台湾环境基本法预防类制度研究及其启示

1、台湾环境基本法预防类制度研宄及其启示【摘要】预防类制度是环境法中体现预防原则的一系 列环境制度的总称，包括环境规划制度、环境影响评价制 度，清洁生产制度和环境标准制度。预防类制度是环境 保护法修改的重点，而台湾环境基本法关于预防类 制度的规定能为我们修改环境保护法提供一些启示。【英 文 摘 要】preventivesystemsareaseriesofenvironmentlawsystemth atr eflectprev entiveprin ciple， incl udingenvir onmentalpr ogramsyste m ， environm entalimpac tasse

2、ssmen tsystem , cl eanproduct ionsystemandenvironm entalstand ardsystem參preventivesystemsar ethekeypoi ntofenviro nmentlaw s amendment. andwecanle arnsomeexp eriencefro mtaiwan se nvironment alfundamen tai law.【关键词】台湾；环境基本法；预防类制度；启示 英文关键词】environm entalfunda mentallaw；preventive systems； en lightenm

3、en t.【正文】一、台湾环境基本法预防类法律制度研究的意义大陆现行的环境保护法是1989年在原先环境保 护法（试行）的基础上修改而成的，其立法初衷是作为的环境保护基本法，统筹规定国家在环境保护方面的基本方 针和基本政策。然而由于其立法时间早，立法理念落后等 原因，现行环境保护法的许多规定已经不适应社会经 济的发展，环境问题的严重性和整体性使我们必须对作为 环境保护基本法的环境保护法的基本制度和规范予以 修改，而预防类制度的完善是修改环境保护法的重点 预防类制度在环境法中具有非常重要的意义。预防类制度 是环境保护法中体现预防原则的一系列制度的总称，主要 包括环境规划制度、环境影响评价制度、清洁

4、生产制度和 环境标准制度。现今预防原则先已被公认为环境保护基本 法的首要原则。在过去很长一段时间，各国在处理环境问 题与经济发展的关系上几乎都是走先污染、后治理的道路 然而以牺牲环境换来的经济发展却使人类付出了更惨痛的 代价。因此许多国家和地区逐渐将环境政策的重心从末端 治理转移到事先预防，并在环境基本法中规定了一系列的 预防类制度，落实预防原则。大陆环境保护法的修改 把重心放在预防类制度上，以体现预防原则。制定于xx年 的我国台湾地区的环境基本法是人类跨入21世纪后颁 布的第一个环境基本法，该法预防类制度的规定对大陆修 改环境保护法具有一定的启示意义，原因如下：首先，台湾的环境基本法制定于x

5、x年，该法在制 定过程中，吸收了美、德、日等国先进的立法理念与体例，贯彻了可持续发展的战略，顺应了循环经济的浪潮，这使 该法的很多规定具有先进性和合理性。大陆的环保法制定 于1 979年，1989年虽作修订后至今，但均在1992年第二 次世界环境与发展会议提出可持续发展战略之前，其立法 理念仍然停留在末端治理的阶段上，已不适应时代的潮流 因此台湾地区环境基本法对预防类制度的规定可以为 大陆修改环境保护法提供借鉴的范本。其次，大陆和台湾地区本是同根生，同文同种，共为 一体，具有深厚的历史渊源。现在两岸经贸关系十分密切 人员往来也日益增多，大陆是台湾最大的出口和投资基 地，衍生出很多环境保护问题。

6、学习台湾环境基本法 的立法经验，使两岸的环境保护法律得以沟通和协调，并 以此促进两岸关系的进一步发展，为两岸的和平统一奠定 良好的基础。因此在大陆修改环境保护法之际，对台 湾地区的环境基本法予以研究，不仅具有理论意义， 更具有深刻的现实意义。二、环境规划制度环境规划是指根据国家或地区的环境资源状况和社会 经济发展的需要，对一定时期内环境保护目标、基本任务 和措施的规定，环境规划制度是环境规划的制度化和法律 化。作为环境保护的预防类制度，环境规划制度是最适当 且最能实现预防原则要求的一种制度。环境规划制度标志着国家的环境政策己从消极的“污染防治”跨越至积极的 “环境管理”。台湾环境基本法第一章总

