农产品价格支持与直接补贴政策的国际比较及我国的改革方向

1、农产品价格支持与直接补贴政策的国际比较及我国的改革方向一、国外对农产品价格支持政策的具体做法 （一）美国对农产品价格支持政策的具体做法美国现行农产品价格制度的核心是政府的价格间接干 预或价格支持政策。这一政策的指导思想是在不破坏市场 机制调节农产品供求的基础性作用的同时，缓解由于农产 品过剩所导致的经济和社会的动荡。具体包括：（1）以 “平价率”作为支持的标准。（2）作为最低保证价格的农 产品抵押贷款。（3）目标价格制。（4）无追索贷款。（5） 储存或缓冲库存。（6）生产和销售限额。（7）扩大需求和 粮食援助计划。（8）投入物和劳务补贴。（9）食品券计 划。美国现行农产品支持政策的主要手段是数

2、量管理财政 补贴相结合。政府对主要农产品如小麦、玉米、棉花等都 确定了目标价格，如果当年生产的农产品市场价格低于目 标价格，政府则向农民补贴二者的差额。类似的补贴方式 还有无追索贷款。19 90年农业法规定，小麦、饲料谷物的 基本贷款率为最近5年市场平均价格的85%,稻米和棉花 的基本贷款率为平均价的75°% 85 %。如果当年的市场价 格低于贷款率，政府必须按贷款率收购农产品，从而农民不必还贷。但政府的补贴是有条件的，凡是享受直接补贴 的农民必须参加政府的减耕计划和水土保持计划：要有 的耕地休耕；另有15%的耕地不予补贴。需要值得一提的是，1996年农业法从根本上推翻了60 多年来

3、逐步形成的农产品价格支持政策，规定要在7年内 完全取消政府对农场主提供的收入和价格补贴，使之完全 面向世界市场。新法律也取消了对农作物耕种面积的限制， 农场主可以根据世界市场对美国产品需求决定自己种植的 品种和种植面积。新法律保留了基本的无追索贷款，但方 法上有所修正。为了使美国的农业平稳地过渡到新法律规 定的目标，该法律规定，在7年过渡期内，设立“生产灵 活合同补贴”以替代价格支持补贴。（二）英、法国家对农产品价格支持政策的具体做法1、英国。政府对农产品价格的干预主要取决于农产品 供求的变化。供求平衡时实行自由价格，供不应求时实行 法定价格，供过于求时实行保证价格。自由价格完全由市 场来决定

4、；法定价格由政府与农民协商而定；保证价格不 影响农产品自由贸易，市场上的价格仍然由自由贸易状况 所决定，因此，保证价格实质上是政府干预下的自由价格。 英国的主要农产品实行保证价格，其中有一部分是欧盟范 内规定的谷物、牛肉价格，另一部分是英国自己规定的羊肉、酒、橄榄油价格。蔬菜、水果等实行自由价格。猪 肉等则实行完全的自由价格，政府不加任何干预。英国主 要是通过提高农产品进口关税、对进出口农产品提供补贴 以及对若干农畜产品给予价格保证等办法，来保护和发展 本国的农业。2、法国。法国政府在二战后初期就对大部分农产品价 格实行严格管理。一是建立农产品市场管理组织。根据不 同种类的农产品，分别设立一个

5、由政府官员、生产者、中 间商和消费者的代表组成的农产品市场管理委员会。二是 制定农产品价格。农产品市场管理委员会在每个农业年度 开始之际，根据市场供需情况制定一组价格。主要有三种 价格：（1）目标价格。这是农业生产者在国内或欧盟内农 产品短缺地区渴望得到的最高价格，也称指导价格，一般 是在农产品上市之前规定的。根据具体情况，各年度间的 目标价格可以有变化，也可以维持数年不变。在一个农业 年度内，目标价格一般高于市场价格，是农产品价格变动 的上限，市场价格应低于它，而不能高于它。如果市场价 格高于目标价格，政府就要在市场上抛售商品，加以平抑。 （2）干预价格（收购价格）。这是农业生产者保证可以看

6、 到的最低价格。干预价格一般比目标价格低10% 15°%左 右，是一种保证价格，目的是要维持市场价格不致跌到这 个限度以下，以保护生产者的最低利益。（3）门槛价格 （闸门价格）。这是外来农产品到达口岸的最低进口价格， 大约相当于目标价格减去外来农产品从口岸到国内或欧盟 内农产品最短缺地区的运输费用的差额，一般在目标价格 与干预价格之间。三是干预农产品市场。当农产品市场价 格低于干预价格时，政府按干预价格收购全部过剩农产品， 或对生产者主动储存、撤离市场等给予补贴，或通过变动 进出口关税及补贴调节进出口，使市场价格维持在干预价 格之上。当农产品市场价格高于目标价格时，政府按目标 价格大

