。第二节 行政决策模式与体制一、基本的决策理论模式 （一）完全理性决策模式； （二）有限理性决策模式； （三）垃圾桶决策模式。（一）完全理性决策模式完全理性决策模式 完全理性决策模式的主要特点是在目标上完全理性决策模式的主要特点是在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失最小，效用最好。其假

3、定：最小，效用最好。其假定：1.1.决策者知道所有同具体问题有关的目标；决策者知道所有同具体问题有关的目标；2.2.所有有关问题的信息都是可得的；所有有关问题的信息都是可得的；3.3.决策者能辨别所有的选择；决策者能辨别所有的选择；4.4.决策者能有意义的评估这些选择；决策者能有意义的评估这些选择；5.5.所作的选择能最大限度地扩大决策者提出的价所作的选择能最大限度地扩大决策者提出的价值。值。（二）有限理性决策模式（二）有限理性决策模式l西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策。这是因为：有决策都是有限理性基础上的决策。

4、这是因为：1.1.决策者并不具有有关决策状态的所有信息；决策者并不具有有关决策状态的所有信息； 2.2.决策者处理信息的能力是有限的；决策者处理信息的能力是有限的；3.3.决策者占有了决策状态的简单印象后就行动；决策者占有了决策状态的简单印象后就行动；4.4.决策者的选择受所受信息的实质和次序的影响；决策者的选择受所受信息的实质和次序的影响；5.5.决策者的能力在复杂的决策状态中受到限制；决策者的能力在复杂的决策状态中受到限制；6.6.决策者行动受到决策者过去经历的影响；决策者行动受到决策者过去经历的影响；7.7.决策行动受决策者个性的影响。决策行动受决策者个性的影响。（三）垃圾桶决策模式（三

5、）垃圾桶决策模式 垃圾桶决策模式：利益多元和参与多元使决垃圾桶决策模式：利益多元和参与多元使决策环境出现制度化的、失序状态的模糊性，组织策环境出现制度化的、失序状态的模糊性，组织决策由类似决策由类似“垃圾箱垃圾箱”的集合体的决策机制来完的集合体的决策机制来完成。四个相互独立的要素（问题、解决方案、决成。四个相互独立的要素（问题、解决方案、决策参与者和决策时机）都具备才能进行决策。策参与者和决策时机）都具备才能进行决策。 政策窗决策模式政策窗决策模式 政策窗决策模式：强调决策的计划性特点，弥补政策窗决策模式：强调决策的计划性特点，弥补了垃圾箱决策模式强调决策的偶然性和随意性的了垃圾箱决策模式强调

6、决策的偶然性和随意性的不足。政策形成分为不足。政策形成分为“一般议程一般议程”和和“决策议程决策议程”两个阶段。一般议程分为问题源流、政策源流和两个阶段。一般议程分为问题源流、政策源流和政治源流三个过程，形成决策的三要素，就像各政治源流三个过程，形成决策的三要素，就像各自独立开启的三扇窗，开关的时间并不一致。一自独立开启的三扇窗，开关的时间并不一致。一旦时机成熟，三扇窗同时打开，三个源流合流，旦时机成熟，三扇窗同时打开，三个源流合流，一般议程阶段结束，进入决策议程阶段，决策者一般议程阶段结束，进入决策议程阶段，决策者高度关注问题，形成新的政策。高度关注问题，形成新的政策。 二、行政决策的概念模

7、式（一）理性综合模式：林德布洛姆（二）渐进决策模式：林德布洛姆（三）混合扫描决策模式：埃特奥尼林德布洛姆林德布洛姆 林德布洛姆林德布洛姆（celindblom）是当代西方著名学者，美国耶鲁大学经济学和政治学sterling教授（相当于我国的一级教授）。1917年出生于美国加利福利亚州。1945年获芝加哥大学哲学博士学位，1973年被授予该校名誉博士称号。曾任美国比较经济学学会主席（19751976年）、美国政治学会主席（19811982年），以及其他许多学界的重要职务。 作为政治学家和比较经济学家，林德布洛姆教授涉猎广泛且著述众多，主要作品有：合并与资本主义（1949年版）；政治、经济和福利（