7、则第7条对环境规划制 度作了总的规定，“中央政府应制定环境保护相关法规， 策定环境保护计划，建立永续发展指标，并推动实施之。 地方政府得视辖区内自然及社会条件之需要，依据前项法 规及环境保护计划，订定自治法规及环境保护计划，并推 动实施之。各级政府应定期评估检讨环境保护计划之 执行情况，并公布之。”第二章规划及保护对环境规划制度 作了具体的规定：第16条“各级政府对于土地之开发 利用，应以高品质宁适和谐之环境为目标，并基于环境资 源总量管制理念，进行合理规划并推动实施。前项规划，应优先考虑环境保护相关设施。”；第17条“各级政府 为维护自然、社会、人文环境，得视自然条件、实际需要 及兼顾原住民

8、权益划定区域，采取必要之措施或限制人为 活动及使用。各级政府应视土地使用及人为活动限制 程度，予以补偿及回馈。”；第1 8条“各级政府应积极 保育野生生物，确保生物多样性；保护森林、湖泊、湿地 环境，维护多样化自然环境，并加强水资源保育、水土保 持，及植被绿化工作。”（一）环境基本法环境规划制度的特点从以上的规定我们可以看出，台湾环境基本法的环境规划制度主要有以下几个特点：1、环境规划遵循环境优先原则环境规划是一种协调经济建设与环境保护的合理战略，牵扯的内容十分广泛。环境规划的制定是一项综合性的工 程，涉及到各种利益，环境保护规划必须要与国民经济发 展规划相协调。如国土利用规划，其是从宏观角度

9、对一个 国家或地区较长时间内国土的综合开发、利用、保护和整 治所作的总体安排，涉及到的内容非常广泛，包括自然资 源的开发规模、布局和步骤；人口、生产、城镇的合理布 局；交通、通信、动力和水资源等区域性重大基础设施的 合理安排等等此类。所以环境规划要考量到所涉及的各种 利益，不能顾此失彼。制定环境规划的过程也就是衡平各 种利益的过程，衡平即分出主次，当各种利益发生冲突时 有取舍，有侧重。台湾环境基本法第7条和第16条均 规定，环境规划的制定必须与可持续发展的理念相适应， 当各种利益发生冲突时，环境生态保护应优先考虑，即环 境规划应遵循环境优先原则。过去末端治理环境问题的失 败，使许多国家认识到环

10、境保护的重要性必须提到与经济 发展同等重要的程度上，当环境保护与经济发展出现矛盾 时，环境保护优先。环境优先原则已经成为世界环境保护 的发展趋势，得到了国际社会的支持，很多国家或地区的 已在环境法规中肯定了环境的优先保护地位。台湾环境基本法规定环境规划应顺应了持续发展理念，遵循环境优先原则，无疑具有先进性和合理性，符合国际社会的发 展潮流。2、定期评估环境规划的执行状况环境基本法第7条规定各级“政府”推定实施环 境规划，并应定期评估检讨环境保护规划的执行情况，把 评估的结果作为肯定政府绩效或作为环境规划修改的依据。 这一规定就使环境规划具有了法律上的执行力和拘束力， 环境规划并不仅仅具有宏观的

11、指导作用和调控作用。环境 规划的执行力表现在环境规划制定出来后，各级主管部门 要采取积极措施，完成环境规划规定的目标和任务，使环 境保护工作落到实处。环境规划的拘束力表现在各级“政 府”应定期评估环境规划的执行情况，评估结果是考量政 府绩效和环境规划是否应修改的依据。环境规划的执行力 和拘束力使环境规划具有了法律上的强制力，这避免了环 境规划制定出来后被束之高阁、形同虚文的情况，确保环 境规划下达的目标和任务能及时完成，推动环保工作的顺 利进展。3、规定自然资源规划制度环境基本法第16条、17条规定了自然资源规划制 度。为了维护自然生态系统的平衡、自然界基因库的完整， 并保存社会及人文环境资源

12、及景观，环境基本法规定各级“政府”视自然条件及实际需要，分别划定若干自然保 护区域，对保护区域内的自然资源开发利用、保护、恢复 和管理作总体规划。目前“政府”规划的各类保护区总面 积非常之大，约占台湾陆域面积的百分之九十，为保护自 然资源，保护区内限制某些人为活动，这会对原住民的权 益带来侵害，因此，环境基本法又规定，“政府机关” 应对受限制着的权益给予一定的补偿及回馈，以体现公平 正义。自然资源是环境的重要组成部分，环境基本法规 定了自然资源规划制度，注重自然资源的保育。这一规定 对确保生物多样性，从而维护生态环境的完整性具有重要 意义。（二）对大陆修改环境保护法的启示环境保护法第4、12、