7、量抛售其储存的农产品，或通过变动进出口关税及 补贴调节进出口，使市场价格维持在目标价格之下。四是 建立农产品干预基金。主要有两种基金：（1 ）欧盟的欧洲 农业指导和保证基金；（2）法国国内的农产品市场干预和 调节基金。目前，法国约有95%的农产品受到国内或欧盟 某种形式或某种程度的价格干预。3、日本对农产品价格支持政策的具体做法保持农产品价格稳定是日本政府对农产品价格管理的主要目标。日本政府对农产品价格管理比较严格，价格形 式有统一价格、稳定价格（安定价格或稳定幅度价格）、最 低保护价格和稳定价格基金等。管理的政策目标是确保农 民的利益，保持消费者物价稳定。实行统一价格的主要是 大米，由政府统

8、一规定大米的收购价格和销售价格。确定 收购价的依据是大米生产费用、再生产费用，另外考虑消 费者生活稳定因素。在大米短缺的时候，大米的收购价低于销售价、补贴也随之减少。牛肉、猪肉、一部分乳制品、 蚕茧、生丝等实行“稳定带价格”，即价格虽然由市场决定， 但政府要根据市场供求，确定一个价格上下浮动的幅度。 对糖料(甘蔗和甜菜)、砂糖、麦类、土豆等则实行最低保 护价格。对加工乳制品的鲜奶、大豆、油菜籽等实行基准 价格。当市场价格低于基准价格时，政府付给农民补贴。对蔬菜、加工用水果、肉用仔牛、鸡蛋等价格变化大的商 品实行稳定基金制度。当市场价格低于基准价格时，差额 部分由生产者与政府共同出资的“稳定基金

9、”补齐。日本 政府对农产品价格调整的周期为1年。价格调整决策由生 产者、消费者代表组成的政府审议会作出。总的来说，日 本农产品价格的形成依据是生产费用、供求因素等，同时 参考历史价格和价格的未来发展趋势。二、国外对农民实行直接补贴的主要措施与做法 1、美国的直接补贴(1 )生产灵活性合同补贴(productio nflexi一bil itycontrac tpayment)。美国的这种直接补贴是最典型的脱 钩收入补贴。生产灵活性是指采用了这种补贴方法之后，生产者无论生产什么，其所享受到的这种补贴都不受影响， 因此具有充分的生产决策灵活性。这种补贴的法律根据是1996年的联邦农业改进与改革 法案

10、(fair)。该法律对于种植小麦、玉米、高梁、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民，按照基期的生产数量进行直接 收入补贴。计算的方法是：按19911 995年平均生产量（ 单产x面积）的85%,再乘以政府规定的单位重量补贴金 额，由于1991一1995年的产量是固定不变的，因此，农民 所可能获得的直接补贴，只与在基期中（1991一19 95年） 所生产的产品类别和数量以及政府所规定的单位重量补贴 额有关，而与以后实际生产什么和生产多少没有关系。1998年以后，由于世界市场农产品价格大幅度下降， 美国政府不仅没有能够按原来计划逐步减少直接补贴，反 而大幅度地增加了补贴。原来预定的直接补贴支出总额每 年为

11、50亿美元左右，而到了 20年，又在原定的基础上 新增加了 50多亿美元。xx年8月13日，布什总统签署法 案，美国政府向美国农民提供55亿美元的救济金，以补贴 因玉米、大豆和其它谷物价格低迷而造成的损失。当然， 这也是以美国中央财政出现巨额赢余为背景的。具体的补贴幅度如何，以小麦和玉米的情况为例：经 折算后可知，200 0年小麦的补贴幅度为美元/吨，玉米为 美元/吨。美国19901995年期间平均每公顷小麦单产约 为3吨，玉米单产为吨。按此计算，则基期种植小麦的农 民每公顷土地的补贴额为115美元，基期种植玉米的农民 每公顷土地的补贴额为17 6美元。每个农民所获得的直接补贴总额每年最多不能

12、超过4万美元。计算和操作过程很简单，因为并不需要调查农民 的土地面积和单产，而只要知道农民的总生产量就行了， 而每个农民在基期5年中的生产数量是有据可查的：在 1991-19 95年期间，实行的是差价补贴，农民必须出示生 产数量的证明，一般是销售单据，包括粮食收购商的发票、 粮食加工商和收储仓库的入库单据等。所有这些都己经是 记录在案的。上述办法是克林顿政府于1996年制定的农业法，其主 要内容是自由种植和政府逐步减少对农业的补贴。需要特 别关注的是于今年5月公布的有关美国新农业法规定，即 在今后1 0年里，政府用于农业的拨款将达1900亿美元， 比目前实行的农业法的开支增加了 80 %。除了

