论中国人民银行与银监会的职责分工

1、论中国人民银行与银监会的职责分工【内容摘要】 中国人民银行和银监会的职责分工是修改中国人民银行法与制定银行业监督管理法的重要背景，这两部法律对二者的职责作了相对清晰的划分，对于二者的职责协调亦有规定。尽管在具体实施中仍会遗留各种问题，但它们的出现，对于加强央行与银监会履行职责，促进金融体制改革，完善市场经济体系，均有裨益。 【关键词】 中国人民银行 央行 银监会 职责分工 2003年4月，银监会在千呼万唤之后，终于浮出水面。由此而带来的一个问题，就是关于银监会与中国人民银行的职责分工的确定与协调。这两个机构虽然各有其独特的职责，亦有着千丝万缕的职责联系。尽管最近修改的中国人民银行法与新出台的银

2、行业监督管理法，为这种职责分工暂时作出了区分，却远远不能说是划上了一个圆满的句号，在这两部法律的背后，还存在着许多值得关注的地方。 一、中国人民银行与银监会职责分工的演变历史 （一）中国人民银行职责的演变 中国人民银行作为我国的中央银行，已经有了55年的历史。然而，直到1983年与国有商业银行的分离，它才成为真正意义上的中央银行。之后它又经历了三次职责上的分离，即1992年证监会的成立，对证券市场的监管职责从人民银行中剥离；1998年保监会的成立，对保险市场的监管职责也从其中剥离；及至最近银监会的成立，其职责再次得以细化。 与此同时，中国人民银行在内部机构设置上也在为其职责的优化不断地进行调整

3、。1995年通过的原人民银行法，赋予了人民银行广泛的职责，其基本职能可以归纳为金融调控、金融监管和金融服务。1997年，经国务院批准，中国人民银行设立了货币政策委员会，强化了其金融调控的能力。1998年，央行对分支机构进行重大调整，建立九大分行，使货币政策由计划经济时代的直接计划调控向借助市场工具间接调控转变。2003年12月27日，经过修订的人民银行法于十届全国人大常委会六次会议正式表决通过，强化了央行在执行货币政策和宏观调控上的作用，明确地提出了其“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的职责。 从以上央行的发展历程可以看出，央行的职责越来越得以专业化，即它已不再像以前那样负责金融业的方方面面

4、，而是将监管职责逐步剥离开来，使其更关注于货币政策的制定与执行上，着眼于整个金融体系的稳定，从而强化其职责执行的效力，增强其货币政策的独立性。因此可以说，央行的管理体制和基本职能也随之跨入了一个崭新的历史发展时期。 （二）银监会的成立及职责发展过程 2003年3月10日，第十届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，设立银行监督管理委员会即银监会。同年4月26日，十届全国人大常委会第二次会议审议通过了国务院关于提请审议中国银行业监督管理委员会行使原来由中国人民银行行使的监督管理职权的议案，使银监会享有了银行业监督管理的职权。4月28日，银监会正式挂牌成立。为了使银监会所享有的职责得到初步

5、明确，同日公布的银监会2003年第一号公告将其主要职责进行列举，共分八项即：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。12月27日，银行业监督管理法与修改过的中国人民银行法同时于十届全国人大常委会六次会议上通过，为银监会监督管理职责的承担最终

6、提供了明确的法律依据。 实际上，纵观银监会的整个短暂发展过程，可以发现，它的成立与职责的明确同时也是中国人民银行职责专业化的一个重要阶段，两者正是在这期间进行职责分工的细化。而且，央行监管职责的剥离与银监会的设立，是与我国目前的经济发展大环境密不可分的，符合我国经济发展的趋势。中共中央十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出，要深化金融改革，健全金融调控机制，完善金融监管体制。央行与银监会的职责分工，与这一要求是相吻合的，是这一科学发展观下的新的法律建构。 二、中国人民银行所独有的职责 新修改的中国人民银行法在将央行原有的监管职责分离开来的同时，也确认了其所独有的

7、职责。只有对人民银行独有职责进行明确地规定，才有可能在央行和银监会职责分工这一问题上作出清楚的阐述。尤其是对央行货币政策独立性，以及宏观调控和化解金融风险职责的强调，更是修改原法条的重点所在，这就为央行和银监会两个机构的职责分工奠定了根基。然而，透过这些新法条的字里行间，也应该看到，这种职责的确定仍然有不足之处，有待实践的进一步考验与完善。 （一）央行独有职责确立的出发点货币政策职责与监管职责的剥离HT 货币政策职责作为央行所独有的职责，这应该是无可置疑的，只是在监管职责存废的问题上，历来争议颇为激烈。尽管目前看来，废除央行监管职责已经是发展大势的所趋，但坚持央行监管职责的观点仍值得重视，因为

