山区农村土地流转问题与对策研究

1、    山区农村土地流转问题与对策研究    文珍昕摘 要：山区存在自然和社会经济条件的特殊性，与平原地区的土地流转具有一定的差异性。通过实地调研发现当前山区农村土地流转因自然地理条件、农户传统思想观念、社会保障体系不完善、流转机制不健全等因素推行比较缓慢，面临着土地流转效率不高、规模经营程度低、土地流转工作开展困难、引导服务不到位等问题，建议采取稳定农村土地承包关系、加强山区基础设施建设、规范引导农村土地承包经营权有序流转、完善农村社会保障体系、健全土地流转机制等措施有序推进山区农村土地流转。关键词：土地流转；山区农村；规模经营：d616 文献标志码：

2、a ：1002-2589（2017）11-0026-02农村土地流转是农村改革的重大课题之一，关系着农村整体改革的成败，是建设社会主义新农村的必然选择，顺应社会生产力的发展方向。近年来，在国家政策的扶持和引导下，经济发达地区和部分平原地区的农村土地流转已初具规模且发展态势良好。但在偏远山区，受众多因素的限制，当前还存在土地大量闲置撂荒、利用率低下的现象。本文以山区农村土地流转为焦点，以山西省垣曲县为样本，通过实践调研，发现当地土地流转存在的问题，并提出相应的对策，以期更好地促进山区农村土地流转的健康有序发展。一、山区农村土地流转必要性分析（一）是促进传统农业向现代农业转变的必然趋势在20世纪9

3、0年代初，邓小平创造性地提出了“两个飞跃”思想，其中“第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”1355。可见，农业发展的趋势是适度规模经营，从而推进现代农业建设。山区不同于平原地区，有其自身的独特性。在山区，有效耕地资源稀缺而珍贵，土地较为分散且多不平整，“地无三尺平，出门就爬坡”，经营规模小，机械化、专业化程度低下，自给自足的小农经营方式大量存在。发展现代农业，需要通过土地流转，整合土地资源，促进农业结构的调整，实现农业的规模化、集约化经营和专业化生产。（二）是提高经营效益、增加农民收入的重要途径党的十八届三中全会明确指出，“鼓励承包经营权在公开市场上向

4、专业大户、家庭农场、农民合作社、农民企业流转，发展多种形式规模经营”2。这是解决承包地细碎化问题、优化农业结构、实现农民增收的重要途径。土地流转提高经营效益可以从两方面理解。一是通过将土地承包给转入方，提高农地规模经营效益间接增加农户经营收益，同时，为农户提供非农就业条件，增加非农经营收入；二是规模化经营可以调整产业结构，形成高效优质农业生产，形成资源的优化配置，直接增加经营效益。山区可以根据当地实际情况，因地制宜，提高土地综合利用效率，发展优势特色农产品，增加农户收入。（三）是推动农村改革发展的客观要求当前，农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系，关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办

5、法的意见指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行3。深化以“三权分置”为重点的农村土地制度改革，是我国农村改革的又一次重大创新。推动山区农村改革的发展，需要明确权利归属，稳定土地承包关系，确保积极稳妥推进山区农村土地的流转。二、垣曲县农村土地流转面临的主要问题垣曲县位于山西省南端，地处中条山腹地，隶属山西省运城市。全县山地丘陵面积占97.2%，有效耕地面积较少，具有典型的山区地貌特征。近年来，从整体上看，虽然全县的土地流转工作取得了一定的成效，但尚处在探索起步的阶段，仍然存在一些问题。

6、（一）土地流转效率不高虽然，土地流转工作取得了一定的成效，但总体上讲还处于初步探索的阶段。存在着土地流转效率不高的问题，主要表现在：一是土地流转的规模化经营涉及面比较广，山区连片集中的难度大，整合困难，致使土地流转的规模较小；二是涉及的农户数较多，思想难以统一，土地流转开展不顺畅；三是现阶段全县自发流转的土地仍以种植粮食、蔬菜、烟叶等普通农作物为主，农产品的价格低，土地的价格不稳定也较低廉，农户流转的意愿不强，许多土地出现闲置甚至撂荒现象。（二）规模经营程度低山区农村的经济发展程度相对落后，基础设施建设也不完善，道路交通不便，加之土地零星分散，地块小且多不平整，无法推行高效的机械耕作，人工耕作

