环境管理大部制改革的难点、策略设计与路径选择

1、    环境管理大部制改革的难点、策略设计与路径选择    周艳敏摘 要：影响环境管理大部制改革的因素主要有内部环境、外部条件和时空因素。眼下，环境管理大部制改革的问题是由于内部结构不合理、外部条件不健全、时空因素缺乏规范的统筹。在环境管理大部制改革当中，必须将内外环境与时空因素进行良好的结合，放眼全局，齐头并进，不仅要完善环境管理制度，还要构建多元化管理体系。关键词：环境管理；大部制改革一、环境管理大部制改革的难点环境管理大部制改革是我国目前环境治理、体制改革的的重中之重，这些年来，我国的环境管理大部制改革正在逐步前进，但改革的成效却不明显，环境管理水

2、平和质量还在原地踏步，现在所执行的环境管理制度对于复杂的环境问题依然没有很好的解决办法，甚至在某种程度上陷入了“不如不改”的怪圈。正是由于在内部环境、外部条件和时空因素方面存在着一些问题，影响着大部制改革的步伐。（一）内部环境关系没有理顺好的内部环境是大部制改革顺利推行的主要因素，也是急需解决的问题。公共组织越庞大，其内部结构就越复杂，大部制的改革势必会造成内部组织的扩大，目前大部制改革在内部环境的多向纵深上都存在难点：首先在纵向方面职能不清楚，环境问题除了整体性还包括地域性、流动性，为了迎合这样的特点，我国在环境管理制度上呈现了中央与地方政府分级管理。在中央管理方面，建立起相关的管理部门，负

3、责对整体环境管理的统一支配，掌管全局，以确保管理的完整性；在地方管理方面，按照地方级别分别建立各自的管理部门，负责对本辖区的环境管理工作，同时受上级政府的领导。地方的环境管理工作实施双领导制度，既受命于上级政府，也与同级政府进行合作。地方政府的环境管理的人事与财政是受命于同级政府，其管理实施更多的会受到相关工作的左右，而上级政府作为监管部门，缺少必要的制约方法。实际上，在我国推行绿色发展政策的时候，部分地方政府依然注重gdp，对环境管理工作进行阻碍，甚至其本身就是造成环境污染的罪魁祸首。为了避免这种情况的发生，上级政府不得不进行适当的调整，花费更多的时间与精力进行监督、查办、处理等工作。这种工

4、作模式造成了环保部门的工作要点偏移，致使其职能不明确。横向上缺少必要的协调能力。自我国推行结构化的管理制度以来，包括林业在内的多个部门被纳入到环保部门中来，形成了多个部门共同管理的局面。我国目前的管理被分为三个方向，由环保、渔业、交通所组成的污染治理，由农业、矿业、水利工程组成的保护资源，由财政、环保等组成的综合管理。这些具體的管理模式，虽然对于特定的区域管理有积极的促进作用，但是确弱化了本应由环境管理部门所承担的职责，并且与完整的生态环境系统相悖，容易造成监管的盲区，造成监管措施难以执行。传统的大部制改革，虽然增加了环境管理部门的决定权，却没有在源头上改变九龙治水的管理方式。部门与部门之间等

5、级平等，导致决定权、主导力互相不认可。环保部门所组织的会议也变成了部门之间的“茶话会”，误解了综合治理的理念。（二）外部条件改革时机不成熟外部条件包括我国民众的环保意识，经济水平的不断提高和制度的法治完善。以法治环境来说，大部制改革的条件还不成熟。我国对于环境管理法颁布的时间较早，我国自1974年就颁布了相关法律，确立了环保部门的主要职责，这对于其他部门来说是很罕见的，截止到目前为止，我国在环境管理方面的法律多达35部，国家颁布的保准更是有近800余项，覆盖了环境保护的各个领域。但对于推进大部制改革来说，现有的法律体系还存在一些问题：首先是缺乏必要的法律根据。每次改革都会形成精简与膨胀相互循环