8、央行监管职责的剥离同样会给这一机构带来相应的冲击。 1、 坚持央行监管职责的理由 坚持央行的监管职责也有其自身的依据，主要包括：（1）货币政策职责与监管职责在实际上是密切联系的，在一定意义上说，央行货币政策职责的实施是以监管职责为前提的，通过有效而全面的监管来为货币政策的制定提供实践基础，也为其执行创造有利条件。（2）独 立和强有力的中央银行是承担监管职责的最佳机构。美国联邦储备理事会前主席沃尔克曾经 说到：要进行行之有效的监督，具有一个强有力的监督机构也是十分重要的。如果监督者软弱无力，就不能那么有效地施行谨慎性、安全性和健全性的各项职能由于政治和其他种种原因，中央银行可能是最强有力的监督机

9、构。这一点是很清楚的，至少在美国是这样，因为中央银行是独立和严格的，最不受那些常常削弱监督机构监督工作的政治和其他压力的制约。” 尽管这段话针对的是美国的情况，但对于监管职责所要求的独立和强有力的特性而言，央行无疑在这方面比起其他机构更胜一筹。而且，我国理论界对于央行独立性地位的呼声也越来越高，这些都对其监管职责的剥离产生了一定的冲击。（3）央行在承担监管职责上有着许多便利的信息来源。央行在维护支付、清算系统的正常运行，经理国库，负责金融业的统计、调查、分析和预测等方面，积累了许多的经验，也创建了不少的信息收集渠道，这些传统的央行职责无疑为其监管职责的行使提供有利的条件。尤其是它在宏观调控过程

10、中所进行的再贴现、公开市场操作等职责，掌握了大量的经济金融信息，使得监管的承担会更加有效与方便。 2、 废除央行监管职责的理由 应该说，以上虽然列举出了不少支持央行保留监管职责的论据，但伴随着经济形势的变化发展，越来越多的学者对这一观点持批判态度，提出了许多的辩驳理由，使得废除央行监管职责的观点逐渐占据上风，并最终通过立法得以明确下来。 （1）从我国的历史背景来看，央行监管职责的存在不但使这一职责得不到充分有效的行使，还在同时影响到了货币政策的实施。因为在我国的现实国情之中，央行与各个被监管的金融机构特别是国有银行金融机构，相互间有着错综复杂的利益关系，根本就不可能实现真正意义上的有力监管。有

11、学者就一针见血地指出，人民银行与和四大国有商业银行之间是“婆 媳关系”，它与信用社间更是一种“父子关系”。这样的“血缘”关系的存在，使得央行往往立足于金融业本身利益所在，来实施其货币政策，由此，决定利率高低、货币供应多少等货币政策的不再是整个市场的大环境了，从而扭曲了货币政策和监管职责的行使。 （2）货币政策与监管这两种职责在本质上是不同的。货币政策属于短期的宏观政策行为， 具有较强的弹性和伸缩性；而监管则属于政府职能之一，应该从严进行，持之以恒，不能忽 紧忽松。更具体而言，两者的区别主要表现为：第一，行为手段不同。货币政策通过采取经济手段如利率、公开市场操作等来实现其目的；而监管则更侧重于法

12、律手段，以法律的形式来调整金融业的监督管理。第二，调整对象不同。货币政策面向的是整个社会，包括了整个社会经济体系中的各个企业以及公民个人；而监管则主要针对金融机构。第三，目标不同。货币政策的直接目的是为了维护货币币值的稳定，是基于社会公益而出发的；监管则是为了维护金融机构的稳定，进而维护金融投资者和存款者的利益。正是两者内在的矛盾性使得它们要为一个机构所同时拥有不太可能，容易造成某一方面职责的弱化甚至丧失。 （3）央行监管职责的剥离还有利于提高货币政策及监管职责各自的专业化水平。一方面，货币政策基于其本身的特性，注重的是间接的宏观调控手段，其目标不能依靠加紧或放松监 管来实现，需要运用专业化的

