关于行政诉讼协调制度的思考

1、关于行政诉讼协调制度的思考我国行政诉讼法自颁布实施以来，虽然在保障公民 权利、促进行政管理法治化、推进市场经济体制的确立、推 动宪政和法治建设等方面作出了重要贡献。但随着我国政治 体制和经济体制改革的推进，由于该制度自身的局限，在实 践当中也暴露出了很多的问题，而“最棘手问题是行政诉讼 运作机制不畅” 1，从而导致行政诉讼的公信力不足，社 会各界对行政诉讼的期望值下降。在行政诉讼处于困境之中 已成为不容回避的现实情况下，近年来一些法院在行政审判 实践中创新思维，积极探索行政诉讼的协调制度，尝试引用 协调制度这一新的结案方式，来化解越来越复杂的行政纷争 不仅使得一大批行政诉讼案件“案结事了”，而

2、且形成了行政 权力与公民权利的衡平互动，有效地化解了行政争议，推动 了和谐社会的构建和发展。一、行政诉讼协调制度现状考量 行政诉讼协调，它是指在行政诉讼过程中，由法院法官 主动参与协调引导，就当事人双方的共同愿景，在合法合规 的基础上，就诉争问题迗成“合意和解”协议的一种终结诉 讼方式。也就是说，行政诉讼协调是在没有任何外来压力的 干挠下，由法院法官引导行政双方当事人，在自愿平等协商 的基础上，互谅互让，就争议的事实或事项，迗成一致意见 而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调 制度，但协解毕竟在不知不觉中成了行政审判中一种结案方 式。长期以来

3、，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性， 行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理 相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味。从 审判实践来看，行政案件撤诉率高的现象已经说明，大量的 行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得以解决， 有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果，有的 法院发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有 的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决 纠纷的主持人_人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。 2据统计，1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有 撤诉行政案件数的，1997年是，1998年上升至，1999年 又升至，2

4、000年甚至高达69%，3特别是近年来因法院协 调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法 律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下，一些法 院大胆思维和创新，制定了行政诉讼协调制度实施办法， 通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。我们经调查，以协调方式由原告撤诉结案的，主要有以 下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或 者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易 激化的案件；二是行政赔偿案件，通过法院协调，从而及时 化解双方矛盾，解决纷争；三是因履行行政合同所引发的案 件；四是诉不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行 政裁决、行政处理案件；六是不服具有一

5、定自由裁量权的具 体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其 他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自 愿、公平公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行 协调，在认识一致的基础上，对行政相对人的权利和利益进 行合理的调整，促使原告撤回起诉，从而解决行政争议。在行政诉讼中，如果完全排斥法官“协调”等柔性手段，法 院“硬判”行政案件，极易导致“案结事不了”，不仅不能 解决矛盾，还可能激发更大的矛盾；如果在查清事实，分清 是非的基础上，采取协调、协商的方法，既可以“案结事了 ”， 又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲，行政诉讼适用协 调虽在立法上没有规定，但是在司法实践中以

6、得到较广泛的 运用，并取得了较好的社会效果。我们从司法实践来看，在行政诉讼中法院法官进行适当 的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利 益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一 是从法律的原则性规定来看，行政诉讼协调的运用是构建和 谐社会的需要；二是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协 调的运用是审判实践的需要；三是从违法行政当纠来看，行 政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；四是从行政审判 中的利益衡量来看，行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的 需要；五是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调 制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在 于，由于在行政诉讼中

7、法院不能调解，不少案件是原、被告 在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，被告改变、 撤消被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者 在诉讼外给予原告某些好处，原告认为达到目的，便申请撤 诉，诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉 案件，使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避，名存实亡。 这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据，有时使 得协调显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的 权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以 诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥” 式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和 结果无疑是多年来撤诉

8、率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。 象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,最高迗到， 个别法院的撤诉率竟达到4;又比如xx年全国行政一审行 政诉讼结案880 50件，其中撤诉和协调处理41547件，占5， xx年全国行政一审行政诉讼结案92192件，其中撤诉和协调 处理43705件，占6，xx年全国行政一审行政诉讼结案95707件，其中撤诉和协调处理41620件，占7。我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉 呢？通过调查，一是来自法院的“协调”使原告撤诉；二是 诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉； 三是来自原

9、告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式 外，第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等， 实际上就是“合意和解”，但这种诸多的合意和解后而撤诉 的案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不 出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、 协调处理成为规避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳 入司法监控的范畴，从立法制度上进行规范，使之成为保护 行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方 式。二、行政诉讼协调的种类尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法 利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的 和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于