13、对一直接受 政府补贴的小麦、大豆和棉花等种植者增加补贴外，新农 业法还将增加对其他农牧产品如花生、牛奶、峰蜜等生产 者的补贴。农业法还决定将用于土地保护方面的费用增加 80%,这也将使过去基本得不到政府拨款支持的畜牧产品、 水果和蔬菜生产者等获得政府的支持。新农业法表明布什 政府的农业政策发生重大转向。这项新农业法在国内遭到 不少人的反对，他们认为大幅度增加农业补贴将使美国的 预算赤字大幅增加。与此同时，世界许多国家也纷纷批评 美国增加农业补贴的行动。(2) 土地休耕保护计划(con servationr eserveprogram）。土地休耕保护计划最早是根据19 85年的“食品安全 法案”

14、，当时的目标是休耕4500万英亩耕地。1996年“联 邦农业改进与改革法案”延长了这项计划，计划到xx年， 休耕保护土地3640万英亩。按照这项计划，农民可以自愿提出申请，与政府签订 长期合同，将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感 性的耕地转为草地或者林地，时间为1015年。这项政 策的目的是减少水土流失，增加鱼类和动物的栖息地，改 善水体质量，保护土壤，改善农民景观等。进入计划的土 地一是要休耕，退出粮食种植，二是要采取植被绿化措施 包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木。申请批准方式是：根据有关地区的农场服务局的通告 农民可以提出申请，申请也相当于投标，申请书中要提出 农民对休耕保

15、护每英亩土地的要价。当地农场服务局在收 到申请的7_90天内给予答复。各县农场局要通告农民 当地每英亩土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额。 当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究，研究 其可行性和租金要价。对每个农民的补贴数额在50-5 0000美元之间，平均全国为5000美元。1996年前，美国政府鼓励农民闲置部分耕地，借以减 产保价。1996年，美国政府调整了其执行长达数十年的土地休耕轮作政策，转而对耕种面积放松了管制，实际上是支持了农民扩大耕作面积，并依靠其庞大的财政支持对农 业继续给以各种相应补贴，以扩大生产，进而扩大出口，从而影响了世界粮食等主要农产品的价格。自1998年美

16、国 “自由耕作法案”生效以来，农民自力更生的愿望反而越 来越小，因为政府提供的一部分补贴在4年内竟翻了一番， 据统计，美国政府共提供了总值高达305亿美元的补贴。对农业补贴持批评态度的人士认为，“自由耕作法案”和 连续4年来对农业的巨额补贴，其初衷是让美国的农场主 农步学会自己走路，特别是扶持那些家庭型的农场主。然 而直到今天，人们仍然看不到美国农场主有任何自力更生 的迹象。分析家认为，问题出在这些补贴的受益者并非那 些最需要帮助的小农场主。据统计，每年70°%的补贴都落 入了所占比例为10%的最大农场主的腰包，补贴不但帮不 了小农场主，反倒有利于大农场主吞并这些家庭型的小农 场。（

17、3）农业灾害补贴。从政府支出的角度，美国农业风 险管理政策可以分为以下三类：（1 ）灾害救济政策：是根 据每年的自然灾害发生后的情况确定的，属于一事一议性 质的。各个年度之间变化很大。农民在播种时并不知道发 生灾害后作用，被视为“绿箱”政策。（2）特大灾害保险 政策：农民只需要对每种作物缴纳60美元的手续费，就可 以参加。特大灾害保险的保险程度很低，只适用于实际产量低于正常产量的50%的情况。对于实际产量低于正常产 量的部分的赔付率为55%,即农民得到的赔付金额为：（正 常产量x50°%实际产量）x55%x价格。（3）多种灾害保 险政策：从类别上看，可以细分为单个农场的产量保险、 单

18、个农场的作物收入保险、以县为单位的产量保险、以县 为单位的作物收入保险等。由于不能充分满足w t0 “绿箱 政策的标准，也由于美国的黄箱政策支出很少，因此美国 主动地将此类保险政策支出列为黄箱政策。（二）欧盟对农民的直接补贴政策欧盟对农民的直接补贴的主体是“蓝箱”（即介于w t0规定的绿箱与黄箱之间）政策补贴。其特点是按固定的面 积和产量进行补贴，补贴的基本原理很简单，但是具体操 作方法十分繁琐，对各种情况规定的十分详尽。（1）按种植面积补贴。按照欧盟2000年农业政策改革 计划，谷物的支持价格在两年之内共降低1 5°%。而油料、 蛋白作物则按照世界市场价格。为了部分地弥补价格降低