13、调整方法；另一方面，监管的独自存在，可以避免利用增加货 币发行来掩盖监管过程中出现的漏洞，促进其向专业化的方向不断发展。因此，从更高的角 度来看，两种职责的分工，能够减少宏观调控与微观管理中产生的冲突，使得央行和银监会 得以专注于其自身的职责所在，提高专业性管理的水平。 （4）监管职责的剥离还有利于央行货币政策的超然实施。纸币本位制的确立，经济因素的日趋复杂化，以及全球化背景下的金融创新对货币的供应与需求、对货币政策中介目标和传导机制的影响，越来越体现出货币政策的重要性，将本质上不属于央行职能的监管职责分离出来，能使货币政策的制定与执行避免该职责的不当影响。当前我国正在逐步完善中的市场经济体制

14、能否得到进一步的发展，货币政策职责的行使与其密切相关，因此，确保央行货币政策的超然实施，也在另一个侧面要求央行原来的监管职责进行分离。 笔者认为，以上关于央行监管职责存废的争论，首先在事实上反映了金融业发展过程中不同阶段的要求。在早期的分业监管时期，由于金融经济形势不太复杂，因此，央行即使一身兼二职，亦能胜任。但是，混业监管时期的到来，以及金融创新和法律变革的挑战，使得央行在承担货币政策这一日益繁重职责的同时，要很好地实施监管就成为了一个难题，往往有顾此失彼的情况出现。其次，央行的监管还与其独立性的强弱有关。具有较强独立性的央行，一般是不兼有监管职责的，因为该职责本质上的管理性质使其应该归属于

15、政府职能的应有范畴，而央行的独立性很大程度上正是体现在与政府的相对独立上，所以不应具有该监管职责。在我国目前的情形下，央行的超然独立性还很难确保，但它仍然是一个发展的大方向，因而未来央行独立性地位的确立，同样要求监管职责的剥离。最后，各国通过实践也纷纷趋向央行货币政策与监管职责分立的体制。德国等实行全能银行制的国家和正在向全能银行制过渡的英国等国，央行已经不再具有监管的职责。同时，实践也证明，央行兼有监管职责的国家，要比央行不负责该职责的国家，具有更高的通货膨胀，率一般要高出50%以上。究其原因，正在于央行货币政策与监管职责的融为一体，会使央行运用“最后贷款人”的特权保护濒临倒闭的银行，从而导

16、致低质量信贷的增加，通货膨胀也持续上升。 （二） 修改后的中国人民银行法关于央行独有职责的变动 上述央行货币政策与监管职责的剥离，最为明显地反映在新修改的中国人民银行法中，即该法条修改的重点正在于央行监管职责的分离上。原中国人民银行法赋予央行的职责为制定和执行货币政策、实施金融监管和提供金融服务三个方面，目前则调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务。具体而言，此次对央行独有职责的修改主要表现在： 第一，强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。具体为，中国人民银行法第十二条增加了一款：“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制 定和调整中，发挥重要作用。”

17、第二十三条增加了中国人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币政策工具。第三十一条要求中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。 第二，明确提出了维护金融稳定的职能，即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能。具体为，中国人民银行法第一条以“维护金融稳定”的职责代替了原来的“加强对金融业的监督管理”职责。第二条以“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的规定取代了原来的“对金融业实施监督管理”的规定。将原来的第三十一条修改为：“中国人民银行依法监

18、测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观 调控，促进其协调发展。”增加了第三十四条，即“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。” 第三，增加了反洗钱的职能。中国人民银行法第四条规定，中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。 从以上的修改可以看出，央行独有职责的变动最主要就是体现在监管职责的剥离，维护金融稳定职责的明确上。实际上，央行以前同样具有维护金融稳定这一职责，只是该职责的承担分散在央行各项职责的行使之中。此次中国人民银行法的修改，明确地提出了央行维护金融稳定的职责，为其权利的行

19、使提供了具体的法律依据。央行已经将这一职责确定为三方面的内容：一是作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构；二是共享监管信息采取各种措施防范系统性金融风险；三是由国务院建立监管协调机制。为了更为有力地承担 起这一职责，修改后的中国人民银行法设计了近10个条文，具体规定了可供央行行使该 职责的各种法律手段。 （三） 修改后的中国人民银行法关于央行独有职责中存在的问题 尽管中国人民银行法通过修改对央行的独有职责作出了明确而详细的规定，但在这些法律规定的后面，仍然可以发现有许多问题亟待解决。这些问题解决不好，必然会影响到央行职责的履行。 1、关于货币政策委员会的定性与作用 新修改的中国人民银行法中第

