美国高等教育认证机构的自律与他律分析

1、    美国高等教育认证机构的自律与他律分析    摘要：美国高等教育的地区性认证机构先后与大学、行业协调组织、联邦政府和社会建立了复杂的自律与他律关系。认证机构承担多种责任，扮演多重角色：大学的学术伙伴，高等教育认证理事会等行业协调组织的规范对象，联邦政府的经费看门者，社会各界的质量信号器。在面对不同性质的外部主体时，认证机构面临着选择困难和利益冲突。在多重内外部约束与控制下，认证机构的行为往往具有妥协性和矛盾性。关键词：美国，地区认证机构，多元委托者，利益冲突美国拥有世界上独一无二的高等教育认证制度。对学校进行整体认证的地区性认证机构（简称认证机构）

2、先后与学院和大学（统称大学）、行业协调机构、联邦政府和社会发生联系，逐步建立了独特的自律他律关系。在这种关系网中，认证机构的行为往往具有妥协性和矛盾性。一、认证机构与大学自律美国的高等教育认证机构是由大学和中学的自愿性会员协会发展而来的。从1885年到1920年，美国大学与中学共发起成立了六个地区性协会，这些协会一直发展到现在。当时认证被大学作为判定高中教育质量的工具。中学则需要明确大学的期待，主动与大学进行衔接。为此，中学校长与大学校长经常聚在一起，共同制定标准，保证进入大学的高中生得到必要和恰当的教育。随着大学的类型和数量增多，出现了学生流动及学分转移的需要。大学开始用认证来保证学生在学校

3、之间转移时所获得的学分能被接受。认证后来演化成为一种私人性的、非营利的大学自律（self-regulation）制度，目的是确保大学能达到高等教育行业公认的质量标准。在高等教育界，认证机构授予大学的认证被看作“好管家的签字章”（good housekeeping seal of approval）1，是大学问交流的“硬通货”，是大学学术资源和学术能力的象征。认证机构是大学重要的学术伙伴。通过认证这一手段，认证机构对大学提供以下方面的帮助：（1）帮助大学实现自我改进。通过进行自查（self-study），邀请认证机构聘请的同行评估小组对自查结论进行确认，大学可仔细地审视自己的进步状况。（2）帮助

4、大学提升教育质量。（3）帮助大学通过认证进行战略规划。（4）担当大学间的学分、学生、教师、思想观念、办学模式等交流的中介。认证机构提供的这些认证服务，极大地促进了大学的自律。大学通过认证就意味着它成为认证机构的会员，认可认证机构制定的大学间自律的制度和程序，并愿意向认证机构提供必要的支持：认证机构的认证专家主要来自大学，大多数认证工作是由大学的志愿者承担的；认证机构的决策机构认证委员会的成员多数来自大学；通常基于学校规模和类型，被认证大学向认证机构支付费用，加上会员大学缴纳的会费，认证机构获得了稳定的经费来源。大学向认证机构提供的学术合法性是大学对认证机构的另一重要支持。有人将认证机构看作教育

5、机构，因为它们与大学一样，从事的是学术活动。这种说法不一定准确，但可以肯定的是，作为非政府自律机构，认证机构与大学一样，需要获得学术合法性；它所进行的认证活动要受到自己在高等教育界的声誉的限制。认证机构的产生是基于学术和教育的需要，而不是政治的需要，只是到后来，它才具有了一定的政治功能。正因为这种相互支持的关系，认证机构和大学所代表的“机构利益”往往超过政府和社会所代表的公共利益。这并不是说认证机构忽视或是敌对认证的公共目的。但是，“一个由大学来创立、维持、资助和治理的认证制度必然会更多地关注机构利益”2。而且，在政府越来越希望干预认证机构和大学自律的情况下，认证机构与大学的利益是一致的。二者

6、只有结成联盟，巩固传统联系，强有力地“拥有”以同行审议为基础的认证制度，才能牢牢掌握自己的命运。3否则，联邦政府和州政府将会侵入传统认证制度，向认证机构和大学施加更多的清规戒律。学术活动是认证机构与大学的核心活动，学术功能是认证机构与大学的核心功能。在学术领域，认证机构与大学是共生的关系。认证机构与大学在维护学术合法性和学术利益上是伙伴关系，是命运共同体。事实上，认证机构在认证活动中非常注意维护大学的传统学术价值和理念。如大学对学术质量负有首要责任，大学是学术事务的领导者，是学术权威的主要来源；大学使命是判断学术质量的核心；大学自主权对维持和提升学术质量至关重要；大学的学术自由繁荣于学术型领导

