浅析城中村发展的困境及对策

1、浅析“城中村”发展的困境及对策【摘要】“城中村”虽然在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权届、 户籍、 行政管理体制上仍然保留着 农村 模式，这一特殊地位引发了诸多 问题，成为 制约城市化进程进而制约城市 发展 的重要障碍。解决“城中村”发展中的深层 次矛盾，对于促进城乡融合、全面发展具有重要意义。【关键词】城中村；城市化；农民城市化是近几年刺激我国 经济 高速增长的强大动力，在城市化进程中，城 市周边的村落逐渐被划入城市的版图中，形成“城中村” 。这些村落虽然在区域 上已经成为城市的一部分，但其中的居民并没有被纳入到城市的政治、社会管理体系中，也没有被纳入到城市的福利与公共产品分配体系中。

2、由此引发的一系列的问题，直接 影响了 “城中村”的发展，进而影响到城市的 现代 化进程。一、“城中村”发展中存在的诸多问题（一）“寄生型、外生式”的经济增长方式成为“城中村”经济方面的主要 问题“城中村”纳入城市体系是以丧失部分或全部土地为代价的，留给居民的仅有宅基地。土地的丧失使得居民的收入来源发生了根本转变。由于城市土地资源的日益短缺，地价的上涨提高了 “城中村”居民将剩余土地保持农用的机会成本。 为追求利润最大化，剩余土地开始转向非农产业，进而经济结构也逐渐发生转变。 目前，绝大多数“城中村”的集体经济以第三产业尤其是纯土地出租、物业租 赁为主业，经济收入依赖于出租屋租金和政府或开发商征

3、地补偿金，为典型的“寄 生型外生式经济”。同时，村集体通过征地补偿金建立起一批集体出租物业，利 用村留发展用地与开发商合作开发收取土地租金， 这些为村民提供了大量的村集体分红，使得村民可以从中获取丰厚的收入及医疗、 养老保障等，这样的经济形 态导致了村民“寄生型”的生存状态和心理动态，脱离了生产发展的正常轨道。（二）“城中村”居民物质文化生活贫乏，村民自身的发展问题突出由于 历史 原因，“城中村”的村民文化素质普遍不高，与现代市民的生活 相差更远。但由于“城中村” 一般地理位置比较优越，与闹市区仅一墙之隔，很 多村民有高额房租收入，致富容易，导致村民物质文化生产活动相当落后。 一方 面，相对富

4、裕的生活使很多居民习惯于不劳而获，游手好闲，无所事事，形成了一个庞大的租金食利阶层；另一方面，与城市居民相比，“城中村”居民在城市就业竞争中处于明显弱势，村民的发展面临许多困难。（三）“城中村”居民在社保、就业、 教育 等诸多方面遭遇差别待遇从理论 上讲，城市化的推进和市场经济的发展，为“城中村”居民的生产、 就业、教育提供了更加优良的条件，然而事实并非如此。虽然“城中村”在地理 区域上纳入了城市范围，但居民在社保、就业、教育等诸多方面依然被排除在城 市范围之外。土地的丧失使“城中村”居民失去了基本的生产资料， 而农民转变 为市民后，自身素质偏低，劳动技能单一，限制了村民参与市场竞争的能力；

5、同 时，在就业指导、教育、培训等方面存在的城乡差别使“城中村”居民难以获得 与城市居民平等的待遇；加之在“等、靠、要”思想的影响下，大多数“城中村” 居民不愿从事劳动强度大、收入乂不高的工作，只好依赖村里股份分红和出租房 屋的收入来维持生活，成为“食利”阶层。此外，“城中村”还普遍存在着规划混乱，市政配套设施和基础建设严重缺 乏，环境卫生恶劣，社会治安复杂等问题，使“城中村”难以真正融入城市，严 重影响到整个城市的现代化进程，而这些问题是由诸多社会深层次矛盾导致的。二、引发“城中村”诸多问题的主要原因（一）失地人口增多与土地资源短缺的矛盾是造成 “城中村”诸多社会问题 的根本原因改革开放以来，

6、城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方 公里。城市的快速发展，需要通过征用周边农村的耕地获得扩展的空间，于是城市周边越来越多的农村逐渐被纳入到城市中，形成了为数众多的“城中村”和“都 市村庄”。“城中村”的融入使城市人口不断增加，由于这部分新增人口是以失去 土地为代价而成为城市人口，因此，城市社会保障的压力也越来越大。 可是由于 相关的配套制度和政策措施缺乏，使得“城中村”的居民难以真正成为完全意义 上的城市人，难以获得平等的社会保障、教育、就业等基本的社会权利；更重要 的是，城市化过程中土地成为相对稀