6、的问题，在于我国每次改革都是政府牵头，带有强制的意味；在改革中所遇到的问题都归咎于在管理方面出现了纰漏，而不从法律层面上寻找原因。之前的改革当中都没有避免这种问题的发生。这就导致在大部制改革中缺少稳固性，甚至一直处在波动中。比如，某些部门担心在大部制改革中会削减权利，不愿平级部门来监管本职工作，进而阻碍大部制改革的推进。其次是由于立法的分散。为了对特定区域进行管理，我国相继出台了大量的法律法规，各部门也根据需求制定了各自的规章制度，行业准则等，这种针对性过强的方式，虽然对于提升管理有一定的帮助，但也形成了立法间的相互独立、缺乏沟通，甚至导致了相互制约的现象。虽然我国明确了环境保护具有区域性、特

7、殊性等，但是相关的独立法律并灭有进行修改，还维持原样，在实际操作中很难起到效果。所以，环境管理部门推行的大部制改革既不能平衡部门之间的法律法规，也不能对部门之间的利益进行合理沟通，推行大部制改革还有很长的路要走。（三）时空因素没有统一规划环境管理部门是我国重要的行政管理部门之一，推行改革当中，必须与经济、生态等相结合。但是由于缺少统一的规划，环境管理大部制改革在时空因素方面还存在一些不足：“政府参与度不高。虽然我国法律明文规定，地方政府要对辖区的环境管理负责，但是地方政府责任划分不清，认为环境管工作归环保部门负责，导致对环境管理工作参与度不高。又由于我国大部制改革是由国家主导推行，致使地方政府

8、的职能缩减，进而影响了地方政府的工作热情。与此同时，一些地方政府依旧持有传统理念，认为环境保护会制约经济的发展，在推行大部制改革中懒政、不作为。缺少地方政府的支持，大部制改革只能是望梅止渴。由于环境问题的日益加重，致使民间很多环保组织出现，在环境保护方面，这些民间组织在一定程度上也会左右环境管理的改革实施。”这段删除。改为：“虽然我国法律明文规定，地方政府要对辖区的环境管理负责，但由于我国大部制改革是由国家主导推行，致使地方政府不能“因地制宜”地统一规划地方政府部门之间的改革工作，部门之间权责划分不清。同时，改革的阵痛必然会制约地方经济的发展，以上种种因素都形成了大部制改革中无形的阻力。另外，

9、由于环境问题的日益加重，致使民间很多环保组织出现，在环境保护方面，这些民间组织在一定程度上也会左右环境管理的改革实施。”二、大部制改革的策略与路径环境管理大部制改革必须科学、合理的看待内部环境、外部条件和时空因素，有针对性的进行改革，选择合适的策略与路径，保证改革的有效落实。（一）策略选择在策略选择上，保持在整体推进的同时，局部也要前进。总体目标要形成全方位、整体化的环境监控治理模式。减少盲目试点工作，从单一模式转向复合模式，形成法律的多元化，掌握好工作频率，对于阶段性的需求进行透彻的分析，因地制宜。从对环境污染严重的方面着手，以点带面，最终形成管理与保护双协调的工作模式。（二）路徑选择向统一

10、管理体制靠拢。由于我国在资源管理方面造成职能不清、缺少权威性等问题，环保大部制改革不仅要加强职能，还要加强权利，大部制改革要进行决策与执行分离的制度。因此需要规划立法，制定相关规章制度，对重点区域进行监督。制定完整的评估体系，对重大经济项目进行评估，按照国家标准对经济开发项目文件进行评估。进行统一的环保监测，制定规范的监测制度，对环境进行实时监督，并对环境质量进行公告，统一发布相关信息。重视不同部门间的职能关系，将资源管理与环境保护进行分离，环境大部制改革不应是对于部门的整合与重组，而是对部门见重叠的职能进行理顺，实施简政放权，创新管理模式。完善执法体系，以立法为基础，确定大部制改革的发展方向，固化环保部门的职能全力，防止在实际操作中出现违法行为，明确各级政府之间的关系以及在重大事件的决策地位，确保改革后，大部制能发挥真正的功效。构建多元的治理体系，让地方政府对环境保护负起责任，调动地方政府的参与性，将民间组织吸收进来，共同参与改革。结束语我国大部制改革任重而道远，不仅需要部门之间的相互协作、政府的支持，还需要全社会的广泛参与，让我们共同协作，保障大部制改革的顺利实施，为社会的环境治理贡献自己的力量。参考文献1美