WTO框架下我国农村环境法律制度的完善

1、引言在 背景下，各国家为保护本国经济，纷纷制定贸易保护措施，其中 “绿色贸易壁垒 ” 越来越成为各国关注的焦点，可见 “环境” 问题日显其重要地位， 而一个国家的环境状况不能只看城市，虽然我国个别城市环境状况良好，但就全国范围而言仍属较差，尤其是农村环境在进一步恶化。 自上世纪 年代以来， 农药 、 化肥等技术的广泛使用解决了众多发展中国家粮食供给不足的问题， 使全球人口的口食问题得以缓解。 但是， 这种化工型农业发展的同时也带来了农业生产环境的污染和破坏，在我国，据国家统计局农村社会经济调查司年的数据， 从 年到 年， 中国农业“污灌面积 ” 从 万亩增加到 万亩，而目前全国受污染土地面积有

2、亿亩 ； 年， 中国农田化肥施用量为每公顷公斤，超过发达国家安全施用量每公顷公斤上限的一倍以上； 农药施用量达每公顷 公斤， 是发达国家的每公顷使用量的两倍多，其中， 高毒农药占农药施用总量的 ， 国家明令禁止的高毒残留农药在部分地区仍有生产和施用。相关调查表明， 全国农村每年产生生活污水约 多亿吨，生活垃圾约 亿吨， 严重污染了农村环境 。另外，我国极力推行“三农 ” ， 农乡企业纷纷涌现，对我经济极为有利， 但令人担忧的是众多企业把农村当成了排污的后花园，再加上，农村生活垃圾不能及时有效的得到处理，由此便产生了农村的三大污染：药肥污染，工业污染和生活垃圾污染 。 事至此仅是开始， 由此造成

3、的严重后果是水源、 土壤被污染， 生态环境被破坏， 粮食品质下降， 人畜安全受到威胁， 农村环境堪忧 。 我国在大力进行法制建设， 令人费解的是，有关农村环境的立法甚少， 面对农村环境问题， 我们应如何实现农村环境法制化建设？长久以来，我国农村环境状况的维持多是依靠“道德 ” 二字， 因而一种常见的状况是“各家自扫门前雪， 休管他人瓦上霜” ， 农村居民往往只注意到自身的方便，可以随意的处置生活垃圾， 对属于自己支配的土地也会随意施加药肥，完全不顾其环境后果，他们不能把自身行为上升到环境问题，不知道自己的行为会危机将来， 有损后辈生存，可见，传统的道德环境观念已难以继续维护农村环境卫生，农村环

4、境立法已提上议事日程。一、 我国农村环境法制建设的现状与问题立法方面到目前为止，我国并没有综合性的农村环境保护法律，现行的环境保护法 虽然在一定程度上促进了经济、 社会 、 环境的协调发展，但是在快速发展的今天， 其弊端日显，主要体现为不符合 “可持续发展 ” 的科学理念，有关农村环境的法律法规没有形成体系， 其中的农药污染控制法、 水污染防治法等有关农村污染的法规也是特别法， 而目前没有与此相匹配的程序法存在， 因而往往权利救济落空。有关农村环境的法律还有农业法 、基本农田保护条例 、农业技术推广法 ，但是他们也只是对农业环境保护、 农业环境保护技术、 农田保护做了规定， 而且有些仅仅是原则

5、性规定，没有具体的法规， 对于农民生活环境的保护法规没有涉及， 这与当前建设“新农村 ” 的步调并不一致。 在地方，各个省也相继颁布了农业环境保护法，比如江苏省与广东省都在年出台了农业环境保护条例，但是这些条例着重农业环境保护， 还是忽略了农民的生活环境。有一项关于农村环境综合治理的计划，那就是农村小康环保行动计划 ， 涉及到了村庄环境污染、 工业企业污染防治、 土壤污染与农村面源污染治理、 农村引用水安全以及畜禽养殖污染防治等各个方面，但是这些只是计划， 还缺乏法律依据， 有待于进一步上升为法律 。土地保护法方面， 我国有土地管理法 、 水土保持法 、土地复垦规定 、 土地管理法实施条例 等

