关于低丘缓坡开发利用的研究思考

1、关于乐清市低丘缓坡开发利用的研究思考 摘要： 低丘缓坡地一般是指海拔分布300米以下，地面起伏比较平缓，坡度为6°25°的平缓斜坡地，可划分成宜农、宜林、宜建三大类。根据浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知等相关文件精神，合理有序地开发利用低丘缓坡, 对实现耕地占补平衡,缓解要素制约,保障经济社会发展对土地合理需求,促进社会经济又好又快发展的重要途径。本文通过对乐清市土地现状、低丘缓坡资源的调查,全面分析当前我市低丘缓坡开发利用存在的问题,就我市低丘缓坡开发利用工作提出建议,缓解土地资源紧缺压力,加快我市推动经济和社会可持续发展。 关键词：乐清市 低丘缓坡

2、开发利用 近年来，乐清市积极拓展中心城市、工业聚集平台的建设，用地需求骤增，2012年全市城乡建设用地规模达到了14393.43公顷，超出乐清市土地利用总体规划控制指标207.43公顷；而我市地形格局为“七山二水一分田”，耕地资源比较匮乏，人均耕地仅为0.31亩，山地多而平地少，建设用地供需矛盾突出尖锐，用地压力大。随着十届全国人大四次会议提出一定要守住全国耕地不少于亿亩这条红线以来，国土资源局等相关部门不断严格耕地保护制度和节约用地制度，使用地需求和耕地保护的矛盾进一步突出。可以预言，在今后一个相当长的时期内，以林地为主体的低丘缓坡土地，在全市耕地开发、建设用地中的份额将越来越重，加强低丘缓

3、坡地开发利用对乐清市经济和社会可持续发展起着重要作用。 一、乐清市土地现状乐清市位于浙江省东南沿海，东临乐清湾与玉环相邻，南隔瓯江与温州市区相望，西接永嘉县，北连台州市黄岩区，东北角与温岭市接壤。全市土地总面积1174平方千米，地形以低山丘陵为主，占全市面积的62.14%，平原面积占21%，海域面积占16.86%，大致呈“七山二水一分田”的结构。地势由西北向东南倾斜，依次分布低山、丘陵、平原、浅海滩涂、岛屿，具有五个层次的地貌特征。山脉属雁荡山脉，系括苍山脉之南支，呈东北西南走向，最高峰百冈尖，海拔1056.6米，山体主要由流纹岩和凝灰岩构成。东部和南部大部分为海积平原，间有丘陵。地貌丰富多样

4、，有利农、林、牧、副、渔多种经营的发展，沿海沿江适宜开发利用作为多种用途的港口。沿海有西门、白沙、桃花等岛屿10多个，占总面积的0.6%。根据2010年的土地利用变更调查数据，乐清市农用地、建设用地和未利用地的面积各为99545.07公顷、16443.54公顷和20687.43公顷，分别占土地总面积的比例为72.83%、12.03%和15.14%（表1）。 农用地方面：耕地面积为26813.97公顷，占农用地面积的26.94%，人均耕地仅0.31亩，耕地集中，主要分布在大荆、芙蓉、仙溪、虹桥等镇街。园地面积为6102.56公顷，占农用地面积的6.13%，主要集中在地势较低的中部地市。林地面积为

5、60861.94公顷，占农用地面积的61.14%，主要集中在北部的大荆、雁荡等镇，其次在中西部的镇街。其他农用地面积为1792.57公顷，占农用地面积的5.79%，主要为养殖水面、田坎、农田水利用地、农村道路，广泛分布于耕地、园地、农村居民点之间。建设用地方面：住宅用地面积为13775.04 公顷，占建设用地的83.77%，；其中城镇面积为880.75公顷，建制镇面积为2521.78公顷，村庄面积为10372.51公顷，农村居民点随着耕地、园地分布而分布。工矿仓储用地为378.41 公顷，占建设用地2.30%，独立工矿随环境资源或因交通便利情况而分布。特殊用地为257.51公顷，占建设用地的1

6、.57%，主要是旅游用地、宗教民政用地等。交通运输用地为1420.18公顷，占建设用地的8.64%，交通用地呈线状分布，随城镇之间相互联系需要而建设，分布于各城镇形成一个密集而畅通的公路网。水利设施用地为612.4公顷，占建设用地的3.72%。未利用地方面：全市有未利用土地面积20687.43公顷，占土地总面积的15.14%，主要为荒草地、裸岩石砾地、河流水面和滩涂。表1 乐清市土地利用现状结构表 单位：公顷、%地 类2010年面积占土地总面积比例农用地合计99545.070.7283耕地26813.970.1962园地6102.560.0446林地60861.940.4453交通用地(农村道

7、路)1444.850.0106水域及水利设施用地(坑塘水面、沟渠)2529.180.0185其他土地(设施农用地、田坎)1792.570.0131建设用地合计16443.540.1203城镇880.750.0064 建制镇2521.780.0185 村庄10372.510.0759 工矿仓储用地378.410.0028特殊用地257.510.0019交通运输用地1420.180.0104水利设施用地（水库水面、水工建筑）612.40.0045未利用地合计20687.430.1514总 计136676.041.0000 数据来源：2010年乐清市土地利用调查数据。2、 乐清市低丘缓坡地资源及分布