13、22、23、24条对环境制度的作了规定。环境保护法对环境规划制度规定的比较笼 统，还停留在宏观阶段，规范性较差。从已有的规定来看， 环境规划主要还是针对污染防治，对自然资源的规划并没 有提及。环境规划的理念依然是末端治理，没有贯彻了持 续发展理念，体现环境优先原则，并且环境保护法没 有规定环境规划的地位和相应的法律保障措施，导致环境 规划的指标每年都无法完成。建议在修改环境保护法时，借鉴台湾环境基本 法的规定，环境规划应遵循环境优先原则，增加对自然资源的规划，并建立环境规划的定期评估制度，以保证规 划能按时完成。三、环境影响评价制度环境影响评价制度是指在进行开发建设或其他可能对 环境有影响的活

14、动前，对实施该活动可能产生的环境影响 进行调查、预测和评定，提出环境影响及防治方案的报告 供有关审查批准等一系列行为规则的总称。环境影响评价 制度最早出现在1969年美国的国家环境政策法中，其 后被很多国家采用。环境影响评价是运用科技手段对环境 影响做出的科学评价，具有预测性和综合性的特征。环境 影响评价制度是预防新的环境污染和生态破坏的一项重要 法律制度，体现了预防原则，被认为是预防类环境制度的 支柱。台湾环境基本法第24条对环境影响评价制度作了 规定：“中央政府应建立环境影响评估制度，预防或减 轻政府政策或开发行为对环境造成之不良影响。”同时 该法对环境影响评价中的公共参与制度也作了规定：

15、第11 条“各级政府得聘请环境保护有关之机关、团体代表 及学者专家备供谘询。各级政府得邀请有关民众与团 体共同参与加强推动环境保护工作。”；第29条“行政院 应设置永续发展委员会，负责永续发展相关业务之决策 并交由相关部会执行，委员会由政府部门、学者专家 及社会团体各三分之一组成。”；第34条“各级政府疏 于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被 告，向行政法院提起诉讼。”（一）环境基本法环境影响评价制度的特点 从以上条文可以看出，台湾环境基本法对环境影 响评价制度的规定有以下几个特点：1、环境影响评价的范围包括开发行为和政府政策 环境基本法第24条明确规定的环境影响评价的范 包括一

16、般的开发行为和政府政策。一般的开发行为是指 对环境有影响的工程建设行为，包括工业、交通、水利、 农业、旅游等建设行为，这些开发行为在动工之前必须经 过主管部门的环境影响评价。很多国家和地区环境法规中 都对开发项目进行环境影响评价作了规定。除此之外，台 湾环境基本法把政府政策也纳入了环境影响评价的范 围。从环境的整体性和人类对环境影响的范围和程度来说 政府政策对环境的影响程度远远高于一般开发行为对环境 的影响，重大的环境污染和资源破坏事件都很多是由于政 府决策的失误所造成的。政府政策不当，对环境造成的影 响往往是长久性、整体性和难以恢复性的。因此，比起一 般的开发行为，把政府政策纳入环境影响评价

17、的范围更具 有实际意义，更能体现环境影响评估制度预防环境破坏的 功能。另外政府政策环境影响评估作业办法对应当实施环境影响评估的政策作出了具体规定，包括工业政策、矿业开发政策、水利开发政策、土地使用政策、能源政策、 畜牧政策、交通政策、废弃物处理政策、放射性核废料之 处理政策和其他政策。规定这些政府应当进行评估的标准 是政策可能使环境负荷超过当地涵容能力，破坏自然生态 系统、危害国民健康或安全，危害自然资源之合理利用， 改变水资源体系，影响水质及妨害水体用途，破坏自然景 观之和谐性，其他违反国际环境规范之要求，或有碍环境 生态之永续发展。2、注重公共参与在环境影响评价中的作用公共参与是指公众有权