6、， 但是这些法律并没有涉及土地污染问题。在农村水污染防治法方面， 我国有 水污染防治法 、农田灌溉水质标准 、渔业水质标准 等法规 。 防治农药污染的法规和规范性文件很多，比如 有机磷剧毒农药安全使用规程 ； 年发布的 农药登记规定 ， 以及与此相匹配的农药登记规定实施细则 、农药登记审批办法 、农药登记审批委员会组成办法 。但是，应当看到，农村的空气污染日渐严重， 主要是由于污染物的燃烧造成的，比如为了生产木炭， 要让木材在氧气供应不足的情况下燃烧，因而会产生大量的一氧化碳，会严重的刺激人的呼吸系统，而当前生产木炭的设备仍旧是 “土方法 ” ， 没有相关的法律对这种现象予以限制或制止 。因此

7、有关农村空气防治的法律有待出台。农村固体垃圾的处理仍处于随意状态，造成河流与道路的垃圾堆积， 所以农村固体垃圾处理方法法律也有待出台。当前农村都有自己的水塔供自己饮水，可是由于水井钻打太浅，使水的质量达不到引用标准， 影响身体健康， 然而并没有相关法律对农年 月（总第 期）法制与经济 ， （ ， ）wto 框架下我国农村环境法律制度的完善朱 令（南京财经大学， 江苏 南京 ） 摘要 我国农村环境日渐恶化， 这与我国农村环境法缺位有很大关系，本文旨在对当前农村环境法状况予以介绍，并根据农村的实际提出若干农村法制建议。农村环境恶化， 也导致农产品的质量问题， 这影响到我国农产品的出口；在 背景下，

8、由于各国环境保护的限制， 我国有些农产品难以进入国际市场。 我们应当加强农村环境立法， 提高农产品质量， 以消除环境壁垒对我国农产品出口的影响。 关键词 农村环境法；农村环境建设； 环境法制；立法； 法律执行57村饮水进行规范， 有文件提出这种问题， 但是并没有实施， 可见在法律规定或者是法律执行方面都存在着急需解决的问题。执法方面在我国农村环境法方面，不仅是法律不够健全， 现有的法律实施也存在一定的问题。在我国，环境行政机关的设立是依照宪法和法律进行的，环境保护法 第七条规定县级以上的人民政府环境保护部门和十几个依法拥有环境行政监督管理权的部门拥有国家环境行政管理权。农业部和国家环保总局是目

9、前我国农村环境保护法律法规主要的执法主体，农业部负责农业环境保护工作，国家环保总局负责农村村镇环境保护工作。在地方，各个农业行政主管部门依地方政府的指导拥有地方环境保护条例的执法权。 但是我国农村环境管理体制存在一定的缺陷，对于农村环境法的执行往往只见于文件，在边远农村地区，破坏环境的行为可谓是屡见不鲜，但是极少会有人因此受到法律制裁， 其主要原因还在于环境问题分管部门的职权划分不明确，环境部门执法机构不明确自身职责，因而在出现环境问题的时候往往无人来问或者是多人来问，这样会严重影响执法效率，长期下去，我国的农村环境问题将积重难返。 在农村， 很少有人会了解环境信息， 可见农民缺乏必要的知情权

10、，虽不能像城市环境保护一样建立起完善的环境信息公开制度，但至少要让农民知道自身的环境状况，了解破坏环境的后果，以图公众可以自觉保护环境， 如果能够在源头上打断破坏环境的行为， 环境问题将迎刃而解， 正所谓，守法解决执法问题， 意在于此。就全国范围而言， 执法存在一个普遍的问题， 就是 “两高一低” 问题， 即守法成本高， 执法成本高，违法成本低 。 在农村，这种情况依然存在 。比如说一些乡镇企业处理废水、 废料的方式往往是直接投回大自然，并没有相应的处理设施，这主要还是因为处理废料的成本太高，在农村这样一个大的环境之下，这种直接的处理方式较之在城市显得更方便，可是， 应当看到，越是方便的违法，