8、所谓低丘缓坡地一般是指海拔分布300米以下，地面起伏比较平缓，坡度为6°25°的平缓斜坡地，可划分成宜农、宜林、宜建三大类。乐清市地处浙南丘陵地区，有北雁荡山、白龙山、白石山（中雁荡山）三大山脉，盆谷坡地分布众多，低丘缓坡地资源相对丰富。由于我市对低丘缓坡地开发较早，经济活动圈已及至海拔300-500米，因此将低丘缓坡地调查范围海拔高度提高至500米。根据相关规划及相关部门调查数据，我市低丘缓坡地资源总量16809.30公顷，占全市土地总面积的12.3%，各镇街具体分布如表2。表2 各镇街低丘缓坡地高程等级及构成表单位：公顷、%乡镇名称高程面积（公顷）占比（%）小于300米

9、300-500米白石街道510.84 305.27 816.12 4.86 北白象镇514.59 11.04 525.63 3.13 城东街道519.80 14.30 534.10 3.18 城南街道265.96 2.20 268.17 1.60 大荆镇3212.94 490.48 3703.42 22.03 淡溪镇970.42 616.74 1587.16 9.44 芙蓉镇1521.45 886.69 2408.14 14.33 虹桥镇1323.00 36.91 1359.92 8.09 乐成街道342.05 895.20 1237.25 7.36 岭底林场49.39 38.11 87.50

10、 0.52 柳市镇487.37 119.21 606.58 3.61 清江镇930.32 4.27 934.58 5.56 石帆街道409.05 27.97 437.02 2.60 天成街道6.48 0.00 6.48 0.04 翁垟街道36.09 0.00 36.09 0.21 仙溪镇561.10 512.34 1073.44 6.39 盐盆街道94.78 0.00 94.78 0.56 雁荡林场0.00 41.10 41.10 0.24 雁荡镇759.14 292.70 1051.84 6.26 总计12514.75 4294.55 16809.30 100.00 图1、各镇街低丘缓坡地存

11、量根据低丘缓坡地利用原则及现状，出于环境生态安全、粮食生产安全、人民生命财产安全以及生物多样性保护等方面考虑，必须扣除已有的建设用地面积、生态用地面积、农保地面积、地质灾害易发区面积、有古树名木或珍贵树种分布以及生长茂盛成片的林地面积。以浙江土地信息中心有限公司调查数据，得出乐清市可供开发利用的低丘缓坡地面积为13261.95公顷，占全市土地总面积的9.70%。各镇、街道可供开发利用的低丘缓坡地面积见表3。表3 乐清市可供开发利用低丘缓坡资源利用分类表单位：公顷、%乡镇名称宜建宜林宜农面积（公顷）占比（%）白石街道230.55 233.72 134.73 599.01 4.52 北白象镇85.

12、18 24.99 336.66 446.83 3.37 城东街道3.63 91.86 407.24 502.73 3.79 城南街道199.53 0.00 68.46 267.99 2.02 大荆镇96.31 298.43 3031.03 3425.77 25.83 淡溪镇20.57 626.44 414.23 1061.23 8.00 芙蓉镇244.36 662.47 923.02 1829.84 13.80 虹桥镇480.29 81.86 552.40 1114.56 8.40 乐成街道91.22 237.56 603.08 931.86 7.03 岭底林场10.64 4.79 0.00

13、15.43 0.12 柳市镇361.95 0.00 244.09 606.04 4.57 清江镇528.40 194.08 61.36 783.83 5.91 石帆街道156.23 176.55 95.35 428.14 3.23 天成街道0.00 0.00 6.48 6.48 0.05 翁垟街道0.00 36.09 0.00 36.09 0.27 仙溪镇0.00 150.72 287.78 438.50 3.31 盐盆街道32.61 0.00 61.98 94.59 0.71 雁荡林场0.00 1.98 0.00 1.98 0.01 雁荡镇259.53 198.13 213.40 671.0

14、6 5.06 总计2800.99 3019.67 7441.29 13261.94 100.00 占比21.1222.7756.11100.00 图2、乐清市可利用低丘缓坡资源利用分类比例三、当前乐清市低丘缓坡地开发存在问题乐清市由于土地资源紧缺，尤其是适合开发的平原面积很少，只占全市土地面积的五分之一，故我市较早就对低丘缓坡地进行开发利用。在2006年浙江省政府下发了浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知（浙政发200620号）后，我市住建规划局就与重庆大学做了乐清山坡地利用发展工作调研。虽然乐清市重视低丘缓坡地开发利用工作，但还存在以下几方面问题：（1） 存在较多遗留问题 乐