19、对收入的影响，农民将按照面积和产量获得政策直接补贴 （欧盟对谷物等的价格支持仍然存在，但是支持价格水平 大大下降）。获得这种补贴的条件是，规模较大的农场（谷 物生产总量超过92吨），必须将土地休耕10% （休耕的土 地获得休耕补贴规模小于上述标准的小农场，不要求休 耕义务但是可以选择自愿休耕一部分土地，并获得休耕补贴。大小农场自愿休耕的面积总量不限，但是享受休耕补 贴的上限为耕地总面积的33%,超过的部分不给予补贴。农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面 积补贴。可享受面积补贴的作物包括：各种谷物，油料作 物，豌豆、蚕豆等蛋白作物，麻类等纤维作物等。对其他 饲草类作物、甜菜、饲料甜菜、

20、马铃薯、草籽等，不给予 面积补贴。每公顷面积的补贴额，各种作物之间有所不同， 不同地区也不同。这是因为，补贴标准是按照每吨补贴额 与平均单产来确定的。不同产品的每吨补贴额不相同，例 如，谷物为欧元/吨，蛋白作物为欧元/吨等。油料作物 的方法更麻烦些，每年还不一样，2000年为欧元/吨，xx 年为欧元/吨。计算单产时，不是象美国那样具体到某个 农户，而是按一个地区的平均产量。在德国，基本上是以 州为地区单位来计算平均单产。个别州的不同作物分为两 个或更多的地区计算平均单产。按照德国的平均单产水平， 200 0年每公顷谷物和休耕地的补贴额经折算约为300350 美元。与此同时，有享受补贴权利的土地

21、面积是按基础面 积计算的。基础面积是1989、199 0、1991年的三年平均值 （分作物品种）。如果现在一个地区的实际面积大于基础 面积，则单位面积实际补贴额按超过的比例减少。即面积 补贴的总额是按照历史上三年的平均数确定后不变的，实 际面积越大，超过基础面积的比例越大，每单位面积所能 享受到的实际补贴额就越少。面积补贴的最小地块面积为 公顷，这也是休耕的最小地块面积，并且宽度至少在20米 以上。休耕地上允许种植非食品原料，如用于化工的植物 油、生物酒精、生物汽油、生物能源等。此外，还有一些详细的操作上的规定。例如，农民必 须书面申报种植情况和申请补贴，报至各个县的农业局。 申报中要申明地块

22、的位置、面积(精确到小数点后两位) 和作物。并且如果农业主管部门要求，农民应当在万分之 的土地图上指明位置和证明。德国规定每年申报的截至 日期是3月15日。对于申报中不遵守规定的，还实行惩罚 措施。对于超报面积的，按超报面积的双倍削减补贴面积 乃至取消补贴资格。(2) 休耕补贴。休耕补贴分为两种，一种是面积补贴 中所涉及到的，每年同面积补贴一起申报，作为享受面积 补贴的前提条件，大农场必须休耕10 °%;此外，大小农场 均可以自由休耕。这种每年一次的休耕，享受与谷物同等 的面积补贴标准。另一种是多年性休耕，至少休耕10年以 上。100公顷以下的农场最多可以休耕5公顷，100公顷以 上

23、的农场最多10公顷。这种补贴的标准略高一些，德国每 公顷为700马克。休耕地的总体要求是：休耕地不能裸露，至少应当绿 化，或者种草；休耕地不能施肥，不能施农药；休耕地除了可以生产非食品原料之外，如用于化工的植物油、生物 酒精、生物汽油、生物能源等，不能生产别的农产品。（3）环境保护补贴。对于在农业生产中采取了一定的 方式，使得生产对环境的影响向着有利于环境保护的方向 发展，则通过给予一定的补贴给予鼓励。环境保护补贴的 基本原则是：自愿参加，至少5年，遵守有关环境保护的 规定。具体又分为几种不同的类型。（1）生态农业。整个 农场的生产活动必须全部按照生态农业的标准，也就是说， 既包括种植业，也包

24、括畜牧业。所有产品要符合生态农业 标准，并贴生态食品的标签。（2）粗放型草场使用，包括 将耕地变为粗放使用型草场。要求的条件是：草场载畜量 不超过每公顷大牲畜单位，最少不少于大牲畜单位；大幅 度减少肥料和农药施用量；不转变为耕地。（3）对多年生 作物放弃使用除草剂。多年生作物包括各种水果和葡萄等。 （4 ）多年性休耕。如上述。多年性休耕补贴是列在环境保 护补贴项目之下的。（三）日本的直接补贴政策日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的对山区、 半山区的直接支付制度。这种措施应当归属于世贸组织规 定的“绿箱”政策中的地区援助措施，因为符合两个基本 条件：（1）受补贴的地区是有客观标准的条件不