8、1953年版，与radahl合著）；决策战略（1963年版，dbrybrooke合著）；民主的知识（1965年版）；决策过程（1968年初版、1980年再版）；政治与市场：世界各国的政治经济制度（1977年版）和可用的知识：社会科学和社会问题的解决（1979年版，与dkcohen合著）。 渐进决策模式渐进决策模式 渐进决策模式的主要特点是强调决策是对原有政渐进决策模式的主要特点是强调决策是对原有政策的调适，而不是另起炉灶，是渐进主义的，积策的调适，而不是另起炉灶，是渐进主义的，积小成大，稳中求变。小成大，稳中求变。 林德布洛姆认为，决策者只需考虑那些与现存的林德布洛姆认为，决策者只需考虑那些与

9、现存的政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。果。 综合扫描决策模式综合扫描决策模式 综合扫描决策模式既要解决理性决策模式在实综合扫描决策模式既要解决理性决策模式在实际应用中存在的困难，又要尽力补救渐进决策际应用中存在的困难，又要尽力补救渐进决策模式的弱点，使这两种模式相互结合、相互补模式的弱点，使

10、这两种模式相互结合、相互补充，从而提高做出最佳决策的可能性。充，从而提高做出最佳决策的可能性。 综合扫描决策模式要求决策者在进行决策时，综合扫描决策模式要求决策者在进行决策时，必须一开始就系统、及时地考虑自己的决策范必须一开始就系统、及时地考虑自己的决策范围，将决策区分为根本的决策和非根本的决策。围，将决策区分为根本的决策和非根本的决策。对于根本的决策，必须加以系统的分析，通过对于根本的决策，必须加以系统的分析，通过研究选择合理方案进行决策；对于非根本的决研究选择合理方案进行决策；对于非根本的决策，则可考虑采用渐进方式进行决策。策，则可考虑采用渐进方式进行决策。三、行政决策系统行政决策系统行政

11、决策系统信息子系统统信息子系统统监控子系统监控子系统参谋子系统参谋子系统决断子系统决断子系统（一）信息子系统（信息系统（一）信息子系统（信息系统 ） 行政决策信息系统是指从事行政信息处理的机行政决策信息系统是指从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。整体。 行政决策信息系统的主要任务是把来自各种信行政决策信息系统的主要任务是把来自各种信息源的行政信息集中起来，进行科学加工和处息源的行政信息集中起来，进行科学加工和处理，然后传输给决策中枢系统和咨询系统，为理，然后传输给决策中枢系统和咨询系统，为中枢系统和咨询系统的决策工作服务。中

12、枢系统和咨询系统的决策工作服务。 行政决策信息机构包括统计部门、办公厅行政决策信息机构包括统计部门、办公厅（室）、信息中心等。（室）、信息中心等。（二）参谋子系统（咨询系统）（二）参谋子系统（咨询系统） 行政决策咨询系统也称思想库、智囊团。它是指由多学科专家、行政决策咨询系统也称思想库、智囊团。它是指由多学科专家、学者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正学者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。确决策的辅助性机构。 行政决策咨询系统具有辅助性、独立性、科学性的特点，是现行政决策咨询系统具有辅助性、独立性、科学性的特点，是现代行政决策体制不可缺少的重

13、要组成部分。代行政决策体制不可缺少的重要组成部分。 行政决策咨询系统的主要任务辅助决策中枢系统发现问题，确行政决策咨询系统的主要任务辅助决策中枢系统发现问题，确定目标，拟订论证各种决策方案，为决策领导者评估选优、确定目标，拟订论证各种决策方案，为决策领导者评估选优、确定方案提供科学依据；辅助决策领导者发现、纠正决策中的偏定方案提供科学依据；辅助决策领导者发现、纠正决策中的偏差，提供修正意见和追踪决策方案等。差，提供修正意见和追踪决策方案等。 属于行政决策咨询系统的有：政研室、研究室、研究机构、学属于行政决策咨询系统的有：政研室、研究室、研究机构、学术团体、中介机构、民间咨询公司、专家顾问委员会

14、（团）等。术团体、中介机构、民间咨询公司、专家顾问委员会（团）等。行政决策咨询系统的组织形式行政决策咨询系统的组织形式1. 内部咨询机构。它是指在政府系统内部设置的专门内部咨询机构。它是指在政府系统内部设置的专门提供决策咨询服务的辅助决策机构。如我国的政策提供决策咨询服务的辅助决策机构。如我国的政策研究室、调研室、发展研究中心等。研究室、调研室、发展研究中心等。2. 外部咨询机构。它是指政府系统之外的，接受政府外部咨询机构。它是指政府系统之外的，接受政府的项目和咨询任务，为政府决策提供参谋方案的辅的项目和咨询任务，为政府决策提供参谋方案的辅助决策机构。与政府内部决策咨询系统相比，其优助决策机构