15、清作为温州模式发祥地之一，率先发展民营、市场经济。随着工业经济飞速发展，用地需求增长迅猛；而我市的城市总体规划等控规出台较晚，土地无序开发、违章乱建的现象早期普遍存在，其中就包括低丘缓坡地。此外，大规模城市、工厂建设，使土石等建筑材料涨价，而部分私人、单位为经济利益，纷纷开山挖石，使地质灾害易发区面积增多，低丘缓坡地资源进一步减少。这些历史原因导致低丘缓坡地开发利用效率不高，违建清理工作开展较难。 （二）相关法规衔接困难 低丘缓坡地开发利用涉及了中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国森林法、基本农田保护条例等多项法律条例；以及乐清市土地利用总体规划（2006-2020）、乐清市市域总体规划（

16、2006-2020）、乐清市林地保护利用规划等相关规划，这些都对低丘缓坡地开发利用工作产生直接或间接影响。如林业法规近年来不断增加低丘缓坡地上生态林保护范围，水利法规对水库周边管理要求加强，使宜建、宜农的低丘缓坡难以开发利用，加大对低丘缓坡地开发利用规划编制、实施的难度。 （三）政策理解仍有偏颇低丘缓坡土地与其它类型的土地资源一样，同样具有稀缺性和不可再生性，乐清市符合耕地开发、建设用地要求的低丘缓坡土地资源数量有限，而小部分单位、个人追求利益最大化，片面理解文件精神，对低丘缓坡地只重开发利用忽视保护、重“宜建”部分忽视“宜林”、“宜农”部分、重眼前效益忽视长远利用；将低丘缓坡地做为农田置换土

17、地指标，缓解建设用地压力的手段；对低丘缓坡地的长期管理、配套设施跟不上，时间一长又成为“闲置地”、“荒地”，带来重复建设和资源浪费。（4） 涉及面广开发利用难 乐清市低丘缓坡资源中，林地、园地分别占了73.61%、19.59%；自2007年开展山林延包来，我市四万多农户拿到林权证，确权林地达89万亩。随着我市土地价格不断涨升，征地、用地的难度已明显加大，因征地印发的信访问题也屡屡出现。低丘缓坡开发涉及到权属变更、政策补偿、性质调整等众多方面，国土、水利、交通、城建、农业、林业等相关部门对其都有直接或间接管理权责，使低丘缓坡开发利用的成本与难度进一步上升。 四、乐清低丘缓坡开发利用的对策及建议针

18、对我市乐清低丘缓坡资源现状及开发利用存在的问题，提出以下几点对策及建议： （一）加强统筹衔接，科学编制规划科学编制低丘缓坡土地利用规划，是保证低丘缓坡综合开发利用顺利进行的前提和基础。深入调查我市低丘缓坡现状，建立详细分类的数据库。收集我市现有的国土、林业、农业等规划中涉及低丘缓坡资源开发内容及规定，对冲突、矛盾方面进行讨论协商，促进规划体系之间相互衔接。根据低丘缓坡土地的适宜性表现，合理确定其利用方向，贯彻“宜林则林、宜农则农、宜建则建”的科学用地原则，坚持以人为本、生态优先、统筹安排、有序利用等原则，提高规划的可行性、前瞻性。（2） 加强追溯管理，解决遗留问题 针对规划对已开发利用坡地限制

19、少、我市低丘缓坡开发历史遗留问题多的实际，充分结合当前全市开展“六先拆、违必拆”、“四边三化”等活动，由国土、规划、环保等落实部门联合，展开对低丘缓坡上违章违规建筑进行拆除，有效减少无序利用、私自开发的低丘缓坡面积。对低丘缓坡上建筑、农田、园地等已建项目，由农业、林业、经信等部门帮助产权所有者选择优势项目，对已建的低丘缓坡地进行重新设计、整合建设，并结合下山移民，标准农田、园林建设，山老区经济建设、淘汰落后产能等工作，大力提高低丘缓坡利用效率，解决低丘缓坡地开发利用效率低的问题。 （三）加强组织领导，协调相关政策低丘缓坡综合开发利用是一项综合性的系统工程，涉及产业布局调整、农田水利建设、地质灾

20、害防治等多方面，因此必须加强组织领导，政策保障措施落实，推进我市低丘缓坡开发利用工作顺利进行。在市政府的统一领导下，组织国土、林业、农业、水利等相关部门成立乐清市低丘缓坡土地利用领导协调机构，统一领导全市低丘缓坡土地开发利用工作，严格执行土地法、森林法、水土保护法等法律法规，协调处理好低丘缓坡土地利用的林地政策、农民权益保护等有关政策事务；研究解决开发利用过程中出现的新情况和新问题，建立低丘缓坡土地综合管理体系，做好开发项目的转换评估、验收审核以及建后管理等事宜。 （4） 加强技术保障，实现合理开发低丘缓坡区块一般现状地形起伏不平，应考虑按照市域地形地貌的特殊条件，合理安排开发方向、技术及时序。要确保低丘缓坡开发利用质量，在开发利用前，做好相关科学调查，排除生态价值高、地质灾害易发区等作为建设用地。在场地平整过程中，尽可能减少土石方工程量，适应自然规律顺势而建，要采取措施对