25、利地区；（ 2）补贴的额度控制在一定的范围内，不超过地区由于条件不利所受到的损失。此项补贴的对象是处于根据有关法规 划定的山区和半山区中的农田。对农田的条件要求包括： 至少1公顷以上毗连成块，坡度大（水田1/20坡度，旱 田8度以上），地块小而必须规整（大多数地块不满公顷， 同时地块平均面积小于公顷），草地比例高（70 °%以上）的 草地，有坡度的人工草地，其他特殊情况如农民老龄化比 例高、撂荒比例高等。并不是所有满足上述条件的农田都 可以享受补贴，对生产活动还有一些特殊的要求，包括： （1）其生产活动有助于减少或者避免撂荒（因为完全的撂 荒不利于生态、经济和社会发展）；（2）其农业

26、生产活动要 促进农村的综合发展，包括防治水土流失、保护生物等。为确保直接补贴取得预期的效果，政府要求按村落签 订协议，以村落为单位，全体村民参加，以求整体协调； 对达不成村落协议的地方，也可以与单个农户签订协议。享受补贴的对象可以是农户，也可以是农户的合作组织。补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成 本差异的80°%。具体标准根据水田、旱地、草地和人工草 地分别设定，并按陡坡地和非陡坡地设定两级标准。每个 农户每年可以享受的补贴上限为10 0万日元。政府为此支 付的财政总支出为70 0亿日元，其中中央政府330亿日元。 可享受补贴的面积约为90万公顷，即平均每公顷约为8万 日

27、元（约折合为630美元）。这相当于欧盟普遍性的面积补 贴的两倍多一点。最终的目标是将其生产力水平提高到邻 近的非补贴对象区的水平，在时间上没有明确的限定，第 一期为5年。欧美国家实行直接补贴的原因可以概括为以下几个方 面1、直接补贴政策产生的最主要原因是原来的价格支持 和价格补贴的失败。价格支持措施效率很低，据经合组织 测算，发达国家价格政策补贴的效率仅仅为25%左右，即 政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民所能获得的仅 仅是元左右。与此同时，政府的财政支出包袱也因过剩库 存产品的不断增加而日益沉重。欧美等国家从国内政策需 求看，需要寻找补贴农民的更有效的方法。2、世贸组织谈判要求在农业中采

28、取更加自由化和市场 化的政策。一方面，要减少国内支持政策对生产和贸易的 扭曲影响作用，另一方面，又不能使得农民的利益受到损 失。因此，有必要改变对农民的补贴方法。3、对农村社会和环境目标的重视程度日益增强。无论 是欧盟国家、日本还是美国，对农村环境问题、农村就业 和农村社会发展其他有关问题的重视程度日益加强。为了 让农民不过度使用农村资源，或者为了使得农村地区不因 农民的过度外流而荒芜，就采用了各种各样的特殊的资助 和补贴措施。考虑到欧美等发达国家财力雄厚，补得起， 且农民群体在国内政治斗争中的巨大影响力，其对农业的 补贴政策将长期存续。4、欧美国家的直接补贴政策，是与其特殊条件相适应 的。这

29、些条件包括：（1）国家的财政支付能力强，农民在 社会中所占比例很小，数量相对很小；（2）每个农场的规 模较大，在美国更大，土地连片，种植较为单一，易于准 确统计，也有可能按个进行研究；（3）农民和有关农业部 门的素质较高，制度严密，不大可能出现舞弊及政策的变 形走样。三、我国农产品价格改革的方向（一）我国农产品价格管理的现状、存在的主要问题及改革的方向我国是个农业大国，绝大部分人口分布在农村，农产 品价格历来关系千家万户，无论处于哪一发展时期，做好 农产品价格管理工作一直是政府的重要职责。20年农产品 价格改革的显著特征以“调放”为主。1996年以后，主要 农产品价格已接近或高于国际市场。由于

30、国内农产品供给 充足、农民增收困难以及受国家财力制约，上调价格困难 或下调价格阻力较大，矛盾比较突出，近几年价格改革则 主要以“放”为主。目前政府管理价格的农产品已寥寥无 几，棉花、蔬菜、水果、茶叶、肉类、木材、羊毛等其他 大多数农产品价格，已主要由市场决定。按照中华人民共和国价格法以及近期颁布的中央定价目录规定，目前政府仅对以下几种农产品价格进行适当管理：（1 ）中 央储备粮食、棉花等农产品储备作为保证粮食安全、调控 市场的重要经济手段，其购销价格由国家计委会同有关部 门制定。（2）烟叶属行政性垄断商品，其收购价格由国家 计委会同国家烟草专卖局研究制定。（3）按照粮食流通体 制改革的要求，每

