加强设区的市地方立法能力建设的路径探讨

1、    加强设区的市地方立法能力建设的路径探讨    摘要 2015年，修改后的立法法赋予了我国所有设区的市地方立法权。地方立法权主体扩容是地方社会法治发展的必然要求，同时也使各设区的市立法能力面临新的机遇和挑战。目前，山西省设区的市均顺利开展了立法工作，在机构建设、新法出台、立法需求等方面已取得了一定的成效，但也存在立法理念有误区、人才配置不到位、机构设置不科学、制度不够健全等问题。实践中，应以问题为导向，创新立法理念，优化立法人才配置，合理设置立法机构，建立健全立法制度，不断提升设区的市地方立法能力，以助推山西经济社会持续稳定发展。关键词 山西省;设

2、区的市;立法能力d920.0  a 1009-1203（2020）02-0084-04党的十八届四中全会审议通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，明确了地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年，我国又通过修改立法法进行了立法体制改革，其中一项非常重要的改革即赋予全部设区的市地方立法权。2018年，宪法修正案更是以根本大法的形式确立了设区的市制定地方性法规的权力。立法法和宪法的修改，以加强地方治理、促进经济社会发展为目的，实现了地方立法权主体的扩容。在此之前，山西省仅有太原和大同这两个“较大”的市享有地方立法权。截至2016年12月底，山西省11个设区

3、的市均被赋予地方立法权。目前，虽然各个设区的市立法热情高涨，立法数量也在稳步上升，但是地方立法工作仍处于起步阶段，立法能力还不能很好地满足日益增长的立法需求。针对当前设区的市立法能力存在的问题，探寻立法能力提升路径，是依法推进山西经济社会持续稳定发展的迫切需要。一、设区的市地方立法能力现状分析立法能力是立法质量的前提和基础，目前学界有诸多学者对地方立法能力进行了研究。如徐凤英认为，立法能力是地方立好法、立良法的基本条件和保障，它包括立法主体组织配置、人才配置、立法立项、立法起草、立法评估、立法监督、立法经费保障等多个方面 1 。李涛认为，立法能力建设由党委领导力、人大主导力、政府支撑力、公众参

4、与力、“立法四方”衔接力五方面系统构成 2 。周敏认为，立法能力提升要从转变立法主导模式、完善第三方参与立法机制、立法能力提升培训、立法制度几方面入手 3 。莫纪宏认为，立法能力应分解为人大立法权力能力和地方人大立法行为两部分 4 。沈建军认为，立法能力包括立法素质能力、立法行为能力、立法民主性、立法评估机制等方面因素 5 。上述学者对立法能力的探讨均有一定的借鉴意义。笔者认为，设区的市地方立法能力是指设有市辖区的市所在地的人大及其常务会在制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的法律事项中所表现出来的一种综合素质，包括立法机构设置、立法人才配置、立法制度建设等多个方面。截至2019年

5、1月，山西省11个取得立法权的设区的市均顺利开展了立法工作，并取得了一定的成绩，其立法能力具体表现在立法机构设置、新法出台、立法需求、立法人才配置、立法规划及立项等方面。一是立法机构设置各具特色。在立法法修改之后，各设区的市依照规定在市人民代表大会下设置了法制委员会，并与原法制工作委员会共用“一套班子”。部分地市为更好地行使地方立法权，更有效地服务地方民众，还分别对专门委员会和工作委员会进行了调整。目前，各市人大专门委员会和工作委员会的设置区别较大，但各具特色。二是新法出台数量有所增加。各设区的市立法制度建设进展顺利，截至2020年1月，太原市共出台了256部地方性法规，大同市共出台了148部