7、的成本高，嚴重制约了土地流转的速度和规模。农户的种田技术还很传统，“种田能手”“经营大户”也只是少数，示范带动效应不强。信息化程度比较低，渠道不畅通，农户无法与市场进行很好的对接。农产品的科技含量低，形不成品牌效应，经营大户或专业合作社只是根据市场行情种植农作物，没有进行商标注册，也没有科技投入，影响规模效益。（三）土地流转推行阻力大在当前农户分化的背景下，能在城镇中有稳定收入来源、有生活保障的农民能比较好地响应土地流转，而那些留守农村的却相反，并不想流出土地，耕种几乎是其唯一的出路，若将土地流出，基本的生活将难以保障。另外，土地流转的期限较短，很多农民以季节性短工为主，打工期间将土地交由亲朋

8、好友照看耕作，收益较少甚至没有，不利于土地资源的开发与利用。加之，农民的知识技术水平有限，很难在城市稳定立足，造成农村大量剩余劳动力返乡，滞留农村，影响了土地流转的开展。（四）土地流转引导服务不到位在农村土地流转过程当中，还存在一些引导服务不到位的行为。一是土地流转操作不规范，很多农户之间私自将土地进行流转，流转土地的双方只简单订立口头协议；签订书面合同的较少，有些签订的合同因没有使用全省统一的合同文本，存在内容不规范、不符合法律法规的情况，容易引起流转双方的纠纷；基本上到农村土地流转服务中心备案的也只有部分企业、合作社和经营大户，一般农户之间的流转不报备。二是有贪大求快的倾向，土地流转近几年

9、呈现出快速发展的趋势，若不加以正确引导，极易出现违背农民意愿、强迫农民流转的现象。三是扶持政策仍有缺位，激励机制不活，没有形成完整的农村土地规模流转经营激励扶持政策，在基础建设、税收优惠、资金投入等方面的扶持、帮助还相对较少。四是没有专门的土地评估机构，存在土地流转价格不稳定的现象。五是土地流转服务机构人员较少，受编制限制的影响，从事土地流转工作的人员多为兼职，工作精力不足，土地流转的专项工作保障经费较少。三、制约山区农村土地流转的因素分析（一）山区自然条件因素受自然地理条件因素的影响，山区农村土地资源有限，地块分散，很难形成连片土地，山区的耕地受道路、沟壑等的影响，分割成条块状，土地难以集中

10、。加之，山区特殊的气候、水文、土壤条件，一定程度上给土地的耕作带来困难，土地的生产率不高，收益很难保障。垣曲县山区农村土地梯田多、面积小，山高坡陡，土地支离破碎，无法进行机械化耕作，严重制约了土地的规模化经营。（二）农户传统思想观念因素农户的主观思想意识对山区农村土地的流转起着重要的作用。农民受传统思想的影响较深，对土地具有较强的依赖性，甚至将土地作为自己基本的生存保障。不少农户对土地流转的认识尚有偏差，将“流转”与“失地”相混同，宁愿自己粗放经营，也不愿将土地流转出去。对土地流转仍有顾虑，积极性不高，存在“三怕”，一怕丧失土地经营权；二怕流转出去的土地收益难以兑现；三怕退回的耕地复垦难。近年

11、来，国家实施的一系列支农惠农政策，使得部分农民对土地的依赖性增强，增加了土地流转的难度。（三）社会保障体系不完善因素我国的农村人口数占全国总人口数的比例仍很大，当前农村的社会保障体系还不健全。失业保险、社会救济等其他社会保障制度建设还相当薄弱，不能对转出土地农民的生活提供较好的保障。许多农民认为在外务工收入不稳定，还要靠土地的耕种收入养家糊口，将土地视为最基本的生活保障。农村的医疗、养老等社会保障的水平较低，农民存在后顾之忧。（四）土地流转机制不健全因素当前垣曲县农村土地流转的机制还不够健全。一是土地流转监管机制不健全，没有做好相关的宣传引导工作，致使农户之间的合同签订较少甚至不签现象较多。二