31、年初中央对粮食收购保护价提出原则性 指导意见，具体收购价格水平由继续实行保护价收购的省 （区、市）人民政府确定。（4）按照蚕茧流通体制改革的 要求，蚕茧价格放由省级政府价格主管部门管理，每年初由国家计委会同有关部门提出蚕茧收购的预测价格，参照 中央提出的预测收购价格，各省级政府制定具体蚕茧价格政策。此外，为引导棉花市场价格合理形成，促进棉花供 求平衡，政府还定期发布棉花价格预测信息。可以说，经过20年的价格改革，目前我国对农产品价 格管理范围、内容己很小，农产品价格形成中市场的决定 作用已得到高度发挥（而欧盟、美国等发达国家、目前仍 然通过干预价格、目标价格、门槛价格等多种价格管理方 式对粮食

32、、棉花、奶制品、肉类等大多数农产品市场进行 干预）。与发达国家和一些发展中国家比较，我国农产品生 产流通的市场化程度已相当高。当前我国农产品价格管理面临的问题，已不是放得不够，而是管理不够，政府职能“不到位”和“缺位”，管理 观念及方式还没有切实转变；不是市场没有发挥作用，而 是对发育不成熟的农产品市场的过分依赖，因不成熟农产 品市场的信息不对称而导致周而往复地生产的盲目性及产 品“卖难”。可以说，以“调放”为主的20年农产品价格单 边改革已基本走到尽头，今后农产品价格改革应该有新思 路、新办法。值此时刻，我国加入了世贸组织，世贸组织 规则中对农产品价格管理又提出了新的要求。为尽量降低 国外农

33、产品冲击的负面影响，尽可能地保护农民利益，保 持国内农产品市场基本稳定，促进我国农业结构调整和稳 定发展，当务之急是要根据世贸组织农业协定中允许 的政策空间，针对当前农产品价格运行中价格管理“不到 位”、“缺位”和市场信息不对称等问题，以建立政府调控 有力主要由市场形成价格机制为目标，尽快研宄我国农产 品价格管理的对策。比如，如何健全农产品价格监测分析 及预警体系，提供优质的价格信息服务？如何完善农产品 储备调控体系，发挥中央储备粮稳定国内粮食价格的作用？ 如何使用保障性条款，积极应对进口数量急增的“数量触 发”和价格急剧下跌的“价格触发”等情况的发生？如何 规范农产品流通企业的价格行为和农产

34、品市场交易行为， 解决农民市场谈判中的不利地位。其中一个最主要的问题， 就是在价格和补贴方面如何调整现行的政策，用足用好°%及wt 0允许的其它相关的条款。按照农业协定以及中国货物贸易承诺和减让表中的规定，我国在以下四个方面做出了承诺：一是增加了农 产品市场准入机会，将非关税措施全部关税化，农产品关 税并不断削减，对一些重要农产品进口实行一段时间的关 税配额制管理；二是承诺对农产品价格支持控制在减让基 期农产品生产总值的以内（以综合支持量ams衡量）；三 是中国不得对农产品维持或采取任何出口补贴；四是在动 植物检疫方面，放宽对美国西北七个州tck病麦、柑橘等 农产品的进口。上述承诺会

35、使今后国内外农产品市场的联 系更加紧密，价格联动整合程度会进一步提高，国内外价 格水平的一致性将使国内农产品面临较大的竞争压力。这 主要由于：一是国外农产品具备固有资源优势。我国人多 地少，生产规模小，相对来说农业劳动生产率低、生产成 本高，而发达国家在生产率、资源、技术、市场营销管理 和资金上都具有明显优势。二是发达国家对农业的支持水 平仍将维持较高水平。农业协定虽然对削减国内支持 和农产品出口作了规定，但由于发达国家减让基期的农业 保护水平很高，削减后农业补贴金额仍较大。如美国ams 削减20 °%后，仍有每年191亿美元用于国内农产品价格支 持，欧盟削减后的国内综合支持总量仍可