7、环境中；高等教育事业和社会兴旺发达有赖于高等教育的分权化和高等教育机构使命与目的的多样化。4相应地，认证机构在长期认证活动中形成了以下传统和核心价值：（1）自律与自治。自律与自治保证了观点、思想和途径的多样化。认证机构与大学的自律与自治主要是在学术领域。自律主要相对于“政府规制”（government-regulation）。事实证明，政府对认证机构与大学的学术事务干涉越少，它们的学术功能发挥得就越好。在认证领域，认证机构通过私人性标准（private standard）对大学进行约束就是认证机构对大学的自律。大学通过认证机构实施自律的原因在于：相比认证机构，政府缺乏认证的专门知识和技能；政府

8、不能跟上大学和认证机构的不断变化；自律可提高大学间的协同性和大学效能，减少不确定性；通过自律，认证机构可制定比政府更宽松的规则，给大学更自主的环境，这是一种先发制人的战略。（2）使命导向的（mission-oriented）评估。自律对差异性开放。认证机构反对政府强加一套“一个尺码衡量所有人”的质量标准，以大学的多样化使命及完成使命的方式为基础构建衡量绩效的指标。分权化和差异化是美国高等教育的标签。认证机构本身就是美国高等教育差异化的产物。保护大学的多样性使命、鼓励特色发展、反对同质化是认证机构促进大学自律的重要出发点。（3）自查。美国认证制度的传统是强调共治和学院性（collegiality

9、），其基础是大学愿意诊断自己的问题和寻找可能的解决之道。认证的第一步是大学根据认证标准进行自评，找出办学的机遇、优势和成绩，同时分析面临的挑战、存在的不足和问题，探讨学校的发展战略，拟订发展规划，提出实现学校持续改进的办法和措施。认证机构基于对大学的信任而实施后续认证活动。（4）同行审议。同行审议是美国认证制度的特点之一，也被看作美国认证制度的优点之一。拥护者相信，那些在大学中工作的人更适合去评价大学的质量。同行专家参加认证活动也是他们进行专业发展和学术交流的重要途径。当然，由来自大学的专家对大学进行评议，必然会产生“内部关照”的嫌疑。批评者认为，同行专家使认证机构和大学结成了“老男孩老女孩不

10、朽的关系网”5，同行审议给予大学太多影响认证的权力。约束和平衡同行专家的权力就显得很必要。当然，认证机构作为大学的自律机构，有自己特殊的机构利益，与大学存在一定程度的紧张关系。在认证中，认证机构拥有信息优势。认证机构是大学实现自律的代理者，它可能会利用自己的优势地位而选择怠工。尤其是认证机构面临多个委托者时，可能会因为与大学利益上的分歧而选择“异见怠工”（dissent-shirking）。大多数时候，政府的干预和控制会损害认证机构与大学的自主权，认证机构和大学往往会结成联盟来共同反对。但当政府并不损害认证机构的利益，甚至会使认证机构获益，或者说政府和认证机构有一定的共同利益时，认证机构与大学

11、间的传统伙伴关系就可能瓦解，认证机构可能转而支持政府。认证机构与大学的利益诉求不完全一样。政府正是利用这一点来拉拢和利用认证机构，通过认证机构来实现对大学的间接控制。当认证机构和大学间出现分歧和利益冲突时，大学可通过认证机构设置的申诉制度来维护自己的利益。但是，申诉制度是一种内部制度。由认证机构对自己进行评判，显然是一种运动员和裁判兼任的现象，申诉结果往往对大学不利。因此，外部对认证机构进行约束和问责、对大学实施权利救济非常必要。在制度安排上，对认证机构的问责是通过联邦教育部和民间的全国协调机构高等教育认证理事会（council for higher education accreditati

12、on，chea）分别对认证机构进行“认可”（recognition）来实现的。其中，联邦教育部的“认可”是一种行政问责，高等教育认证理事会的“认可”是一种行业问责。二、认证机构的行业自律在缺少政府规制和问责的情况下，为对认证机构进行协调和管理，大学和认证机构自发成立了行业性、非政府的认证协调组织，由这些组织来推进认证机构的行业自律。这些组织一方面加强认证机构的自律，另一方面则积极与政府进行对话和合作，充当认证机构与政府协商谈判的代言人。目前担当认证机构的行业自律机构的是成立于1996年的高等教育认证理事会。其使命陈述为：“高等教育认证理事会的服务对象是学生和家长、学院和大学、赞助机构、政府、用