6、地方性法规，吕梁市出台了12部地方性法规，朔州市、忻州市、长治市、运城市分别出台了8部地方性法规，临汾市、晋中市、晋城市分别出台了7部地方性法规，阳泉市出台了6部地方性法规 6 。三是广泛征求民众的立法需求及意見。各设区的市人大为了解决本市居民的立法需求，通过网站公布、电视广播、短信推送、给各单位下发通知等方式征集立法意见，然后对征集到的立法意见进行梳理和总结，形成意见汇总材料，并将意见汇总材料作为本地制定立法计划或进行立法规划的参考依据。如某市居民多次反映市内不文明养狗行为严重影响市民生活，要求出台相关养犬规定，该市人大在收集市民意见的基础上将制定养犬管理规定列为立法规划之一。四是立法专家库

7、建设进展顺利。各设区的市普遍重视立法专家库的建设，积极选聘专家入库。太原市人大常委会组建了立法咨询专家库，首批选聘了38名专家。运城市人大常委会组建了法律专家委员会，选聘了26名法律专家成为委员会委员。长治市人大常委会与长治学院合作共建了立法咨询基地，邀请了20多位专家组建了立法咨询专家库。阳泉市也聘任了40名专家为阳泉市人大常委会立法咨询专家，并确立了30家相关单位作为基层立法联系点 7 。晋城市则聘任12位律师作为立法顾问，建立了50余人的专家咨询库，设立了10个基层立法联系点和1处立法咨询基地。此外，大同市、临汾市、晋中市、朔州市、阳泉市、吕梁市都建立了各自的立法咨询专家库，各选聘了20

8、余名专家。五是不断完善立法规划、培训机制。各设区的市在立法规划、委托第三方立法以及立法培训方面作出了积极的探索。关于委托第三方立法，山西省各设区的市虽然在理论和制度层面都给予了肯定，但在实践层面仅有太原市开始尝试委托第三方立法。在立法培训方面，各地培训的频率比较高、力度较大，但是存在培训方式单一、培训人数有限、主动参与培训较少的问题。二、设区的市地方立法能力存在的主要问题（一）立法理念存在误区通过调研发现，各设区的市人大在立法工作中存在以下四方面认识误区：一是重“政策”轻“立法”。个别地方人大工作人员认为，出台政策省时省力，制定法律却耗时费力。在出台政策时用时较少，且政策实施起来灵活、方便，更

9、具有可操作性，因而，相关部门行使地方立法权的积极性不高，制定出台的地方法律法规也较少。如某市从2016年到2019年间，出台地方性法规仅仅为7部，但公布的地方规范性文件却多达55件。二是重“政府”轻“人大”。少数地方人大认为，立法由政府主导更有优势，依托政府部门多年的管理服务经验，由其提议并起草的法案更具有针对性和可操作性，也便于该部门执行。从山西省各设区的市公布的立法规划来看，其中由政府各行政部门提议并牵头起草的立法项目占大多数，由人大常委会牵头起草的立法项目只占少部分。三是重“管理”轻“服务”。地方人大在立法过程中对权责设置有所偏向，对行政管理部门的权力规定较多，对其法律责任规定较少，体现

10、的仍然是“管理”思想，而非“服务”思想，甚至有的地方出现过利用地方立法权扩张行政权的现象。四是重“模仿”轻“求实”。部分设区的市在立法上主张“向上级看齐，向发达地区看齐”，对照已有的上级法规来制定地方法规或参照发达地区立法模式行使立法权，由此出台的地方法规难免有不符合地方实际的情况，也必定影响本地的经济社会发展。（二）立法人才配置不完备首先，地方人大组成人员结构不合理。一是就设区的市人大常委会组成人员来看，多地出现老龄化、平均年龄较大的现象。二是驻会人员较少，如某市人大常委会定编39人 8 ，平均每个下设机构大概45人，去除部分兼任行政职务的人大常委会委员，日常驻会人员大致为13人，使其有时不