36、达796亿美元， 曰本削减后也还有283亿美元。而我国减让基期的综合支持总量为零，粮食等一些重要农产品的支持甚至为负数。 三是出口补贴是增加产品出口竞争能力的重要手段，农业 协定虽对其进行约束和消减，但由于部分成员有巨大的 基数，削减后仍可使用大量的出口补贴。如美国减让后的 每年出口补贴仍达近6亿美元，加拿大亿美元，而我国今 后对农产品将不再使用任何出口补贴。近期的工作重点要集中利用的支持空间继续坚持完 善粮食收购保护价制度，同时调整粮食保护价收购范围，重点支持北方小麦和南方大米生产，确保口粮安全，保护 农民利益。要充分考虑国内外农产品供求及价格形势，合 理制定粮食收购保护价水平。随着国家财力

37、的增强，粮食 收购保护价水平的确定应逐步按以下方式确定：收购保护 价水平应当逐步按照国际农产品价格水平加上的国内支 持量（ams）的原则测算确定。同时，把改进对小麦、大米 等粮食产销补贴方式，尽可能减少国内粮食市场人为扭曲， 同时又保障农民收入。初步设想：国有粮食购销体制实行 市场化运作，由具有经营资格的企业按照市场价格经营粮 食。为保护农民利益，每年政府根据国内外粮食供求情况、 生产成本、财政承受能力等因素确定粮食收购保护价（支 持价格），同时通过市场监测计算各品种全国平均市场价格， 从而确定差价补贴标准。当粮价过低时，农民可以持有售 粮数量凭证（粮食必须售给有经营资格的企业），向当地基层财

38、政部门领取差价补贴。为将差价补贴切实补到农民 手中，主产区尤其是农业税收较多的地区，差价补贴可考 虑直接抵减农业税。（二）关于粮食市场化问题目前粮食收购保护价问题的症结，在于反映市场供求 不够及时、灵敏、价格偏高，流通颂域限制过严，对粮食 企业管得过死。现行粮食收购保护价的运作方式不利于调 动国有粮食企业购销的积极性，也弱化了农民以市场为导 向，调整种植结构的作用，最后导致了实行粮食收购保护 价的品种阶段性过剩。按目前体制运作，购多销少，许多 主产省将出现“收不了、储不下、卖不出、补不起”的波 动局面。粮食购销政策和流通制度，是影响农业发展的一项基 本制度。为了适应中国加入wto规制和农业国际

39、化发展需 要，国务院批准从xx年开始由浙江省率先实行粮食购销市 场化改革试点。同年8月开始将粮食购销市场化改革扩大到 整个沿海经济较发达地区，6省2市将广泛实行粮食市场化 改革。目前，粮改步伐很快，不仅在沿海发达地区全面推 行，中部地区和西部地区也迅速展开。我们估计，如果粮 改工作顺利的话，这种态势将在1一2年内在全国全面展 开。也就是说，如果粮改不出现大的意外，我国极有可能 在xx年在全国范围内实施粮食购销市场化制度，全面放开 粮食购销。这种状况，无疑有助于全面推进农业结构战略 性调整，提高农产品竞争力。然而，过去的经验与教训证 明，粮改涉及方方面面，尤其是面临国内粮食种植面积和 粮食总产量

40、连续3年下降，既要重视粮食市场调节的一 面，更要防止“市场失灵”重视发挥政府宏观调控的一面， 从市场和政府两方面发挥积极作用，保证粮食稳定供给， 全面促进粮改顺利实施。根据国际市场经验，粮食供求关 系的协调，市场因素、微观变量起基础性作用，而政府因 素、宏观变量则是保障条件。越是粮食全球化，这种辩证 关系就越明显。按照xx年7月国务院关于进一步深化粮食 流通体制改革意见，粮食主销区应充分利用经济实力较强 的条件，大力完善粮食储备体系，尤其是国家粮食储备体 系，是有效实行粮食调控的重要保障，随着一批国有粮食 储备库的建立和启用，它将对推进粮改顺利进行发挥重要 作用。在流通过程中，针对粮食风险基金

41、到位率不高、使 用不规范、缺乏有效监督手段等问题，必须完善粮食风险 基金包干办法。加强对粮食市场供求行情的分析和监测， 建立粮食预警预报决策分析系统，建立预报体系，构建预 警网络，重视期货市场，预测粮价走向，对粮食供求格局 尽可能做到“早知道”，这是沿海发达地区，也是粮食主销 区粮改过程中发挥宏观调控作用的一项基础性工作。当然，中国粮食市场化全面改革还只是处在区域性试点阶段，浙江等地的粮改也只是取得了初步成功，但能否 在较短时期内向更大区域推进，或者用较短时间在全国范 围内全面放开，实行自由化生产和经营，还需要全方位改 革。特别是在中国“入世”初期（x x年底以前），面临着 国外优质粮食进口冲