18、通过一定的程序和途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受 到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该 决策符合广大公众的切身利益和需要。环境法中的公共参 与原则是一国政治活动民主理念在环境管理领域的体现和 延伸，得到了很多国家和地区的承认，如美国在196 9年颁 布的国家环境政策法中确认了公共参与原则，并通过 环境影响评价制度予以落实。台湾环境基本法第11条、 29条也对公共参与原则作了规定，公共参与是环境影响评 价制度的重要组成部分，环境影响涉及到每个人，公共参 与环评保证了环评决策过程的透明，结果的公正。另外 环境基本法第34条规定了环境诉讼制度，环境诉讼是 实

19、现公众参与环境决策的法律保障。当环境决策机关剥夺 了公众参与的权力，或者决策机关没有慎重考虑公众的意 见，或公众对环境决策机关的最终结果有异议时，公众可 以基于法律的规定向司法机关提起诉讼，要求司法机关对 决策机关的行为进行审查。因此，环境诉讼是实现公共参 与的重要救济手段，真正使公共参与环境决策落到实处。 环境基本法对公共参与原则的规定，保证了环境影响 评价程序的公开，环评决策结果符合公众的利益。（二）对大陆修改环境保护法的启示环境保护法对环境影响评价制度的规定主要体现 在第13条，从该条规定来看，环境影响评价的范围只限于 对环境有影响的建设项目，政府的宏观决策和规划并没有 纳入环境影响评价

20、的范围，这不能不说是环境影响评价制 度的一大缺憾。很多大规模环境污染事件都是由于政府决 策的失误所造成的，如当年政府积极发展十五小企业，即 小造纸、小制革、小燃料、小土焦等，造成环境生态的严 重破坏。现在我们认识到这些企业污染严重，主张取缔。 但在经济利益的驱使下，这些污染企业仍屡禁不止，对环 境构成极大地威胁。比如近来出现的太湖蓝藻污染事件， 就与太湖周边的乡镇企业污染有密切关系。大量的污水排 入太湖，致使水中磷氮过量，造成蓝藻暴发。太湖被污染 自来水无法饮用，无锡市上百万居民上街抢购纯净水。只 有对政府经济开发政策进行环境影响评价，才能避免此类 事故的再次发生。另外环境保护法并没有对公共参

21、与 环境影响评价作出具体规定，第6条笼统性的规定“一切 单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环 境的单位和个人进行检举和控告。”，但这条规定远不能满 足使公众真正参与环境影响评价的要求。因此，建议在环境保护法时，借鉴台湾环境基 本法的规定，首先扩环境影响评价的范围，将政府的宏 观决策纳入评价的范围，并具体规定哪些政府政策应进行 环境影响评价，其具体标准是什么。对公共参与环境评价 作出明确和具体的规定，确实保证公众的参与权，体现环 境影响评价的公正性和科学性。四、清洁生产制度清洁生产制度是贯彻污染预防原则的又一重要环境管 理制度。清洁生产意为“更清洁的生产”，是采用清洁的能 源和原材

22、料，通过清洁工艺技术及无污染或少污染的生产 方式，对社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，制 造出清洁的产品。清洁生产本质为从生产和服务的源头减 少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染的产生， 实现经济效益和环境效益的统一。清洁生产制度是清洁生 产在立法上的体现，是清洁生产的法律化和制度化。台湾环境基本法第5条对公民个人在生活领域消费 绿色产品进行了规定：“人民应秉持环境保护理念，减轻因 日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原 则；日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收。人民 应主动进行环境保护，并负有协助政府实施环境保护 相关措施之责任。”；第6条规定了进行事业活动的清洁

23、生 产要求：“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理 念，以生命周期为基础，促进清洁生产，预防及减少污染、 节约资源，回收利用再生资源及其他有益于减低环境负荷 之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的。事业应有协 助政府实施环境保护相关措施之责任。”；第37条规定 了从事清洁生产和其他环保事业的鼓励措施：“各级政 府为求资源之合理有效利用及因应环境保护之需要，对 下列事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿措施：一、 从事自然、社会及人文环境之保护。二、研发清洁生产技 术、设备及生产清洁产品。三、研发资源回收再利用技术。 四、再生能源之推广及应用。五、研发节约能源技术及设 置节约能源产品。六、

24、制造或设置污染防治设备。七、为 环境保护目的而迁移。八、提供土地或其他资源作为环境 保护之用。九、从事环境造林绿地。十、其他环境保护有 关事项。”；第38条规定了 政府推行清洁生产的责任： “各级政府应采行必要措施，以促进再生资源及其他 有益减低环境负荷之原（材）料、制品及劳务之利用。各级政府之采购，应以再生资源制品及环境保护标章产 品为原则。”（一）环境基本法清洁生产制度的特点从以上条文可以看出，台湾环境基本法对清洁生产制度的规定有以下几个特点：1、规定了公民个人的绿色消费责任环境基本法第5条规定了公民的绿色消费责任。公民的消费行为和日常生活，均会对环境造成一定的影 响，所以环境基本法规定公