10、诉讼 中的和解，又不同于诉讼调解。诉讼调解则作为一项原则， “既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现” 8。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则，它只 是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此，行政诉讼协调并不 是抛弃规则的协调和衡平，也不是无边无际的随意协调。它 具有合法性、有限性、适度性、约束性、平等性等界线要求。基于行政诉讼协调的界线要求，它主要包括以下四类:行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表 现。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决， 其实质也在于满足其民事主张，会始终围绕着自己民事权利 义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，而人民法院在 审查行政裁决

11、行为时，判断行政裁决是否正确合法也始终以 行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的 确定是否正确合法为标准。因此，法院行政裁决权在民事纠 纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步， 既不是“公权力”的放弃，又符合“裁决行政”定纷止争维 护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说，“行政裁决” 中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性9 。行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协 调。我们知道，“权自法出”，“职权法定”。“行政权既是职 权又是职责，是职权与职责的结合体，作为职权可以行使， 但作为职责，却必须行使，否则构成失职” 10。这就要求 行政机关在行使

12、行政职权时，必须依法承担相应的义务和责 任，即法定职责。从司法实践来看，行政机关不履行法定职 责的案件，通常表现为三种情形，即行政机关拒绝履行、拖 延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履 行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为， 只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的， 只能判决在一定期限履行。这对原告而言，显然效率太低， 如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的 职责，这种积极作为既合乎行政目的，对相对人来说正好达 到诉讼目的，是一种典型的双赢局面。行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合 法但不合理的行政行为只能判决维持，而人民法院判

13、决一经 作出，行政机关必须不折不扣的执行，这样必然导致社会效 果不好。为了避免这种情形的发生，最高人民法院通过司法 解释规定，对于合法但存在合理性问题的行政行为，人民法 院应当判决驳回原告的诉讼请求，该规定实际上为行政机关 在判决后行使自由裁量权，变更不合理行政决定创造了条 件。事实上，因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权 力”与“私权利”和解，以促使行政相对人尽快地履行具体 行政作为，既不违背行政的合法性原则，又符合行政尽快地 恢复行政管理秩序的目的，还符合行政的效率理念和目的理 念。从司法实践来看，现在有许多案件通过法院从中协调， 行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌，相反，会使行政行为

14、更加符合立法旨意，各方抵触情绪较小，甚至可以说是各类 行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。行政赔偿案件的协调。我国行政诉讼法第67条第3 款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿存在着 “合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应当体现下列考虑：一是 从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的 是保护公民，法人和其他组织的合法权益” 11。可见，保 护公民，法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的， 这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。 行政赔偿诉讼是诉讼中一种，属程序法律，要受到实体法律， 即国家赔偿法中行

15、政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看， 行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少，在 现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，这不能不 使人怀疑国家是否有赔偿的意图，而这又是违背国家立法的 本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和 保护，那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益 的保护和关怀，这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的 不同。正是基于以上考量，笔者认为，对行政赔偿必须构建 协调制度。一方面删除我国行政诉讼法第67条第3款， 在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度。 另一方面从修改实体法着手，限制行政赔偿调解制度可能带 来的消极影响。三、行

16、政诉讼设立协调制度的适用范e在我国行政诉讼程序中，不适用协调主要有两种情形: 一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条 件和方式，行政机关即没有自由裁量权，因此不存在协调适用之基础，不适用协调；二是对某项具体行政行为由法律、 法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行 政行为提起的诉讼，法院不得进行协调。除以上两类外，适 用协调的情形主要有以下几类：行政赔偿诉讼案件行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定，但出于以上 所述行政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量，从规范 行政诉讼协调程序来看，行政赔偿诉讼中不再适用调解制度 而改为适用协调制度较为妥当。如侵犯公民健康权，造成

17、其 身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的 行政赔偿诉讼案件；又如侵犯公民、法人和其他组织的财产 权，造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导，当事人 双方对具体补偿数额相互平等协商，迗成合意和解，从而迗 到解决纠纷的目的。行政诉讼案件1、因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协 调。主要有两类：如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具 体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权 范围进行协调。比如对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、 劳动教养等具有不同幅度的行政裁决和处罚行政行为，通过 协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，从而树立和提高 行政机关和司法机关的执法公信。