12、是流转服务机制不健全，土地流转信息渠道不畅通，金融服务体系不健全，没有融资渠道，在部分乡镇没有专门的土地评估机构，未建立科学的价格形成机制。三是土地流转长效机制不健全，短期行为的土地流转容易使租金不稳定，使土壤肥力下降，对土壤的破坏性较大。四、进一步完善山区农村土地流转建议及对策（一）稳定农村土地承包关系土地流转的开展基于对各项土地权利权属的明晰、确认。分清农户与村集体之间的土地关系，切实保障农民的权益。建立健全土地承包经营权的登记制度，扎实推进确权登记颁证工作，稳定承包关系。山区农村土地分散不集中，存在大量土地权属不清、产权关系混乱的问题，导致出现各种纠纷，极大损害了土地流转双方的利益，给土

13、地流转的顺畅开展增加了阻力。（二）加强山区基础设施建设山区的自然环境特殊，基础设施发展也相对落后，极大程度上阻碍了土地规模化经营和农业现代化的实现。面对山多坡广、土地零碎、产出效益低的自然条件，要利用好涉农资金。增加农田水利建设的投入，做好改良、平整土地工作，扩大水浇地面积，提高机械化耕作水平，实现规模经营；加大对山区的信息建设服务，很多农户因没有网络，导致信息不畅通，不能较好地与市场形成供需对接。（三）规范引导农村土地承包经营权有序流转各级政府应积极规范引导土地承包经营权的有序流转。首先，加强政策宣传，转变思想观念。山区农村信息闭塞，不少农户还存在强烈的小农意识，实施土地流转的顾虑较多，需要

14、加强现代农业和土地流转政策的宣传和培训，主动深入农户，广泛听取农户的想法心声，引导农民转变思想观念。同时，政府也要转变观念，改进工作方法，尊重农户意愿，切实将农民土地流转的积极性发挥好、保护好、引导好。其次，强化管理和服务，规范土地行为。针对农村土地流转合同签订不规范的问题，一是各级政府要做好跟踪管理工作，以不改变土地性质和用途作为流转的前提，完善合同内容，将责任落到实处。二是强化服务职能，全面开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询、合同管理、技术培训、纠纷调处等服务工作。三是建立土地流转惩处机制，对土地流转不规范的行为进行监督检查，对违反国家土地流转政策、违背农民意愿、侵害农户利

15、益的行为进行查处。再次，出台激励政策，增强流转动力。对农村土地规模经营做出贡献的应予以奖励，转变农户思想，增强农民土地流转积极性。另外，积极探索引导农民进行土地流转的多种途径。基于山区农村存在的自然条件和经济基础的差距，应因地制宜。积极探索公司+农户型、农户+基地型、农民自发联合型、经营大户带动型、科技人员创业促进型、土地股份合作制型等多种形式的土地流转模式，鼓励、支持、引导农民大胆试点，以点带面，滚动发展，逐步加快农业产业化进程，发展优势生态农业。（四）完善农村社会保障体系農村社会保障体系的不健全，使得农民流转土地瞻前顾后，心存顾虑，很大程度上从主观上阻碍了山区农村土地流转的实施。应加大财政

16、投入力度，向社会保障倾斜。一是完善农村的最低生活保障制度，扩大覆盖范围，提高保障金额，切实保障农民的基本生存条件；二是完善农村的养老保险和合作医疗制度，提高政府在养老金中缴纳的数额和医疗报销比例，提高农民参加养老保险和合作医疗的积极性；三是妥善解决农民就业问题，发展二、三产业，安置闲散劳动力，减轻对土地的依赖；四是完善其他种类的社会保障体系，比如工伤保险、失业保险、社会救济等，解除农民顾虑，使他们能够安心地流转土地。（五）健全土地流转机制有健全的土地流转机制才能更好地推进土地流转。一是健全监管机制，政府要明确在土地流转当中的职责，积极稳妥推进，切实保护好流转双方的权益。二是建立健全土地流转市场机制，建立土地流转信息服务平台，及时收集统计信息资料，提供供需数据，营造良好的土地市场氛围；构建金融服务体系，拓宽贷款融资的渠道和规模，提供资金支持，引进资金技术；建立合理的价格形成机