20、十二条是关于货币委员会的专门规定，该条款相对于原法条，增加了一款，强调“货币委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用”。从中可以看出，央行对于货币委员会的作用，可以说已经提升到了一个新的高度。 但是，中国人民银行法中对于货币政策委员会的性质并未提及，因此，关于其定性，只能从国务院颁布的中国人民银行货币政策委员会条例中确定。该条例第二条规定：“货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。”无疑，这一委员会只是一个咨询议事机构，而不享有真正意义上的决策权。然而，该条例却赋予了货币委员会广泛的职权，包括：依据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策的制定、调整；提出货币政

21、策控制目标；运用货币政策工具；提出有关货币政策的重要措施；进行货币政策与其他宏观经济政策的协调等等。应该说，这些职权实际上也是央行所承担的货币政策职责。但限于货币委员会的咨询议事机构的定位，它所享有的职权能否得到真正的落实，值得商榷。而如果该委员会不能真正行使这些权利，央行的货币政策职责又如何得以独立地制定与执行。实际上，中国人民银行法中也只是强调要发挥该委员会的“重要作用”，而不是它应享有的“决策性作用”，尽管这已是一个很大的进步，但并未达到它最终的目标。如果货币委员会仍然停留在咨询议事机构的地位上，必然也会影响央行在货币政策上的独立发言权，因为在目前的体制下，央行还是国务院领导下的一个组成

22、部门，它没有独立的发言权也就意味着货币政策的最终制定权还是在国务院手中。因此，可以说，不解决货币政策委员会的定位问题，在货币政策问题上央行的独特和巨大的作用就很难完全发挥出来。 2、关于央行征信管理职责的赋予 9月30日，中国人民银行公布了新的“三定”方案，即由中央编制办公室批准印发的关于主要职责、内设机构和人员编制调整意见的通知，该通知中规定央行的主要职责有十四项，其中第十一项为：“管理信贷征信业，推动建立社会信用体系。”因此，征信职责也是央行的主要职责之一。 然而，修改后的中国人民银行法并未将这一职责纳入其中。令人意外的是，上述通知中的其它职责则在调整后被悉数规定于中国人民银行法中。由此带

23、来一些问题，即征信管理是否央行的职责之一，为何不将这一职责明确规定于中国人民银行法中。由央行承担征信管理职责，主要原因在于：一方面，大量的征信信息中，银行贷款记录占了90%以上，这种情况也已被国外征信实践所证实； 另一方面，银行也是征信信息的主要需求方。这两者促使银行金融机构迫切地需要承担征信职责。但是，由于征信业涉及多方面的领域，是一项全新的、专门的服务行业，直接关系到我国诚信制度的创建，因此有必要设立或指定一个部门实施该职责。央行鉴于其本身在银行体系中的领头地位及强有力性，成为这一职责承担主体的最佳选择。事实上，人民银行新的“三定”方案中，在央行内部就专门设立了征信管理局来负责这一职责。同

24、时，央行也已经实际承担起了征信业的管理工作，它已经为国务院代拟了征信管理条例，对征信机构运营的各个环节，包括信息的收集、保存、加工和产品出售做出了规定。 央行也已经明确表示，虽然中国人民银行法并未规定中国人民银行履行信贷征信业的管理职责，但管理信贷征信业仍然是中国人民银行的法定职责之一。此外，中国人民银行法第四条所规定的人民银行最后一项职责“国务院规定的其他职责”是一个兜底条款，因此，依据人民银行“三定”方案由央行承担的征信管理职责可以通过此条款纳入其职责范围之内，只是相对央行的其它职责而言，在明确性上欠缺了一些。 在承认拥有征信管理职责的同时，央行有关负责人指出，由于目前我国的社会征信工作还

25、处于试点阶段，征信业务又需要多方位监管，而部委之间征信监管分工不明确，所以一时难以以法律的形式确定下来。这就多多少少会使公众对央行是否拥有征信管理的职责产生了一定的错觉。 三、银监会的独有职责 刚刚出台不久的银行业监督管理法对银监会的职责作出了比较明确而详细的规定，它将央行原来承担的监管职责转移给了这个新成立的机构，为其设定了各种行使权利、实施措施以及制约机制等。但是鉴于银监会与央行之间毕竟还是存在着许多藕断丝连的关系，在具体的操作上仍然有值得探讨之处。 （一）银行业监督管理法关于银监会独有职责的规定 银行业监督管理法共6章50条，具体地规定了银行业监管机构、监管对象、监管目标和原则、监管职责