11、能很好地开展日常工作。三是各地人大常委会组成人员多为党委、政府领导兼任或调任，往往缺乏法律理论背景和立法专业技术。其次，立法人才缺乏。各设区的市人大常委会虽然配备了一些具有从事法律工作的人员，但是并不能完全满足日常的立法工作需要。以新赋予立法权的9个设区的市为例，这9个城市中法制委员会人数共38人，其中，具有法律工作经验的共27人，而法制工作委员会共52人，其中具有法律工作经验的共45人 9 。实践中，法制委员会和法制工作委员会工作人员出现重叠，因此，平均下来各市人大两个委员会中具有法律工作经验的不足8人，远远不能满足各市的立法工作需要。再次，立法人才经验不足。一是以新赋予立法权的9个设区的市

12、为例，有些被赋予立法权的市人大工作人员自身缺乏立法经验，导致其立法水平不高。二是各设区的市立法专家库成员大多为专家、学者，他们的立法建议往往侧重于专业方面，侧重于理论而不是实践，宏观调控较为乏力。三是一些设区的市與国内一些该方面工作开展得较好的省（市）之间交流不够，立法人员素质有待提高。（三）立法机构设置不科学首先，各设区的市立法机构设置数量、名称不统一。一方面与上级人大对口部门不一致，不利于上下级立法机构工作交流;另一方面与立法法规定的立法权限范围不对应，如有的市没有设置历史与文化法制委员会。其次，各设区的市立法机构职能不清、内部分工不明确。各设区的市均设置了法制委员会，承担组织起草和统一审

13、议地方性法规案、解释地方性法规、编制地方立法规划等职责，而专门委员会对接相关政府部门收集资料、进行调研，辅助法制委员会工作，但两者之间存在分工不明确的问题，有时会出现工作内容重叠、交叉，从而导致两部门工作对接缺乏效率，互相推诿责任的现象时有发生。再次，各设区的市立法机构内设数量不足。如法制工作委员会内设科室为12个，其余工作委员会、专门委员会内设科室数量多数为1个，这样设置不利于各工作委员会和专门委员会对内进行分工、对外承接工作。（四）立法制度不健全首先，立法项目来源多种多样，缺乏严格的审查和把关。从实际来看，许多立法项目本质上不是出于客观的立法需求，是为了平衡各单位、各部门工作要求的产物，而

14、且目前人大常委会对立法项目的审查仍侧重于形式审查，对有的项目实质要件审查不严格。其次，各设区的市法案起草的立法规定不统一，尤其是新赋予立法权的设区的市在法案起草过程中没有形成有效的制度安排，法案起草过程较为随意。同时，不同法案的起草程序也各不一样，缺乏统一的程序规定。再次，社会公众参与制度不够完善。各设区的市虽然都规定了社会公众参与制度，但是对于公众参与的范围、程度、效果、反馈等方面没有作出详细规定，由于缺乏与社会公众参与制度相配套的立法制度，致使公众参与流于表面。最后，立法评估和监督制度缺乏。立法评估制度缺乏是指对立法项目的评估论证主体、组织方法、评估论证的范围、程序等缺乏刚性规定。立法后实

15、施效果的评估也较为随意，缺乏专业性、周期性的评估报告。在立法监督制度方面则存在备案审查细则、监督程序、违法程序的惩戒措施规定等不明确的问题。三、设区的市地方立法能力提升路径（一）创新立法理念首先，必须坚持依法治国的法治理念。基于各设区的市的具体情况不同，要全面综合考虑城乡、区域之间，以及经济、社会之间的协调发展，推进治理体系和治理能力法治化，把切实保障和维护人民群众根本利益的政策和经验以地方法规的形式确立下来。其次，要坚持人大主导立法的立法理念。由人大承担主要的立法工作，尤其是立法起草工作，如增加牵头起草法案的数量，逐渐减少由政府起草法案的数量。对于必须由政府起草的法案，人大的立法机构要提前介