7、缺的资源，而“城中村”居民仍保留着农村 传统的宅基地和一部分村集体土地，地价的上涨使居民得到了以建房出租或土地 出租为主要收入来源的机会。很多居民安于现状，不思劳作，使自身的发展和“城 中村”的发展处于停滞状态。（二）城乡差别化的二元 经济 社会 结构性矛盾是 影响“城中村” 发展 的 直接原因城乡二元体制是我国在计划经济时期，为了适应推进重 工业 优先发展战略 而实行的一系列城乡差别政策。在农村城市化进程中，传统城乡二元体制的缺 陷在“城中村”发展中的制约作用越来越突出。 二元化的户籍管理制度使“城中 村”居民在就业、子女就学、社会保障等方面无法享受与城市居民相同的待遇和 标准，造成部分居民

8、种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘；城乡 二元的土地管理制度使农民凭借村集体土地使用权，或将土地出租出售获得补偿 收入，或由于地价升值、出租房市场繁荣而将宅基地建设后出租获得租金，成为“食利”阶层，直接导致了 “城中村”经济增长的外生性；城乡二元的行政管理 制度使“城中村”仍然保留着农村行政建制，由村委会进行管理，这种行政管理 体制在一定程度上必然会导致村集体利益与城市公共利益发生矛盾。此外，在社会保障、教育、就业等多方面的差别待遇，形成了 “城中村”居民和城市人口 之间发展机会的不均等，其结果造成了 “城中村”居民纳入城市范围后，由于文 化水平低、缺乏竞争能力而难以进入城市经济生

9、产体系，直接制约着“城中村” 的发展和城市化水平的提高。三、解决“城中村”发展中深层次矛盾的思路与对策因此，解决“城中村”发展中的深层次 问题，既是促进“城中村”农村人 口长期发展、提高村民生活质量的重要途径，也是促进城乡融合、加快城市发展 的必然选择。（一）强化规划引导，创新改造模式，推进“城中村”物质形态的城市化 将“城中村”完全纳入城市发展的轨道，首先要实现“城中村”物质形态的 城市化，根据“城中村”的具体情况，选择适宜的改造模式。在城市发展规划中， 应在立足长远、统筹考虑的基础上，高标准、高起点地制定“城中村”发展的合 理布局。既要打破原来的行政村区域界限，搞好“城中村”与城市周边环境

10、和设 施的衔接，提高土地的集约利用率和基础设施的共享率，乂要坚持政府调控，市场引导，充分发挥土地和资本等资源市场运作的效率， 强化开发商的建设主体作 用，同时给予居民合理的补偿和安置， 确保村民、开发商、政府三方利益的共同 实现。一些地区的探索和实践已经取得了初步的成效。 如广州市政府提出城中村 改造资金筹措“谁受益、谁投资”的原则，以村集体和村民个人出资为主，市、 区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适 当支持；珠海市的旧城改造则通过“拆迁一建设一补偿一回迁”的模式进行。推 进“城中村”物质形态城市化，促进城中村与城市融为一体，从而达到改善居民 生活，提升城市

11、竞争力的目的。（二）消除城乡差别，完善社会保障，促进“城中村”社会管理形态的城市化“城中村”社会管理形态的城市化是实现“城中村”转型发展的重要 内容， 推进“城中村”社会管理形态的城市化，就是对“城中村”的社会管理体制进行 改革，推动其村委会向社区居委会转变，并运用城市社区的管理体制对城中村进 行管理。通过社区和居委会行使行政管理权， 健全管理机构，转变管理职能，使 其纳入城市统一管理的体系。同时，为失去土地保障的“城中村”居民提供必要 的社会保障是城市管理的一项重要内容。 社会保障的内容应包括居民最低生活保障、养老保险、医疗保险等。确定一定比例的国有土地出让金，建立起社会保险 基金；引导村民

12、在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点，政府从经营土地收益中拿出一点； 对于部分生活 确实困难的居民，可由民政部门给予其必要的最低生活保障。现在浙7工、江苏、 四川、7工西等很多省份通过土地换保障的方式解决了“城中村”居民的养老问题，提供了可供借鉴的经验。通过逐步缩小“城中村”与城市在社会保障、城市管理 等方面的差距，实现城乡一体化，最终使“城中村”完全纳入城市发展的轨道。(三) 加强教育培训，提升整体素质，实现“城中村”完全城市化实现“城中村”的城市化，就是要通过教育、培训，用先进的城市文化塑造 村民的思想观念，使人们的生活方式、价值取向和行为方式与城市文明完全融合。 通过教育指导，逐步改变部分农民的依赖思想， 树立正确的择业观念；通过各种 途径进行知识教育和就业技能培训， 提高居民的就业能力。同时，政府应为居民 参与劳动力市场竞争、进行自主创业提供良好的政策环境和必要的信息支持。通 过“城中村”居民的就业与创业，增强其自我保障、自我发展的能力，使“城中 村”居民完全融入城市经济生产和社会分工中，逐步实现“城中村”居民思想观念和生活方式的城市化。参考文献1郑庆昌