15、。与政府内部决策咨询系统相比，其优点有：点有：相对客观公正；相对客观公正；效率较高。效率较高。3. 柔性咨询机构。它是指为了完成某一项专门任务而柔性咨询机构。它是指为了完成某一项专门任务而临时组成的咨询机构。临时组成的咨询机构。 （三）决断子系统（中枢系统）（三）决断子系统（中枢系统） 由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成，是行政由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成，是行政决策体系的核心决策体系的核心 。 一个行政机关只能有一个决策中枢系统，切忌多中心、一个行政机关只能有一个决策中枢系统，切忌多中心、政出多门。政出多门。 主要职责：确认决策问题；明确决策目标；进行决策主要职责：确认决策问题

16、；明确决策目标；进行决策方案的评估选优；领导、协调、控制整个决策过程；方案的评估选优；领导、协调、控制整个决策过程；最后拍板定案。最后拍板定案。 决断方式：集体决断方式、个人决断方式。两种决断决断方式：集体决断方式、个人决断方式。两种决断方式各有长短。方式各有长短。 行政决策监控系统是指对决策的制定和执行过程进行行政决策监控系统是指对决策的制定和执行过程进行检查、监察和督导，并将有关信息反馈到决策中枢的检查、监察和督导，并将有关信息反馈到决策中枢的有关机构和人员。有关机构和人员。 行政决策监控系统主要负责检查决策者是否拥有法定行政决策监控系统主要负责检查决策者是否拥有法定的决策权，监督控制行政

17、决策的合法性和合理性，以的决策权，监督控制行政决策的合法性和合理性，以确保决策制定的科学、决策执行的优化。确保决策制定的科学、决策执行的优化。（四）监控子系统（监控系统）（四）监控子系统（监控系统） 四、行政决策体制的类型 （一）行政首长制（一）行政首长制 （二）委员会制（二）委员会制 （三）混合制（三）混合制 五、行政决策的科学化与民主化 行政决策的科学化行政决策的科学化是指在行政决策民主是指在行政决策民主化的前提下，把科学的决策理论与方法引化的前提下，把科学的决策理论与方法引入行政决策之中，实现由经验决策到科学入行政决策之中，实现由经验决策到科学决策的转变。决策的转变。 正确的决策意识包括

18、民本意识、责任意正确的决策意识包括民本意识、责任意识、机遇意识、法律意识和科技意识。识、机遇意识、法律意识和科技意识。 行政决策的民主化行政决策的民主化是指在行政决策中要充分发扬民主，以确保行是指在行政决策中要充分发扬民主，以确保行政决策的科学性。政决策的科学性。 首先，体现在所有的工作人员密切合作，从而在组织上形成一种首先，体现在所有的工作人员密切合作，从而在组织上形成一种“向心力向心力”，使行政领导者与群众、上级与下级之间有一种友谊、，使行政领导者与群众、上级与下级之间有一种友谊、融洽、愉快的气氛。融洽、愉快的气氛。 其次，体现在决策者能够自觉地综合各种方案的优点，广开思路，其次，体现在决

19、策者能够自觉地综合各种方案的优点，广开思路，广开言路，广开才路。广开言路，广开才路。 科学化与民主化相互关系科学化与民主化相互关系：在现代社会，决策的科学化与民主化：在现代社会，决策的科学化与民主化密不可分，二者相互渗透，相互促进。决策的科学化是决策民主化密不可分，二者相互渗透，相互促进。决策的科学化是决策民主化的目标，而决策的民主化是决策科学化的保证。的目标，而决策的民主化是决策科学化的保证。第三节第三节 行政决策的以一般过程行政决策的以一般过程（一）确定问题和目标（一）确定问题和目标 发现问题是解决问题的前提，所有决策都是从发现问发现问题是解决问题的前提，所有决策都是从发现问题开始的。题开

20、始的。 问题，就是应有现象与实际现象的差距。问题，就是应有现象与实际现象的差距。首先，弄清问题的性质、范围、程度、特征及价值影首先，弄清问题的性质、范围、程度、特征及价值影响，抓住主要矛盾和关键问题；响，抓住主要矛盾和关键问题；其次是弄清产生该关键问题的原因，包括主要的次要其次是弄清产生该关键问题的原因，包括主要的次要的，直接的间接的，表面的深层的原因。的，直接的间接的，表面的深层的原因。kt分析法分析法 由美国学者凯普纳和崔戈二人合创，把发现问题分为确由美国学者凯普纳和崔戈二人合创，把发现问题分为确认问题、界定问题和分析原因三步。认问题、界定问题和分析原因三步。 第一步，确认问题，确认有无问