16、入，把控草案的起草质量。地方人大常委会还可以通过委托高水平第三方法律平台的方式起草法案，增强法案的科学性和公正性。再次，要坚持权责统一。人大在立法过程中，要注重各种利益关系的协调和平衡，充分体现和维护社会公平正义。既要赋予行政部门治理地方的行政权限，又要制约和监督行政权力的行使，防止出现部门利益的“合法化”，杜绝公权力对经济活动和社会生活的不当干预。最后，要突出地方特色。人大在立法的过程中，要专注于当地的具体情况和实际需要，加大对当地情况的调查研究，使法规的设计更“接地气”，更符合当地的实际需要。只有这样，才能使法规在具体的执行过程中更具操作性和针对性，更好地解决地方经济社会发展中的实际问题。

17、（二）优化立法人才配置首先，要优化人大常委会组成人员结构。一要通过新增编制或者内部选聘的方式，吸纳年轻的立法人才，以此优化人大常委会组成人员年龄结构，同时可以根据新修改的公务员法建立弹性退休制度，促使人大常委会工作人员年轻化、专业化。二要完善法律职业准入制度，促使地方立法者职业化。要严把立法工作人员“入口关”，参考法律执业能力，把通过法律职业资格考试作为他们进入立法队伍的重要考量。探索建立立法执业资格制度，逐步减少没有取得立法执业资格者参与立法活动的比例。三要增加专职委员比例，合理配备兼职委员。目前各设区的市人大专职委员较少，导致人大常委会日常驻会人员不足。因此，有必要增加专职委员比例，并选聘

18、具有专业知识和丰富经验的专家或行业代表作为兼职委员，以此来应对各地繁重的立法工作需求。其次，要培养、引进专业人才。一是设区的市的人大常委会要开启人才引进绿色通道，以聘任方式选择高水平、高学历法律人才进入立法队伍。另外还可以通过调任、选拔等方式从法官、检察官及其他司法工作人员中选任经验丰富的法律工作者，以充实立法工作队伍。二要科学制定培训计划，积极拓宽人才培养渠道，使立法人才数量较快增长，质量不断提高。要组织立法人员参加法律专业知识讲座，学习和讨论立法事务，通过基层培训挂职、实地调研、出国进修等方式，进一步开阔视野，深化对本市市情的认识，提高立法人员把握全局、解决立法工作中复杂问题的能力，督促其

19、汲取先进省市的立法经验。完善激励机制，鼓励在职人员进行深入的法学专业学习，对通过法律职业资格考试的在职人员给予一定的奖励。三是设区的市的人大常委会应充分利用其建立的立法咨询专家库，在立法的各个环节咨询专家的意见，重视专家的建议，发挥专家的作用。（三）合理设置立法机构首先，合理设置立法机构名称、数量。一是设区的市应根据需要设置工作委员会和专门委员会，以便与上级人大相关部门进行对接。二是根据需要设置与立法权限相对应的专门委员会，如城市建设和环境保护委员会、历史和文化委员会等。三是适当设置专门的立法调研机构和立法征求意见部门，实行立法秘书或者专职工作助手制度，为人大常委会和专门委员会组成人员更好地履

20、行立法职能提供专业服务。其次，要制定人大常委会工作条例。设区的市应尽快制定人大常委会工作条例，及时总结常委会工作的经验教训，以地方性法规的形式加以固定，明确常委会的组织框架和职责划分，使常委会具体工作流程简明清晰。针对常委会工作中存在的问题，应以制度供给方式提出解决路径。再次，要增加内设机构。各设区的市人大立法机构要在设置法制工作委员会和法制委员会的基础上，根据立法工作实际划分下设机构，必要时可以增设下设机构，如承担较重立法任务的法制工作委员会设置34个内设机构较为合适。同时，可以按照工作需要增设公众参与办公室或立法评估监督办公室等机构。（四）建立健全立法制度首先，要建立立法项目审查制度，由各市人大常委会主任会议严格把关立法项目，根据本地实际情况结合立法资源把控立法项目的难易搭配，减少立法时机不合适或者可行性不强的项目设立。其次，要建立统一的立法起草程序，可以由省一级的人大常委会规定或批准各市的立法起草程序。立法起草程序