26、和措施等内容。尤其是该法采用专章对银监会的监督管理职责作出了全面地规定，共有19条之多，所占篇幅相当之大。在这之后又用另一章对监督管理的措施作了专门的规定，因而，立法者对银监会监管职责承担之重视程度，由此可见一斑。而监管恰恰是银监会成立的职责依据，也是它所承担的主要的独有职责。 概括而言，银监会的监管职责主要为：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；负责国有重点银行

27、业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。 此次银行业监督管理法对于银监会监管职责的设定体现出了两大特点：第一，大量吸收和借鉴了国际银行业监管的先进理念和其他国家或地区银行业的法律制度。尤其显著的是，该法将2001年确定的新巴塞尔资本协议框架对各国监管当局提出的监管理念与要求纳入其中，使之更符合国际化发展的潮流。第二，该法在具体规定了银监会监管职责的同时，还强化了其监管手段和措施，并对监管权力的运作进行了规范和约束。银监会监督管理法中的第四章就是关于监管措施的详细规定；另一方面，它又以法律的形式，系统地建立了对银监会的监督制约和问责机制，可以说是我国法律体系中的一次立法创新。

28、（二）银监会承担独有监管职责过程中面临的难题 监管职责已经从央行中剥离出来，并在银行业监督管理法中被正式明文赋予银监会行使。然而，对于这个新成立的机构来说，要它在短时间内承担起这个重任，会面临着极大的挑战，也需要克服不少随之而来的问题。 1、对于剥离后监管职责行使之效果的疑问 如前文所述，央行原来的监管职责与其货币政策职责在本质上是存在着冲突的，这种矛盾性最终导致了当前立法上将监管职责从央行中剥离开来的结果，并在新一轮的机构改革中将此职责赋予了一个新成立的机构银监会。 然而，不可忽视的是，央行货币政策职责的存在在一定程度上也有利于监管工作的开展，因为货币政策在制定和执行过程中可以有意地为监管创

29、造便利条件，从而提高监管的效率。同时央行在其日常业务中还享有指导和介入权，例如资金周转、支付应急和票据再贴现等，使得各个银行金融机构能够更易于接受央行的监督管理。正是央行所承担的这双重职责，让它在金融机构中享有很高的权威，其当年监管职责的开展也完全可以用“恩威并重”这一词来加以概括。因此，银监会未来承担的监管职责是否也会有这一效果性，是一些学者所不断置疑乃至加以诟病之处。笔者认为，尽管在监管职责的行使上，相对于当年的央行而言，目前的银监会还是有许多值得充实与完善的地方。最明显的正是银监会缺乏央行的业务介入权，使得它在监管职责实施中难以达到得心应手的地步，这也是它在权力结构微妙变化过程中所留下的

30、一道坎。但是，监管职责的剥离与银监会的设立，无疑是一个发展的方向，这个改革的过程中必然会有利与弊的同时存在。在对这两者进行仔细权衡之后可以发现，监管职责由银监会所独享更有利于整个金融体制的稳定与前进，这一职责的行使不能也不应再像以前那样，更多地通过各种非专门监管手段进行。毕竟这些手段的运用并不总是与期望中的一致，会带来积极的后果；相反，它们有时会使监管职责流失于无形之中，从而抹煞了使用这些手段的原意。尽管这样一来，银监会的监管职责会面临着很大的困难，但对于在机构缩减改革中逆势而出的银监会而言，克服这些困难是其“应有之义”，而且在该机构的设立过程中，这些难题也是其应该预见到的，是它在漫漫发展道路

31、上必须跨越的沟壑。 2、银监会监管重点的转移从合规性监管到合规性监管与风险性监管的并重 所谓“合规性监管”是指监管当局对银行执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。所谓“风险性监管”是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管。银监会成立后，其监管的重点不能再像以前那样只注重合规性监管，而应将风险性监管也提高到同等的高度上。 将合规性监管与风险性监管并重，其原因有两个方面：其一，合规性监管本身固有的缺陷使它不再是当前监管重点的唯一选择，因为它对市场的敏感度较低，往往不能及时而全面地反映金融机构及整个金融系统的风险所在，导致监管的实施出现了滞后性。其二，