18、如果行政机关作出的行政 裁决和处罚具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确， 仅仅违反法定程序的，则法院可适用协调。比如不服行政机 关权属争议归属确认决定，不服行政机关对某种民事行为责 任、效力作出认定，不服基层人民政府作出的民间纠纷处理 决定，不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定，不服行政机 关对侵权或损害赔偿所作裁决等等，以上可以进行目的在于 说服相对人接受行政行为的协调工作，从而促进社会和谐稳 定。2、因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。 在行政指导行政行为中，作为行政相对人有进行判断并进而 作出是否服从的选择自由，若相对方不服从，行政机关不能 因此而给予其处罚或者其他形式的制裁

19、。其实现是以相对方 的认同为前提，比如对“以帮助、保护行政相对方的利益并 达成一定行政目的”授益性行政指导不服的；“行政主体对 于危害公益、妨碍秩序之行为，所施以规范、预防及抑制的” 规制性行政指导不服的；“行政主体对相对方相互间发生争 执，自行协商不成而出面调停以达成妥协的” 12调整性行 政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调，可以 进一步规范行政机关的具体行政行为，从而监督行政机关进 一步依法行政。3、因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。 一直以来，行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否 认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界 定为单方行政行为”。最高

20、人民法院关于执行中华人民 共和国行政诉讼法若干问题的解释中，已专门把行政行 为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为， 也包括双方行为” 13。这一重要修改，为作为双方行政行 为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。 尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少，但行 政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。 目前我国较为典型常见的行政合同有：国有土地出让合同、 国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育 合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使 用合同等等。随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起 的行政诉讼也必将应运而生，而通过协调

21、来解决双方的争议 更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协 调解决争议的行政合同主要有以下几类：认为行政机关不履 行行政合同义务的；对行政机关实施的合同违约制裁不服的 对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；对行政机关行 使合同履行的监督权和指挥权不服的；对行政机关缔结行政 合同行为不服的等等。14四、行政诉讼协调的程序和结案方式协解是以平等自愿为基础的，判决是以强制为特征的， 二者是性质完全不同的解决纠纷的方式。在构建和谐社会和当前官民矛盾较为尖锐的情况下，协调不应仅限于一审程序， 在二审、再审程序中适用协调，也能够更好、更有效地保护 当事人的权利。笔者认为，在行政诉讼程序和结案

22、方式方面， 应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规 范。协调的审前程序，即启动程序。协调的适用应由行政诉 讼当事人一方或双方申请提出，并且一般应采取书面申请。 法院也可根据具体案件情况，在查明事实、对具体行政行为 的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议，但是 法院不能依职权强行启动协调程序，另外就是法院在协调前， 应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查， 只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看， 法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式：第一，由当 事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解 的想法或者要求人民法院进行协调的，从解决争议和

23、化解矛 盾的角度考虑，人民法院可以考虑进行协调。第二，由人民 法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、 独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可 能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可 运用协调。第三，由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民 法院参与引导，有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起， 但还涉及到其他行政机关，在行政机关内部不一定解决得了， 如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调，这时 人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加，从 而启动协调程序，这样可以迗到最优的协调效果。协调的审中程序，即处理程序。大多数情况下，争议是 发生在

24、行政主体和行政相对人之间的，行政争议各方在平等 自愿的基础上，由人民法院召集双方当事人进行协调，分别 倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段，人民 法院应注意把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼 的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力，包括行政机 关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备 完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行 政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影 响” 15。三是合法协调。在行政法意义上，合意和解协议 是一种公法契约，应比照行政程序法的有关规定进行协调。 人民法院主要引

25、导双方合意和解协议确定的行为符合特定 的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协 判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解 和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择“协判合一”模式， 也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协 判结合，案结事了。法院在行政诉讼协调过程中，为防止案 件“久协不决，以拖压协”，应规定协调的次数不超过三次， 可选择三级协调法，即承办人先行协调、庭长再协调、院长 最后协调的方法，妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。协调的审后程序，即终结程序。在行政诉讼中，对于经法院协调，当事人迗成“合意和解”后，原告申请撤

26、诉的， 当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉，对于撤诉的理 由一般不再审查。但在法院协调制度下，当事人双方达成“合 意和解”后，没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的，采 取何种结案方式？目前司法理论界有多种观点：一是应以出 具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形 式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书” 的形式结案。笔者认为，以上四种观点各有利弊。从我国行 政诉讼的现状考量，笔者较为赞同第四种观点，即我国行政 诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。 因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约” 行为，又是法院的职权行为，既有当事人“自治”，又有法 院依职权的“引导”，而诉讼行为的中止或终结，当事人虽具 有促进作用，但主动权仍然掌握在法院手中，对当事人中止 或终结诉讼的行为是否准许，必须由法院审查后决定。因此， “合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼，其中止或终 结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的 形式结案，正如