试论行政合理性原则

1、试论行政合理性原则公平合理被公认为民法学的 " 精神内核 " ，同时又长期被视作 与行政法无涉的 "天国 " 。然而到了 20 世纪初，认为行政法 只约束政府的羁束行为，而不约束其自由裁量行为，行政法 只解决政府行为的合法性，而不解决其行为的合理性，这一 时代有幸被全面宣告结束。从此， " 合理性 "作为一项法定要 求渗透到国家行政权的各个领域，并作为现代行政法的一项 基本原则得到尊重。本文试就行政合理性原则确立的历史与 法理背景、行政合理性原则的适用范围、行政合理性原则的 基本内容以及该原则与行政合法性原则的关系，作一探讨， 以求教

2、同仁们。行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原 则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体的 行政行为不仅要合法，而且同时要合理。违反合法性原则将 导致行政违法，违反合理性原则便将导致行政不当。行政法只要求政府的行政行为做到合法，到同时要求政府的行政行为做到合理，换句话说，从单纯的行政合法性原则， 过渡到确立双重原则，即行政合法性原则和行政合理性原则， 此乃是人类行政法制进化的一个标志，是世界各国行政法发 展史上的一个飞跃。行政法上合理性原则的确立，与政府行政自由裁量权的存在 和发展，以及人们对行政自由裁量权认识的深化，特别是对 其控制意识的加强有关。政府的行政行为在客观上

3、有羁束行 为与自由裁量行为之分。在行政法治发展的初期，人们的目 标只限于规范羁束行政行为，行政法的任务亦停留在以制定 法去衡量羁束行为的合法性。此时的行政自由裁量权处于绝 对的 " 自由 " 状态。随着社会的发展，政府行政职能的强化， 特别是 19 世纪以来，政府行政自由裁量权不断扩张，人们 日益感受到来自于它的威胁。人类逐渐认识到，行政法不仅 应控制政府的羁束行为，同时更应控制政府的自由裁量行为。 正如美国行政法学者 B施瓦茨所说："自由裁量权是行政权 的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么 呢？"英国行政法学专家 H 韦德认为：&quo

4、t;所有的自由裁量权 都可能被滥用，这仍是个至理名言。 " " 在公法中没有不受 约束的自由裁量权。 绝对的和无约束的自由裁量权的观 点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而 不是无条件地授予。"因此，只以一个原则，即行政合法 性原则，约束政府的行政行为是不够的，行政合理性原则理 应成为行政法的一项基本原则。列宁早在 20 年代就有这样 的思想：在国家管理中不仅有合法性问题，而且还有合理性 问题；因为在管理方面，不仅有法律规范在起作用。而且还 有技术的、经济的、道德的和其它的规范在起作用，其中一 些具有法律形式，另一些则不具有：在没有法律规定的情况 下

5、遵循的就是合理性原则。世界各国行政法上的合理性原 则正是在这种历史背景下和理论基础上成立的。普通法上行政合理性原则的起源可追溯到 16 世纪末。当时 英国一个著名的案例即鲁克案件包含了一个 1598 年作出的 著名判词。该判词在近 400 年一直未失去其准确性。英国下 水道管理委员会的委员们为修正河岸征收费用。但他们把所 有所需费用都摊派给邻近土地的所有人，而不是摊派给所有 的受益者。法律赋予委员们有征收费用的自由裁量权，没有 规定向谁征收。科克在判词中写道： " 尽管委员会授权委员 们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法 律规则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚

6、实、公 平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行 事。1609年的一个判例又重复了这一原则。现在，英国的 合理性原则已成为审查行政行为效力的一个独立并且是重 要的理由。在美国确立行政合理性原则虽在时间上稍晚于英 国，但合理性原则的精神是相同的。关于政府必须 "合理地 "行使自由裁量权的规定源于美国宪法第 5 条修正案， " 非经 正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产" 的规定。许多授权行政官员或机关裁量的法律皆明文规定，裁 量权的行使必须 "合理 " 。其它的法律使用相似的字眼如："适当的 "

7、;、"必要的 " 、 "可实行的 "、"可行的 "或"适合的 "等 等。当法律规定 "公共利益 "，使用 "过渡"一词时，意思都是 使行政行为能有最起码的推理及常识。在大陆法系国家，行政合理性原则起源于德国。合理性原则 在德国虽没有普通法这样的历史，但其源头亦可追溯到19世纪末期的一些司法宣告之中。在这些司法宣告中，普鲁士 最高行政法院援引这些原则来审查在法律领域或有关程序 事务方面警察机关自由裁量的权力。象普鲁士法院一样， 德国法院没有使法院制定的这种原则建立在禁止不合理地