11、 越是带来更大的破坏， 因而在农村更加需要加强环境保护法律的执行力度，让方便变得不方便， 从而缓解农村环境压力 。另外， 在基层也难免出现一些环境执法违规行为， 比如说，有些地方环保部门领导为了增加财政收入，对于有些企业的破坏环境行为睁一只眼闭一只眼，这主要是由于缺少必要的环境执法责任制度， 使得环境执法部门以及执法人员缺少法律管制的压力， 或者说是过度的自由磨灭了他们的环境保护意识，因而尽快建立起地方环境行政执法制度极为必要。面对我国农村环境存在的问题，国外并没有现成的可供借鉴的方法 。 不过我们应该避免重蹈 “先污染，后治理 ” 的覆辙，在环境保护法方面， 各国存在的共同点就是都有一部环境

12、基本法在充当 “环境宪法 ” 的角色，没有综合的农村环境保护法存在，例如日本的环境基本法 ， 美国的国家环境政策法 ， 欧盟的欧盟环境法模式 等等，都是一些关于环境保护的立法指导原则， 由此产生其他“ 部门法 ” ， 虽然可以形成一整套国家环境保护法体系，但是并没有因此产生农村环境保护法的小体系，这是对农村环境保护忽视所致，可见农村环境保护问题不仅仅为中国所特有 。二、 与我国农村环境保护问题的关系经过多年努力， 中国终于在年 月 日叩开 的大门，成为其第 个成员， 的最终目标是实现全球贸易自由化，旨在消除关税和非关税贸易壁垒， 第 条规定， 成员不得维持除关税、 国内税或其他费用之外的出口限

13、制措施 。但是在此 有一个 “环境例外 ” 规定， 这是因为国际上不支持以牺牲和破坏环境为代价的贸易和增长，在全球环境发展的大趋势之下，国际社会正在逐步认可以环境保护为目的的贸易限制。但是 贸易限制的真正目的并不清晰， 其究竟是保护环境还是在实施以环境保护为借口的贸易保护？就不得而知 。农产品出口在我国的出口贸易中占有一定的比例，近年来我国的农产品出口不可幸免的受到了“环境保护 ”的影响，从年开始，欧盟正式禁止了种农药在欧盟的销售， 其中涉及我国的农药产品多达 余种 。由于这些农药属于我国种植业常用的品种， 欧盟此项禁令将对我国水果、 蔬菜等多种农产品出口构成壁垒。 日本把从我国进口的大米残留

14、检测项目由 项增加到 项。欧盟对我国茶叶的农残检测也由 项增至 项， 日本则多达 项。年 月， 日本各检疫所共检出不合格进口食品 批。 其中与肯定列表制度相关的农药、兽药残留不合格数为 批。 该月我国输日食品共被检出批不合格，与肯定列表制度相关的为批， 日方共从进口食品中检出农药兽药残留超标批，其中我方为批，占 。可见各国的环境保护措施中有合理的环境保护，也有以此为借口的环境壁垒，环境保护已经开始与国际贸易接轨，面对这些情况， 我们应该从实际出发， 采取必要的措施 。当前 对滥用环境保护的现象也有针对性地采取了措施，主要体现在实施保护措施的三个前提条件：一是该措施是为了保护可用尽的自然资源相关

15、的措施，二是该措施须与国内生产或消费的措施一同实施，三是该措施不得在不同国家之间构成任意或不合理的歧视，也不得构成对贸易的变相限制。但是并没有解决我国农产品出口面临的壁垒问题，笔者认为，欲解决此问题， 我们应当从两方面做起：首先寻找问题 。 我国农产品出口面临的问题一是各国存在一些不合理的环境保护标准，也就是它们提高了自身的环境保护标准，使得我国农产品难以进入它们的市场；二是我国农村环境标准太低， 使得农民环境保护意识薄弱，生产出来的农产品即使通过了国家出口检验，也难以达到国际标准。其次解决问题 。面对国外的“高标准 ” ， 我们可以要求他国在农产品进口检验时以国际标准为准，对于他国的不合理标