32、随着金融创新和变革的不断发展，金融业的风险也存在于该行业的方方面面，既有根源于金融内部机构的弊病而产生，也有外部政府和市场的作用而导致；既有道德风险的因素，也有社会信用环境的影响。因而，目前对金融风险的监管要应付的是一个综合性的顽症，在合规性监管 的基础上，采用风险性监管的方法，能够对各种外在及潜在的因素进行全面考虑，更有利于 银监会监管职责的顺利行使。 但是，风险性监管的进行绝不会是一帆风顺的，因为我国历来在监管金融业上过于看重合规性监管的作用，对风险性监管缺乏经验的积累。而且，我国整个金融环境有各种复杂的因素交错在其中，监管过程中遇到的问题会异乎想象地困难，它们的解决也无法一蹴而就。但是，

33、国际上一些成功的做法仍然值得借鉴。被称为银行业界“神圣公约”的新巴塞尔协议，提出各国金融监管局对银行经营的风险监管主要包括：资本充足性要求、流动性管理、对信贷集中的控制、经营状况的披露、表外业务的管理、资产分类和风险控制与呆账准备的标准、 允许和限制的活动等，一般采取现场和非现场的稽核检查和外部审计等方法。刚出台不久的 银行业监督管理法就已经将新巴塞尔协议中的核心监管原则纳入了其中，并大量地借鉴 了美国、英国、德国、日本等国家关于监管的法律制度。由此可见，该法对于风险性监管的 规定是较为前沿的，将会对风险性监管的顺利实施起到科学的指导作用。实际上，银监会挂 牌以来，就监控银行业风险已经采取了一

34、系列的措施，包括对商业银行不良贷款比例和余额 的监测以及四家国有独资商业银行的非信贷类资产的检查。因此，未来银监会的监管将会以合规性监管为前提，以风险性监管为主题，进一步强化对金融业的监督管理，从而促进金融业的良性发展。 3、对于银行业监督管理法中规定的监管措施的置疑 银行业监督管理法中第四章是关于监管措施的全面规定，其中有许多突破之处，但 是这些措施能否真正地实现有效促进银行监管的目标，仍然存有疑问。例如该法第三十六条 规定：银行业金融机构违反审慎经营规则的，逾期未改正或行为严重的，银监会可以责令其 暂停部分业务、停止批准开办新业务；限制分配红利和其他收入；限制资产转让；责令控股 股东转让股

35、权或者限制有关股东的权利；责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；停 止批准增设分支机构。应该说，这些措施是相当严厉的，也说明了国家对银行经营从严整顿 的决心。但是，审慎经营中对银行金融机构所要求的资本充足率、资产负债比例、资产质量、流动性及盈利性等方面的内容，在目前我国的金融界中，是一个很高的要求。可以不无夸张地说，我国的银行金融机构很少有达到这种高层次要求的。这就产生一个问题，如果面对这种情况，银监会是否应采取上述措施？如果采取的话，大多数银行金融机构的经营会出现停顿乃至瘫痪的状况；如果不采取的话，这些规定就只会成为一纸空文，丧失了立法原意。这种情况的发生，必然会导致银监会的实际监管工作

36、陷于一个两难的境地。此外，该法第三十五条还规定：“银行业监督管理机构根据履行职责的需要，可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话。”这样的规定在国内的同类法律中尚属首例，只是与银行金融机构高级管理人员的谈话是否真能有效促进银行监管，还有待于实践的证明。当然，这些措施的规定是为了使银监会能够更好地行使其监管职责，银监会政策法规部副主任黄毅就指出：“银行监管责任重大，因此需要赋予监管人员足够的权力。”然而其中一些措施在操作上是否具有实际的可行性，还是应该置疑的。 四、央行与银监会应协调的职责 尽管修改后的中国人民银行法和新出台的银行监督管理法对央行与银监会的各自职责作出了明确的分工，

37、但在个别领域上，二者仍然存在着应该互相协调的地方。因为无论是央行抑或是银监会，其职责的出发点均是立足于广大金融机构的市场行为及其决策，只是侧重点有所不同。央行职责的行使主要是通过制定和执行货币政策来实现，而银监会则通过对各金融机构具体且微观的监管来实施其职责。亦即前者是为了维护宏观金融秩序的稳定；后者是着眼于金融机构的合法稳健运营及自由公平的金融竞争环境的创造上。即便如此，这两个机构的职责也不是能够截然分开的，二者的职责还是会相互渗透，相互影响，因此，它们还是存在着应加以互相协调的职责，这在中国人民银行法和银行监督管理法中也有所体现。 （一）监管信息的共享 银行业监督管理法第六条明确规定：“国