8、 行使权力的储蓄的立法禁止令基础之上，而是建立在一种更 重要的、更科学的关于行使自由裁量权之目的、方法、理由 及效力关系的基础之上。从而形成了"适当性原则"、"必要性原则"和"比例原则"这三项中心内容。德国的这一合 理性原则尔后还波及和影响了日本的行政法。 意大利在 1955 年 5 月 21 日推出的行政程序法还要求政府行政行为不 得违反行政上之妥当性或平衡性，并且规定不得以任何方式 违背"良好行政 "之法则，否则该行为视为具有欠缺正当之瑕 疵。 10 在中国，自建国以来大量的行政性法律、法规和规章均在一 定程度

9、上体现了合理性精神。然在学术界公认行政合理性原 则为行政法的基本原则之一，那是 80 年代以后的事。中国 行政法上合理性原则的确立，不仅是中国法学工作者长期研 究的结果，是司法部门长期司法实践的经验总结，更是中国 社会主义民主与法制发展的必然。这一原则的确立，表明中 国行政法对政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政行 为既符合合法性标准，又符合合理性标准。行政合理性原则与行政合法性原则同属行政法的基本原则，但适用范围上略有区别。行政合理性原则在适用范围上的特 殊性来自于以下两个方面：第一，行政合理性原则只适用行政自由裁量权范围以内的行为，不适用羁束行为。前面说过，行政合理性原则主要基于行政自

10、由裁量权的存在以及对它的控制而确立。行政合理性 原则确立以后，也主要在行政自由裁量权限范围内发生作用， 在自由裁量权限以外以及对于羁束行为，不再是合理性问题， 而是合法性问题。合理是指合法范围内的合理，而不是指合法范围以外的合理性。这一点我们将在后面讲到。第二，行政合理性原则是行政法的原则，而不是行政诉讼法 的原则。因而它对行政主体的行政行为是适用的，但不适用 司法机关所主持的行政诉讼活动。 中华人民共和国行政诉 讼法 11 第 5 条规定： " 人民法院审理行政案件，对具体行 政行为是否合法进行审查 " 。而中华人民共和国行政复议 法12第 1条所规定的任务， 不仅在于纠

11、正 "违法的 "具体行 政行为，而且同时要纠正 "不当的 "具体行政行为。这说明： 行政主体的行政行为既适用合法性原则，又适用合理性原则； 而司法机关的行政审理行为则仅适用合法性原则。 13行政合理性原则的基本内容是什么 ?或者说，合理性的标准 是什么 ?国外行政法已有种种观点。英国大法官黑尔什姆认 说，两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论，且 不能指责这两个相反的结论有任何不合理。 14 这是说， " 合 理性 "与其说是个客观标准，不如说是个主观标准。但排除 众人所公认的 "不合理 " ，也许正确立了

12、"合理性 "标准。为此， 英国一些法官确立了一些 "不合理 "的标准： "如此荒谬以致 任何有一般理智的人不 12 下一页能想象行政机关在正当地行 使权力时能有这种标准 " ；"如此错误以致有理性的人会明智 地不赞同那个观点 " ；"如此无逻辑或所认可的道德标准，令 人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意 它"。15 在美国，关于 "不合理 "的标准比英国更为具体。美 国法院将 "不合理 "一词用在各种不当行为上，诸如：为不当 的目的；行使权

13、限时基于偏见；歧视而采取行动；不附理由 而作成与前决定不一致的决定；程序不公平；不当的怠于行 为或迟延等等。 16 德国对行政合理性原则的规范比普通法国家更为系统，更具 成文化标准。德国行政法把行政合理性原则的基本内容归纳 为三项具体原则 17，即：1. 适当性原则。该原则要求行政主体在执行一项法律的时候， 只能够使用那些适合于实现该法目的的方法，而且必须根据 客观标准，不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的 适当性；2. 必要性原则。必要性原则又称为最温和方式的原则。这个 原则要求，行政主体在若干个适合用于实现法律的目的的方 法中，只能够选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措 施 18