42、击，必须大力改革中国粮食购销体制 建立一个以市场调节为主、政府宏观控制为辅的中国粮食 购销体制框架。同时还必须注意到，在粮食总产量连续三 年减产的情况下，如何在东部沿海粮食主销区与中西部粮 食主产区之间，在南方稻区与北方粮区之间，形成一个客 观上各有分工的专业化和区域化粮食生产格局与营建中国 国内统一粮食购销大市场，对新时期中国粮食安全和农业 发展以及融入国际农业大市场都有着重要的基础性意义。改革粮食收购保护价的基本思路：坚持以市场化为基 本取向，取消粮食定购任务，放开粮食市场，实行粮食经 营主体认证制度，放开粮食收购价格，使粮食购销价格在 市场供求中形成，国家主要通过专项储备，掌握必要的、

43、适量的粮源，确保粮食安全。通过“放价保量”的改革， 把粮农和国有粮食企业推向市场，增强粮农应变市场的能 力，根据市场导向来安排生产；使国有粮食企业随行就市 购销粮食，自主经营、自负盈亏，以市场供求为基础来发 挥主渠道和储备调节作用，能购得进、销得出。具体还应 包括以下内容：（1）完全放开粮食价格，把保护价与市场 价的价差，直接补贴给农民。（2）完全放开粮食价格，并 在一定条件、一定范围内保留收购保护价。这类似于国外 的目标干预价格。美国、欧盟的粮食价格是放开的，可是 长期执行干预价格。所以，对粮食收购保护价是按市场化 原则来进一步改革，是完善而不是取消。完善粮食收购保 护价在政治上主动，在经济

44、上确定了粮农“最低收入保障 线”，给农民吃了 “定心丸”。（3）遵循价值规律，制定合 理的粮食收购保护价政策。粮食收购保护价作为国家保护 农民利益的一项特殊政策，应在粮食供过于求，市价接近 成本或低于成本的情况下加以运用。收购保护价水平应当 逐步按照国际农产品价格水平加上的国内支持量（am s）的原则测算确定。粮食收购保护价应能弥补粮食生产成本 并使粮农获得一定的收益。但是，保护价不应以确保农民 增加收入为目标，应以保护粮食生产成本和粮农一定的收 益（如10%左右的成本盈利率）为主要目的。当市场粮价 极度下跌，低于粮食生产成本和粮农一定的收益时，国家 应以略高于成本的价格收购农民的粮食，以确保

45、农民不会 因粮价的极度下跌而亏本。（4）粮食收购保护价要与其他 农产品保持合理比价，必须充分考虑种植结构调整的需要 保护价制度应逐步将普遍保护粮食品种转为重点保护优良 品种，这既利于促进粮食品质结构的调整，又利于粮食经 营结构的优化。（三）关于对农民的直接补贴问题欧美等发达国家不仅补贴总量很大，分摊到具体品种上也很大，如美国，仅“休耕补贴”玉米每斤就在元人民 币以上，而且大部分农产品都享有补贴。我国长期以来对 农业并没有多少补贴，事实上采取的是负保护政策。加入 wto后，反而可以在农产品协议框架内加大政府对农业的支 持。具体表现在以下几个方面：1、积极考虑对农民的直接补贴。经过了几十年的实践

46、经验，发达国家己经认识到，价格支持措施并不是一个好 办法。一方面，价格支持措施扭曲市场价格信号，造成市 场不平衡，造成贸易和市场竞争的不公平，也造成对自然 资源不合理使用、过度使用和浪费性使用；另一方面，在 保障农收入方面，效率也很低；国家拿出了很多钱，只有 一小部分真正能够流到农民手中，大部分都在中间环节流 失了，或者由于库存费用和产品变质而浪费掉了。与价格 支持措施相反，直接补贴措施直接了当，不需要借助产品 和市场流通过程，直接发给农民。政府用于此目的财政支 出，没有中间环节的跑冒滴漏，全部为农民所获得。并且， 在世贸组织谈判中，直接补贴尤其是美国式的直接补贴， 是没有争议的“绿箱”政策，无论补贴多少，都不受世贸 组织的约束，也不会引起任何争议。2、汲取和借鉴欧美等国的经验，尽早改变和改革低效率的价格支持政策，将节省出来的宝贵财政资源，转为直 接补贴等其他对农业的国内支持措施，转为“绿箱”政策 范畴的支出。表现在政策思路上，从价格支持补贴转为农 民直接补贴，也即我国农业宏观政策要从改革以来以调控 价格为主转而实行“绿箱政策”。同时，通过政府的财政支 出和税收减免，逐步构建我国对农业的绿箱政策支持体系， 以适当补贴的形式支持农业生产。“绿箱政策”的内容以一 般政