13、人单位，目标是促进高等教育的质量、协作和自律，手段是对高等教育认证机构进行正式的认可。”高等教育认证理事会通过对认证机构进行认可（即“认证认证者”），来对认证机构进行行业问责。高等教育认证理事会的认可标准有六条：促进学术质量，显示问责，在合适的地方鼓励被认证者开展自我诊断和对变革与改进进行规划，运用恰当和公平的程序作出决定，对认证活动进行持续不断的自我评估，拥有足够的、稳定的资源。高等教育认证理事会的认可为认证机构提供了学术合法性，使认证机构和大学在美国高等教育界的地位更加坚固。高等教育认证理事会对认证机构的认证活动、程序、制度等提出建议。当认证机构与大学出现争议时，高等教育认证理事会负责进行

14、协调。高等教育认证理事会在政府和认证机构间扮演着管道角色：政府的关切和要求通过高等教育认证理事会为认证机构所知晓，认证机构的关切和要求通过高等教育认证理事会为政府所知晓。高等教育认证理事会自己希望充当认证机构与政府、公众、媒体之间的调停者和平衡者。由于政府和公众对大学和认证机构的不信任感越来越强，高等教育认证理事会于2008年发起实施“高等教育认证理事会计划”，目标是提升公众对高等教育认证的信心，将联邦政府的注意力从对教学的关注转为对传统认证事务的关注。该计划还寻求消除联邦教育部通过认可而进行的对认证机构的监管，代之以高等教育认证理事会提供的认可服务。高等教育认证理事会希望通过整合行业性认可和

15、政府认可为统一的行业性认可，在认证机构自律和政府规制间获得“新的平衡”。有人还建议，为更好地沟通和协调各认证机构，更好地代表更广大的认证机构，更好地保护传统高等教育价值观，高等教育认证理事会应保持对大学、认证机构和政府的相对独立性，拥有更大的权力。为此，国会应授予高等教育认证理事会许可证，将高等教育认证理事会指定为认证机构的唯一协调者，使高等教育认证理事会获得独立法人地位，成立基金会，保证高等教育认证理事会有稳定和独立的经费来源。6这种设想很难实现，因为联邦政府不可能放弃对认证机构的规制。除高等教育认证理事会外，美国历史上还先后出现多个认证自律机构。1959年，六大地区认证机构负责人共同发起成

16、立了地区认证机构全国委员会（national committee on regional accrediting agencies，ncraa），由该机构统一公布获得认证的美国高等教育机构名单，构建了认证的哲学基础和原则。1970年，在ncraa基础上成立了地区高等教育认证委员会联盟（federation of regional accrediting commissions on higher education，frache）。1975年1月，在frache基础上成立了法律实体高中后教育认证委员会（council on postsecondary accreditation，copa），负

17、责对认证机构进行认可，frache被合并到由大学校长组成的全国认证委员会（national commission on ac-crediting，nca）。1993年12月31日，copa停止运行，其认可功能由新成立的高等教育认可委员会（commission on recognition of postsecondary education，corpa）接替。此外，各界还成立了高等教育机构认证全国政策委员会（national policy board of higher education institutional accreditation，npb），成员包括各认证机构负责人。1996年，

18、在高等教育机构认证全国政策委员会的规划与其校长工作小组（presidents work group）的大力推荐下，成立了高等教育认证理事会。高等教育认证理事会从1997年1月1日起履行高等教育认可委员会的认可功能。认证机构在1996年还成立了地区认证协会理事会（council of regional accrediting com-missions，crac）来交换信息和观念，与国会、大学、其他机构和公众进行联系。通过地区认证协会理事会，认证机构制定了一系列共同政策和指针，如“远程学习计划”（2002）、“良好实践的原则：地区认证协会”（2003）、“跨地区办学机构”（2004，2007年修订

19、）、“独立认证学校”（2004）、“附属学校”（2007）等。此外，认证机构还通过众多的高等教育社团促进沟通和协调。三、联邦政府对认证机构的规制和问责从认证机构产生到二战前，联邦政府基本上不对其进行控制和管理，它们逐步自发产生，并按自律和自治的原则运行和发展。二战后，联邦政府向认证机构授权，将认证机构作为联邦政府经费的“看门人”，认证机构的性质从完全的大学自律机构转变为联邦政府对大学进行控制的半规制伙伴（semi-regulatory partner）。随着政府向高等教育投入大量资金以及高等教育对国家越来越重要，联邦政府越来越倾向于直接控制认证机构。从建国开始，美国开创者们大多倾向于让联邦政府