14、；3. 比例原则。比例原则即禁止越权的原则，又称狭义的合理性原则该原则要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的 损害与对社会获得的利益之间的关系，也禁止那些对个人的 损害超过了对社会的利益的措施。日本司法界和学术界在评 价 1953 年"蜂巢城案 "中对"合理性 "所作的解释是：就是非 法律规范的条理和道理，即按社会上一般人的理解，所尊重 的合乎事情性质的状态。 19在我们国内，自 1980 年以来，已有许多学者对行政合理性 原则的基本内容和 "合理性 " 的标准作了探讨。有学者认为， " 合理就是按照法令政策办事。 &quo

15、t;20 这种 " 合理性 " 标准其实同 " 合法性 " 标准无多大区别，故不可取。有学者则认为，" 合理性"系指符合五项标准： "1. 符合客观规律性； 2. 符合法律 的目的； 3. 决定的依据充分、客观； 4. 符合国家和人民的根 本利益； 5. 符合正义。 "211989 年的司法部法学教材编辑部 编审的高等学校法学教材行政法学认为： " 合理性原则 是行政法治原则的另一个重要组成部分，指行政决定内容要 客观、适度、符合理性。 " 合理性原则的具体要求是： " 行政 行为的动

16、因应符合行政目的；行政行为应建立在正当考虑的 基础上；行政行为的内容应合乎情理。 "22 另有学者认为， 行政合理性原则的内容有以下四项组成： " 行政行为必须符 合法律的目的；行政行为必须具有合理的动机；行政行为必 须考虑相关的因素；行政行为必须符合公正法则。 "23以上这些论述都较为深刻和全面地阐述了我国行政合理性 原则的基本内容，问题仅在于如何归纳内容。作者以为，行 政合理性原则的基本内容主要有下列三项：第一，正当性。即行政主体作出行政行为，在主观上必须出 于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的。第二，平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时，必 须注意

17、权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利 益与国家集体利益之间的平衡。第三，情理性。即行政主体作出行政行为，必须符合客观规 律，合乎情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或违背 情理的义务。四中国行政法的两大基本原则，即行政合法性原则与行政合理 性原则之间，既有联系又有区别。掌握它们之间的关系，对 于我们具体适用和贯彻这两项原则是极为重要的。要准确地 把握它们之间的关系，必须注意理解以下几点： 第一，行政合法性原则与行政合理性原则是行政法的两项基 本原则， 两者不可偏废。 政府的行政行为必须既合法又合理， 任何合法不合理或合理不合法的行为均是不许可的。第二，行政合法性原则是主要原则，行政

18、合理性原则是补充 原则。行政合理性原则必须以合法性原则为前提。合理是合 法范围内的合理，任何违法的所谓 "合理性 " 概不允许。第三，行政合法性原则既适用羁束行政行为，又适用自由裁量行政行为，而行政合理性原则仅适用自由裁量行为。行政合理性原则只适用自由裁量权限范围内的行为，但自由裁量 权并不全是合理性问题。第四，行政合法性原则既适用行政管理，又适用行政诉讼， 而行政合理性原则不适用行政诉讼。第五，违反行政合法性原则构成行政违法，违反行政合理性原则构成行政不当。行政违法和行政不当合称为行政瑕疵。行政瑕疵是行政法旨在防止和排斥的行政行为。控制和纠正 行政瑕疵是我国行政法的重要任

19、务。注释： 伯纳德施瓦茨：行政法，徐炳译，群众出版社，1986 年 10 月第 1 版，第 566 页。 参见 :ADMINISTRATIVELAW， 1982。 参见威廉韦德：合理原则，李湘如译，载法学译丛，1991 年第 6 期。 参见列宁选集，人民出版社，I960年版，第四卷，第 688页，BM 马诺辛等著：苏维埃行政法，黄道秀译， 群众出版社， 1983 年 7月第 1 版，第 222页。 参见 :ADMINISTRATIVELAW， 1982。 参见行政法中的比例原则，载中国法学，1990年第 1 期。 参见： Decisionsof14June1882,9PrOVG353andof

20、10April1886,13P rOVG424,426。 参见： HirschbergL:DerGrundsatzderVerh up igkeit ,43-44 ， 1981 。 参见MP 赛夫：德国行政法-普通法的分析，周伟译， 台湾五云图书出版公司， 1991 年 2月第 1 版，第 212-222 页。10 见意大利 1955 年行政程序法第 44条。111989年 4月 4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990 年 10 月 1 日起施行。121999 年 4 月 29 日由第九届全国人民代表大会常务委员会 第九次会议通过， 1999 年 10 月 1 日起施行。13 有人不同意这样的观点， 认为行政诉讼以适用合法性原则 为原则，适用合理性原则为例外，理由是行政诉讼法第 54 条对