浅析美国环境行政许可制度的法治行政理念

1、    浅析美国环境行政许可制度的法治行政理念    刘 飞 施 静摘要本文以本世纪初美国最重要的几部单行环境法律为基础,结合美国的经济和社会条件,对其环境行政许可制度呈现出的新状况、新特点做深入地分析,探讨了美国环境行政许可制度中所体现的法治行政精神。关键词法治行政 公众参与 激励机制:d9712 :a :1009-0592(2009)02-347-01所谓法治行政,是行政与法的完美结合、良性互动、相互促进的一种理想状态。这种类型的根本特征是“良法为治”,行政法所追求的目的是人的全面发展和与自然的和谐。20世纪末至本世纪初,美国联邦政府率先在环境行政管

2、理领域中进行了积极的尝试,尤为突出的是对传统环境行政许可制度的改革,打破了以往单向式刚性监管的格局,强调许可职能部门和许可程序的开放性与公众参与性,更注重以经济手段保证许可内容的有效执行。从清洁空气法2005修正案酸雨项目到2003清洁天空法案都渗透了这样的趋势,从控制效果看,已经显示出一定的示范作用。这些成效与美国政府调整行政理念的策略密不可分,美国环境行政许可制度正是的法治行政理念得以推行的表现,笔者认为主要集中在以下几个方面。一、既重视法治政府的构建,又注重行政的民主性从20世纪70年代起,美国开始致力于法治政府的构建,在塑造法治形象的同时,也注重行政的民主性,在行政管理中扩大公民参与。

3、主要通过以下的途径:1.通过制定行政程序法、情报公开法等法律,确保行政相对人的知情权或了解权、听证权、表达意见权等程序性权利。2.推广社区主义的治理模式。社区主义的治理模式强调自下而上的参与,使公共政策的制定和执行更能符合民众最直接的需要。3.推行网络互动模式。互联网架起了政府与公民之间互相沟通和对话的电子桥梁,极大的缩短了公民与政府之间的时空距离,使得政府通过网络与公民之间的沟通更为频繁、便捷,从而推动了公民与政府的直接对话和信息的双向互动。目前,美国正在试行citizen participation center把整个联邦机构的几千个办公室纳入交互式联网,公众可以随时表达意见,增强对政府决

4、策的影响力;政府能更广泛地了解公众的意见,集思广益,改善决策者的有限理性,实现决策的民主化、科学化。二、注重发挥非政府组织的作用从20世纪80年代开始,美国出现的所谓重塑政府理论,主张由不以盈利为目的的民间组织承担公益性的社会服务职能,建立政府与私人之间的非政府组织,即ngos,根据美国非政府组织研究中心的统计显示,目前,在美国境内从事环境保护与监督的ngos已经接近3000个,有12%的组织正在协助政府执行环境监察、环境影响评价、环保指标计划等重要职能,这些组织的积极活动,降低了政府的行政成本,增加了公众管理环境事务、参与环境决策的热情和途径。更为重要的是改善了以往公众对政府行政机关缺乏信任

5、和认同感的局面,使环境行政许可的透明度得以提升。三、进一步规范刚性手段并大量引入柔性手段行政制裁和行政强制,是古老的刚性行政手段。在维持行政管理秩序方面,容易收到令行禁止的效果,但效果具有递减性。刚性手段的弱点和局限性是难以克服的,所以各个国家都在不断地探索更加人性化的治理模式。20世纪末,新公共管理理论提出了“善治”主张。所谓善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。因而,公民必须具有足够的政治权利参与到行政管理和监督的过程中来,从而与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。出现在清洁空气法2005修正案中的自觉守法报告制度、epa的环境守法指导、对企业环境

6、守法的技术支持以及为公众和相对人提供环境监测信息的行政服务,都是引进行政法领域的柔性手段。通过这些柔性手段的使用,调适行政主体与行政相对人之间的紧张关系进而增进合作。四、依据经济学原理运用激励机制20世纪初期,美国实业家泰勒提出了科学管理理论,主张将激励机制引入行政管理。由于美国经济的不断增长,加上政府的融资渠道增多,收入来源拓宽,使政府有了比较丰富的资源,从而使大量运用激励手段成为可能。这一理论直接体现在酸雨项目、2003清洁天空法和nox项目中:推行可交易的污染许可,为私人领域提供了强大的创新动力,促进其研究和采取较少污染的生产方式。经济激励取消了命令式管制,用经济手段去重构市场,实现管理

7、目标。这种方式的实质是借助于价格信号把执行法律的决定交由市场主体做出,从而减少强制手段的运用。为了使经济激励行之有效,美国环境行政许可制度确立了以科技手段为核心的一整套监督措施,保障环境许可实施的真性和有效性,epa的官方资料显示,这一方式比传统的命令型管理节约了管理成本达到30%。五、高度重视行政相对人的知情权和参与权进入21世纪,美国民众的民主意识和主体意识日益增强:人们已经不能满足民主代议制所提供的参与机会极少的形式民主,而需要实实在在地参与实现自己当家作主地愿望。随之而来地是,人们不能满足对行政权运作结果的控制,而要求直接置身于权利行使的过程,以便更有效地监督行政行为,以维护自身的权益

8、;人们不仅希望了解行政权力运作的方式、内容和依据,而希望充分表达自己的意见。行政相对人的知情权和参与权便成为人们关注的焦点。为了不断地通过合理合法的手段保障行政相对人的知情权和参与权,使得此种权利具有实际意义,美国于1966年制定了第一个专门规定行政公开的重要法律情报自由法,此后又相继制定了阳光下的政府法和联邦咨询委员会法。在管制实践中,美国行政机关创造出了“政府厉害相关人”的互动网络结构(government-stakeholder network structure)管制方法。发展出不同形式的、灵活的网络,用以创造性地解决管制问题。管制机关采取多种策略,召集政府机关和非政府组织,参加到管制政策的制定和实施过程中来。从总体上看,美国环境行政许可制度在以上五个方面的特征,反应出美国在迈向法治行政进程中,逐步开始政府与经济社会关系的重构;注重了价值的多元性与利益、价值的平衡;运用有效和文明的行政手段;编织全方位、的动力,而公众参与型的行政法律制度本身,又是法治行政所追求的目标。参考文献:1毛应准.排污收费概论.中国环境科学出版社