20、不干预高等教育。1819年达特茅斯学院诉讼判决中，最高法院首次在法律上明确了大学自治权。除1862年通过莫里尔法案赠送了近1750万英亩联邦所有的土地给各州兴办农业和手工学院外，联邦政府在19世纪直到20世纪都几乎完全不干预高等教育。国会于1867年通过教育部法，明确规定联邦教育部对全国高等教育不拥有管理指挥权。政府控制缺乏为私人性认证机构的成长提供了空间。当大量高等教育机构出现，政府又不对它们进行直接监管，认证机构的出现就正当其时。由认证机构及其委派的同行专家判定大学的质量合法性，可以说填补了历史的空白。联邦政府曾试图对认证施加一定影响。1911年，美国教育局（bureau of educa

21、tion）与美国大学协会（association of american universities）开始合作制定大学的分类标准和名单。但迫于大学的反对和舆论的压力，教育局最终没有公布这一名单。从那时起，教育局和后来的教育办公室（office of education）就再没有试图对大学进行分类或认证，转而选择促进行业标准的制定。转折点出现在1952年。当年，国会通过了退伍军人安置援助法案（veteransreadjustment assistance act）。该法案首次从法律上建立了联邦政府与认证机构之间的联系，联邦政府正式授权认证机构为大学获得联邦经费的“看门人”。从此，认证机构从最初大学

22、的学术伙伴成为了准政府机构（quasi-government）。有授权就有约束。联邦政府（1952年为教育办公室，1992年为联邦教育部）通过认可对认证机构进行规制和问责。通过认可认证机构，联邦政府可间接实现对大学的规制。但1968年以前，联邦政府并没有建立正式认可程序。1958年通过的国防教育法再次规定，学校要具备获得联邦资金的资格，就必须获得被全国认可的认证机构的认证。这样，联邦政府经由认证机构再次强化了对大学的间接规制。1965年，美国第一个高等教育法颁布。该法第四条规定，学校获得联邦资金的条件是获得地区性或全国性认证机构的认证。这是联邦专门法律对联邦政府与认证机构间委托代理关系的首次确

23、认。1968年高等教育法修正案授权教育办公室设立“认证和学校资格专员”（accreditation and institutional eligibility staff，aies）来认可认证机构，建立了正式的认可标准和程序，这标志着联邦政府对认证机构的问责体系趋于完善。此后，联邦政府对认证机构进行认可的程序和标准被明确载入高等教育法历次修正案，成为联邦法律的部分内容。1972年高等教育法修正案强调教育机会均等和高等教育的公益性。联邦政府希望进一步加强对认证机构的控制，认证机构被要求承担越来越大的社会责任。1980年，美国联邦教育部成立。政府和社会都要求加强对大学教育结果的问责。在此背景下，美

24、国高等教育在20世纪80年代出现了以评价学生学习及其结果为核心的“评估运动”（assessment movement），对认证机构产生了显著影响。20世纪90年代初，大学中发生了很多学生贷款违约和联邦经费欺诈与滥用事件，导致了联邦政府对认证机构的不满。在对大学和认证机构的一片指责声中，1992年高等教育法修正案授权各州成立州高中后教育评估机构（state postsecondary review entities，spres），由它们代替认证机构直接对大学进行评估；在联邦层面授权设立全国院校质量和诚信咨询委员会（national advisory committee on institutio

25、nal quality and integrity，na-ciqi），对认证机构进行联邦认可；还具体规定了10条联邦教育部认可标准。这显示联邦政府已涉足认证的微观领域。出于对政府集权的担忧，国会于1994年5月通过相关法律，对州高中后教育评估机构评估大学的权力作出限制，对其资助减少。1998年高等教育法修正案完全解散了州高中后教育评估机构；1992年高等教育法修正案施加给认证机构的认可标准被取消。但是，2006年9月，时任联邦教育部长玛格丽特·斯佩林斯（margaret spellings）召集的高等教育未来委员会（commission on the future of higher

26、 education）发布了领导力检验：描绘美国高等教育未来（a test of leader-ship：charting the future of u.s. higher education）的报告，对认证效力进行了强烈的质疑，要求认证机构对大学的绩效进行国内国际比较。2006年12月5日，全国院校质量和诚信咨询委员会认为美国自由教育学会（american academy for liberal education）未能清晰地定义与学生成绩相关的“学校成功”的水平，因而中止了该机构认证学校的资格。这是联邦政府利用对认证机构的认可权向认证机构和大学强加其希望的学术标准的典型事件。2008年高等教育法重新确认了大学和认证机构在制定认证标准上的作用，禁止联邦教育部设立标准指导认证机构对学生