38、务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”由此，银监会与央行在监管信息的共享上就存在了需要彼此协调的地方，这也是二者在职责分工基础上的一个交叉点的体现。在央行和银监会间实行监管信息的共享，其原因有二：一是这些机构在履行各自职责的过程中会占有一定的信息资料，其中有不少是对另一个机构有用的信息，如果二者缺乏交流，一方面会增加这两个机构履行职责的成本，另一方面也会影响它们决策的准确有力性；二是可以最大限度地减少银行等金融机构不必要的负担，使它们无须疲命于一次又一次重复的信息供给要求，也在另一个侧面尽可能地提高了央行和银监会实施职责的效率。 在监管

39、信息共享上，国外有着不同的实践做法。在英国，英格兰银行（即中央银行）、金融监管局与财政局之间存在着一个三方小组会议机制，进行定期蹉商，互换信息。而在日本， 日本银行（即中央银行）与承担监管职责的日本金融厅的职员，在实际工作中经常互换信息，也常常通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排，形成了密切的配合关系。而在我国，也有不少学者提出了各种信息的共享机制。有学者建议加快监管信息的电子化步伐，并建立一个公共金融信息处理中心，由其充当整个金融监管体系的信息中心，以此构建一个为各监管机构共用的金融信息平台。还有学者提出了信息共享传送带的构想，其主要机理为：央行提供信息存入信息共享带，银监会从中

40、提取并进行分析研究，然后再将其研究结果及时地存入信息共享带中，便于央行制定货币政策时信息的运用。由此，央行和银监会能够各取所需且互利互惠。实际上，上述学说的出发点均强调了央行与银监会监管信息的共享，这也是在当前二者职责分工基础上必须加以重点考虑的地方。尤其应该提及的是，银监会仅仅向人民银行送达为政府信息公开所需的金融机构一般性的资产负债表等统计资料是远远不够的，因为这些资料是很难达到全面而深层次地反映一个金融机构的实际运营状况，也就难以满足央行据此作出货币政策的决策。 （二）金融监督管理协调机制的创建与运行 修改后的中国人民银行法增加了第九条的规定，即“国务院建立金融监督管理协调机制。”这个金

41、融监管协调机制的创建与运行当然离不开央行与银监会的密切配合，要求二者在各自职责的履行中进行有效地协调。 如前文所述，监管职责主要由银监会所行使，但它在实施监管的过程中有时还是要与央行进行协调与蹉商。例如，在通货紧缩时期，央行往往会采取扩张性货币政策，以刺激经济的发展，此时，金融机构也会随之扩大自身的经营规模，追求利润的最大化，这样一来，会出现放松对风险防范的情形，给监管带来了困难。反之，严厉的监管又会对货币政策的实施带来了逆向的效应。除此之外，还有学者指出，前文提及的银监会的监管职责属于预防性监管职责，央行还应承担起另一种补救性监管措施，它在性质上属于保护性监管职责，也涵盖于广义监管职责的范畴

42、之内。这种保护性监管职责的最明显体现，就在于央行所扮演的最后 贷款人角色，即金融机构已经或者将要出现信用危机时，央行所采取的一系列紧急援救措施。这种措施的行使与银监会监管职责的履行，能起到一种互补性的作用。但是，最后贷款人的措施只有在银监会监管职责已经无法遏制金融机构濒于崩溃的局面出现时，才能加以实施，这样才有可能更好地实现对金融机构的监管保障目的。因而，这两种职责的行使同样存在着需要协调的可能。 实际上，笔者认为，金融监管协调机制是一个很广的范围，上文提到的信息共享制度也完全可以包容在其中。只是在此处更强调的是，央行与银监会在承担各自职责的过程中，如果二者出现冲突的情况，所应该采取的一种相对稳定的协调合作。即使是在当前央行已将监管职责剥离的情形下，它与银监会的协调机制仍应尽快建立并稳定下来，这样才不会导致出现二者相互“扯皮”的现象，或者是出现银行等金融机构有两个“婆婆”不当干涉的局面。在此，有必要提及的是，修改后的中国人民银行法第四条