21、题及问题在哪里。第一步，确认问题，确认有无问题及问题在哪里。 第二步，界定问题，了解差距产生的时间、地点、条件，第二步，界定问题，了解差距产生的时间、地点、条件，以便弄清问题的范围、程度、特征和性质。以便弄清问题的范围、程度、特征和性质。 第三步分析原因，对界定的问题查清其原因，尤其是要第三步分析原因，对界定的问题查清其原因，尤其是要找出该问题形成与发展的主要原因、关键因素。找出该问题形成与发展的主要原因、关键因素。如何发现公共行政决策问题？如何发现公共行政决策问题？ 首先，决策者要善于从自己的工作职责、范围和实践首先，决策者要善于从自己的工作职责、范围和实践中发现问题；中发现问题； 其次，决

22、策者要通过有组织的调查研究和对各种反馈其次，决策者要通过有组织的调查研究和对各种反馈信息的综合分析来发现问题；信息的综合分析来发现问题； 再次，决策者要从广大人民群众的呼声中和社会舆论再次，决策者要从广大人民群众的呼声中和社会舆论的强烈反应中及时发现问题。的强烈反应中及时发现问题。决策目标的确定决策目标的确定决策目标，就是在一定环境条件下解决问题所决策目标，就是在一定环境条件下解决问题所要预期达到的目的和结果。要预期达到的目的和结果。确定决策目标要注意以下几点：确定决策目标要注意以下几点：1. 目标要具有针对性，从实际出发，切中要害；目标要具有针对性，从实际出发，切中要害；2. 目标必须明确，

23、力求标准定量化；目标必须明确，力求标准定量化；3. 目标要合理合法；目标要合理合法；4. 目标要有系统性，要兼顾目标的层次性与统一目标要有系统性，要兼顾目标的层次性与统一性的关系；性的关系；5. 目标要具有可行性，不能过高，也不能过低。目标要具有可行性，不能过高，也不能过低。 （二）开发决策备选方案（二）开发决策备选方案预测就是根据事物的过去和现状，采用科学的程序、预测就是根据事物的过去和现状，采用科学的程序、步骤和方法，对未来发展趋势所作的事前估计和推测。步骤和方法，对未来发展趋势所作的事前估计和推测。预测的方法很多，归纳起来大致有三类：预测的方法很多，归纳起来大致有三类：1.趋势外推型预测

24、法：根据事物现有的发展趋势，在其趋势外推型预测法：根据事物现有的发展趋势，在其不发生重大变化的时间范围内，预测事物的未来发展不发生重大变化的时间范围内，预测事物的未来发展状况。（近期预测常用）状况。（近期预测常用）2.因果关系型预测法：根据事物发展变化的因果关系，因果关系型预测法：根据事物发展变化的因果关系，以已知原因推测未来结果。以已知原因推测未来结果。3.直观判断型预测法：发挥专家集体的经验和综合分析直观判断型预测法：发挥专家集体的经验和综合分析判断在预测中的作用。判断在预测中的作用。 拟定决策方案应特别注意以下几点：拟定决策方案应特别注意以下几点： 1. 注意方案的周全性。所拟定的备选方

25、案不应漏注意方案的周全性。所拟定的备选方案不应漏掉某些可能方案，以防止有价值的重要方案被掉某些可能方案，以防止有价值的重要方案被遗漏。遗漏。2. 注意方案的多样性。既要有正常方案，又有相注意方案的多样性。既要有正常方案，又有相应的临时方案和应变方案。应的临时方案和应变方案。3. 注意方案的互斥性。各种方案应相互区别、相注意方案的互斥性。各种方案应相互区别、相互排斥。互排斥。（三）（三）选择和决定决策方案选择和决定决策方案 这是行政决策过程的关键环节。这是行政决策过程的关键环节。 基本步骤：一是对各种方案进行分析、比较，基本步骤：一是对各种方案进行分析、比较，作出全面评价；二是由决策者权衡利弊，

26、最后作出全面评价；二是由决策者权衡利弊，最后拍板定案。拍板定案。 对备选方案进行评估、比较要依据一定的价值对备选方案进行评估、比较要依据一定的价值标准。应综合考虑各种相关因素，确定恰当的标准。应综合考虑各种相关因素，确定恰当的价值标准。价值标准。 评估方案要充分发挥专家、能人的作用。评估方案要充分发挥专家、能人的作用。抉择决策方案抉择决策方案 分析论证之后，决策者要通过一定的决断方法和技术分析论证之后，决策者要通过一定的决断方法和技术拍板定案，这是整个决策的关键。拍板定案，这是整个决策的关键。 对方案的抉择权是决策者的专有权力，是其决策权力对方案的抉择权是决策者的专有权力，是其决策权力的体现。