16、准不应采纳 。我们还可以与他国签订双边或多边协议，按照该协议的标准进行农产品进出口贸易。此外， 我们应当提高自己的环境标准，规定农药化肥限用品种，严格在 的环境下进行农产品生产 。 当然， 要做到这些，首先应该明确各国对农产品的要求，对于各国禁止的农药、 化肥， 我们在生产时就应当避免使用，目前最有助于我们实现这一要求的条件是于年 月 日生效的 关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约 ， 我国签署了该公约。 公约要求缔约方在进行国际贸易时，应对 鹿特丹公约 管制的危58险化学品和农药采用事先知情同意程序，即只有在得到进口国主管部门的同意后， 才能出口这些产品。当

17、我们明确了应该生产什么样的产品， 什么样的产品能够得到他国的认可，再去生产的时候就会减少 “不合格 ” 产品的出现 。农业虽说已经不再是我国的支柱产业，但是在我国经济发展中的地位仍旧不可忽视，当前的国际局势不容乐观，金融危机的爆发给各国的经济发展提出了新的问题，出口贸易严重受阻， 因而我们更加注重内销， 自给自足的局面也已打开， 因而更加不能忽视农业发展， 可持续的发展理念应该在此时更加得到重视， 保护好我们的环境， 实现现在生产绿色产品， 将来还可以生产出绿色产品的目标， 这样不仅是为了适应国际需要，受益最深的还应该是国人。三、 加强农村环境建设的若干意见实行农村环境法治“没有规矩，不成方圆

18、 ” ， 长久以来农村环境的放任发展，造成了农村环境的不断恶化，中国正力图向法治国家发展，在农村环境治理方面也应该全面跟上时代步伐，在依法治国的方针之下大力发展“依法治环境 ” 方针， 尽快出台一部综合性的农村环境法律，明确行为人的环境法律责任，健全农村环境诉讼法律制度，在处理农村环境案件时做到 “有法可依 ” 。加大农村环境法律的执法力度， 对于有损环境的行为， 不论是行政人员或者是普通百姓，都要予以坚决制止， 做到 “有法必依 ” 。有针对性的加强地方立法我国农村范围广， 而且各个地方的情况各异，如果单依靠国家立法，很难有针对性地解决每个地方的环境问题，一旦有环境案件出现， 往往没有具体的

19、法律可依，极大的减低的办案的效率和质量， 因而各个地方政府， 应及时了解当地环境状况及原因，根据实地情况以及国家立法程序出台相关法律，就能使当地的环境问题得到及时高效的解决。 比如在施肥农区制定有关土壤污染防治法律， 在养殖农区制定禽畜养殖污染防治法律， 对于决大多数农村普遍存在的污水和垃圾问题制定相关法律， 对于饮用水源地， 湖泊水域，南方河网地域等水环境敏感地区制定污染排放标准及处罚办法。总之，这种 “局部布网 ” 的立法方法，会有效的减少“漏网之鱼 ” 。加强农村环境法的执行力度在我国，执法主体往往片面追求效率，环保部门缺少必要的强制执行权，环境法制体制随意设置导致其缺乏必要的权威， 加

20、上执法依据不足， 地方保护主意的存在，使我国出现了“环境执法难 ” 的尴尬局面， 在农村主要是由于没有执法依据，地方政府“偏爱 ” 当地企业，农民缺少环境法律知识，环境法执行人员缺乏，使得 “ 农村环境执法更难” ， 农村环境执法做为农村环境法制的一个重要方面，我们有必要消除农村环境执法难的状况 。 可从以下几个方面做起： 第一，完善农村环境法律法规， 使执法主题有法可依， 第二，消除地方保护主意， 在发展经济的同时也应该从环境的大局着想，环境的可持续才能带来经济的可持续 。 第三， 提高农民的环境法律意识， 让农民知道什么可做， 什么不可做 。第四， 培养农村环境执法人员， 提高现有环境执法人员自身执法能力，以防 “有法无人执行， 执行没有效率” 。加强农村环境监测工作各级政府若想及时了解环境状况的变化，需依赖于环境监测， 环保部门履行其法定职责也要以环境监测为基础，在我国，有 多个环境监测站， 和 万余人的环境监测队伍， 但是在农