25、民应以绿色消费为原则，对废弃物减量、分类及回收，以减少废弃物的产生。倡导 公民绿色消费、购买清洁产品，不仅可以减少日常消费行 为对环境造成的负面影响，更重要的是可以促进企业改进 生产工艺，生产清洁、对环境污染少的产品。公民消费行 为的改变，可以促使企业自觉改进技术，使用清洁的能源 和原料，提高资源利用率，减轻对环境的危害。因此，公 民绿色消费可以较低的成本推动企业实行清洁生产。2、规定了企业的清洁生产责任环境基本法第6条明确规定了企业的清洁生产责任。 企业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生 命周期为基础，促进清洁生产。企业在生产活动中，应优 先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清

26、洁生产技术、 工艺和设备，预防或减少污染的产生，节约与回收可再生资源。清洁生产包括清洁的能源、清洁的生产过程和清洁 的产品，对企业清洁生产责任的规定是清洁生产制度的重 要内容，贯彻了从生产源头控制或避免污染产生的理念， 顺应了可持续发展战略，改变了过去被动末端控制污染的 手段，强调在污染产生之前就要予以避免或减少。清洁生 产贯穿产品的整个生命周期，不仅在产品的生产阶段，采 用清洁原材料和清洁的生产工艺，同时对可再生资源要回 收循环利用。3、规定了政府对清洁生产的鼓励措施环境基本法第37条规定了 “政府”对清洁生产的 鼓励措施。为了有效的推行清洁生产，环境基本法规定 了对从事研发清洁生产技术、设

27、备及生产清洁产品，研发 资源回收再利用技术，再生能源的推广及应用等行为给予 一定的优惠、奖励或补偿等措施。政府对从事清洁生产给 予鼓励，能有效的促进企事业更加积极的研发和推行清洁 生产技术。4、规定了政府推行清洁生产的责任环境基本法第3 8条规定了 “政府”推行清洁生产 的责任，清洁生产不仅仅是对公民个人和企业的要求，政 府也要采取各种措施，发挥引导和服务功能，促进可再生 资源或其他有益于减低环境负荷原材料的使用。这些措施 包括制定有利于清洁生产的政策、为企业提供清洁生产的技术信息和技术支持、优先购买清洁广品等。（二）对大陆修改环境保护法的启示虽然xx年颁布的清洁生产促进法对清洁生产制度 作了

28、原则性规定，但作为环境保护基本法的环境保护法 并没有对这一制度明确规定，因此，建议在修改环境保 护法时，借鉴台湾环境基本法，对清洁生产制度的有 关内容作出规定，包括企业的清洁生产责任、公民个人的 绿色消费责任、政府推动清洁生产的责任和对清洁生产的 鼓励措施。并引进循环经济条款，使整个生产过程从原料 来源到废物回收能形成一个封闭循环的系统，实现无废物 理念，提高资源利用率。五、环境标准制度环境标准制度是指国家为了维护环境质量、控制污染， 保护人群健康、社会财富和生态平衡，在综合考虑本国自 然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上，按 照法定程序制定的各种技术规范的总称。其主要内容是技 术要

29、求和各种量值规定，是具有法律性质的技术规范。环 境标准具有政策的期待性，对于申请环境开发或利用行为， 自要超过了环境标准数据的规定，申请者即可清楚的得知 其申请行为无法得到许可。预防原则在事务上的体现，就 是各种环境标准的设定。台湾环境基本法对环境标准制度的规定集中在第25条：“中央政府应视社会需要及科技水准，订定阶段 性环境品质及管制标准。地方政府为达成前项环境品 质标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之冠之 标准，经中央政府备查后，适用于该辖区。各级政 府应采必要措施，以达成前两项之标准。”）环境基本法环境标准制度的特点从条文可以看出，台湾环境基本法对环境标准制度的规定有以下几个特点：1、环境标准的制定具有阶段性环境基本法第25条规定“中央政府”应以社会需 要及科技水平为依据，订定阶段性的环境