27、的体现。 方案抉择方法主要有经验判断、定量分析和模拟试验。方案抉择方法主要有经验判断、定量分析和模拟试验。 决策者在抉择过程中应注意：决策者在抉择过程中应注意： 1.1.选择或综合出一个在具体条件下相对最优的方案；选择或综合出一个在具体条件下相对最优的方案； 2.2.要充分发扬民主，允许有不同意见的争论；要充分发扬民主，允许有不同意见的争论； 3.3.审慎考虑专家组的评估和论证意见，果断做决策；审慎考虑专家组的评估和论证意见，果断做决策； 4.4.运用科学的抉择方法进行抉择。运用科学的抉择方法进行抉择。（四）（四）修正和完善决策方案修正和完善决策方案 决策制定出来后，要付诸实施。有些重大决决策

28、制定出来后，要付诸实施。有些重大决策在正式实施之前，往往还有一个征求意见策在正式实施之前，往往还有一个征求意见或试点检验的过程。或试点检验的过程。 在行政决策公布以后或实施的过程中，会产在行政决策公布以后或实施的过程中，会产生大量反馈信息。决策者要根据这些反馈信生大量反馈信息。决策者要根据这些反馈信息，对决策的实施进程进行监督和控制，对息，对决策的实施进程进行监督和控制，对决策方案进行检验、修改和完善。决策方案进行检验、修改和完善。 行政决策实施过程中出现的几种情况行政决策实施过程中出现的几种情况 1. 决策方案本身正确，执行也有力，没有偏离决策目标和方决策方案本身正确，执行也有力，没有偏离决

29、策目标和方向；向；2. 决策方案本身正确，但执行不力，或执行出现严重偏差；决策方案本身正确，但执行不力，或执行出现严重偏差；3. 决策方案本身正确，执行也有力，但决策所依据的主客观决策方案本身正确，执行也有力，但决策所依据的主客观条件发生了重大变化，使得原有决策方案不能继续实施；条件发生了重大变化，使得原有决策方案不能继续实施；4. 决策方案本身存在严重问题，或根本就是错误的，无法执决策方案本身存在严重问题，或根本就是错误的，无法执行。行。第二种情况，决策者应加强控制、指挥、协调和监督。第二种情况，决策者应加强控制、指挥、协调和监督。第三、四种情况，决策者要进行追踪决策。第三、四种情况，决策者

30、要进行追踪决策。追踪决策追踪决策 追踪决策，是指在决策执行或局部试点的过程中，追踪决策，是指在决策执行或局部试点的过程中，由于发现原有决策存在重大失误或决策所依据的主由于发现原有决策存在重大失误或决策所依据的主客观条件已发生重大变化，从而危及决策目标的实客观条件已发生重大变化，从而危及决策目标的实现，必须改变原有决策，重新进行决策。现，必须改变原有决策，重新进行决策。 追踪决策具有有别于一般决策的特征：追踪决策具有有别于一般决策的特征： 回溯分析；回溯分析； 非零起点；非零起点； 双重优化；双重优化； 心理效应。心理效应。第四节第四节 行政执行行政执行一、行政执行的特点 行政执行：公共行政机关

31、通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实现行政决策目标，对国家公共事务进行管理的活动和过程。1、行政执行的主体是行政机关和行政工作人员， 以及由行政机关授权的社会组织；2、行政执行是行政机关和行政工作人员依法落实行政决策的执法活动；3、行政执行须以决策目标为导向，以决策标准为标准，以实现公共利益为宗旨。 行政执行的特点 依法执行； 法律政策的具体化； 法律政策的灵活运用； 执行的层级差异。 1、目标性。行政执行是一种目的性很强的活动，整个实施过程中的一切活动都是为了如期或提前达到决策目标。 2、经常性。行政执行是一项经常不断的工作，特别是基层执行操作层，总是处在一个不间断的实施状态中。 3、强制性。行政决策的制定是以法律法规为依据的，具有强制性。 4、务实性。行政执行是一种执行性质的活动，空谈是不能解决问题的。 行政执行的地位与作用行政执行的地位与作用行政执行是行政管理中的一个重要环节，具有重行政执行是行政管理中的一个重要环节，具有重