住宅建设用地使用权续期税费研究

1、    住宅建设用地使用权续期税费研究    摘 要：2016年的“温州住房土地使用权到期”事件引起了社会各界对住宅建设用地使用权续期问题的高度关注，然而，现行法律虽规定了住宅建设用地使用权自动续期，但对续期费用未有规定，导致其在解决现实问题时缺乏实际操作性。立足于法理、人情和我国现状，进行了对上述问题的若干思考，认为住宅建设用地使用权应无偿自动续期并缴纳土地使用税，以期对现实问题的解决有所裨益。关键词：住宅建设用地使用权？有偿续期 无偿续期 土地使用税：f293.2 ：a：1004-4914（2017）03-092-03一、续期费用问题的提出我国住宅建

2、设用地使用权作为一种用益物权，具有期限限制，而在其上构建的房屋所产生的所有权却是无期限的，因此，不可避免地会产生续期问题。在当今中国房地产价格居高不下的背景下，续期费用问题尤其引人关注。2009年，青岛阿里山小区成为住宅建设用地使用年限到期的“全国第一例”，此后重庆、大连、温州等地的住宅建设用地使用权期限陆续出现相似困境，引发社会各界的关注和热议。然而，2007年出台的物权法第149条虽然规定住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期，但对续期费用、期限、次数等问题均没有规定，导致在实践中处理相关问题时缺乏操作性。探索物权法对续期问题的立法过程可知，物权法草案四审稿和五审稿均规定：“建设用地使用权

3、续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费；续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定。”但从六审稿起这一规定就未再出现。1最终物权法仅规定自动续费而回避了是否付费、续期期限等问题。对此，立法者的解释是：“绝大多数住宅建设用地使用权的期限为70年，如何科學地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定，也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。”22008年土地管理法修改草案中曾规定住宅建设用地使用权期满后应当无偿续期，这一规定在当时引起了学界、实务界及老百姓的广泛关

4、注，产生了巨大的影响，但是最终在土地管理法条文中并没有找到无偿续期的踪影。然而现实中出现的种种问题已经引起公众对自身财产权和居住权的担忧，法律的缺失造成了现实问题的解决困境，故亟待立法来稳定民心，保障居民安居乐业。2016年11月4日发布的中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见明确指出，有恒产者有恒心，研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。这表明中央着手用立法解决续期问题的态度却未提出解决方案。之后2016年12月8日发布的国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函初步对续期费用问题做出处理，

5、但该规范性文件仅为过渡性安排，并且效力层级太低不宜对涉及人民重大切身利益的房屋所有权和居住权的相关问题做出规定。目前我国正在进行民法典的编纂和房地产税制改革工作，笔者认为，可以乘着这个契机系统研究相关问题并将成果编入物权编，以期在与相关制度的统筹协调之中妥善解决续期问题。本文亦在此契机下，跳出现有法律框架，立足于法理、人情和我国现状，提出关于续期费用等问题的法律方案，旨在为续期法律安排建言。二、续期是否需支付对价（一）有偿续期理论之述评有偿续期，指住宅建设用地使用权到期后虽然自动续期但需要支付对价才能继续取得建设用地使用权，得到有效续期。值得注意的是，有些国家、地区实行的是住宅建设用地使用权无

6、偿自动续期但需纳税的制度，这不属于有偿续期而为无偿续期。因为税收具有强制性、无偿性、政治权力依托性，而合同对价具有合意性、有偿性和经济权利依托性，二者具有本质区别。目前我国学界有将二者混淆者，特在此厘清。支持该观点的理由如下：1.物权法所规定的自动续期中"自动"二字的实际意思不是在土地出让金方面有“优待”之意，而是对于城市房地产管理法关于权利人未申请续期或者续期未获批准，土地使用权在期满后将被国家收回规定的直接否定。这就意味着，70年期满后土地使用权人仍需缴纳土地出让金才可继续享有土地使用权。3笔者认为该说法值得商榷，自动续期是与申请续期相对的，“自动”指不需经申请程序即续

7、期，确实是对续期程序的规定而未涉及费用问题，但这不代表住宅建设用地使用权自动续期也要同非建设用地一样按照城市房地产管理法的规定支付对价才为有效。如上文所诉，立法者如此规定有留白之意，以待后世解决续期费用问题，所以不能仅从“自动续期”推出应该有偿续期。2.无偿自动续期可能会虚化土地所有权，使土地有变相私有化之嫌。如果住宅建设用地使用权期满后无需缴纳土地出让金，则会使建设用地使用权沦为土地所有权，产生了用益物权和所有权之间的混淆，导致土地公有制名存实亡，与我国的土地制度相背离，不符合宪法法律的规定，不利于土地资源的合理利用和城市规划的发展。4该说法未厘清用益物权和所有权的区别，同时混淆了续期费用和

8、续期期限的概念。用益物权与所有权的区别在于前者是有期限的，后者是无期限的；前者不具有对物的处分权能，后者具有对物的处分权能。住宅建设用地使用权无偿续期也可以是有期限的，无偿并不必然等同于无期限。同时，即使无偿续期，用益物权人也不能处分土地，并不影响国家对土地的处分权。所以无偿自动续期不一定会虚化土地所有权。此外，用益物权的取得并不一定以支付对价为必要条件，是否需要对价以及对价多少均取决于土地所有权人和用益物权的合意。如德国法对于地上权的存续期限主要由当事人自由约定，法律未作出明确的规定，地上权的设立不以有偿为要件，一切取决于双方的约定。5所以无偿续期不违背用益物权法理。 3.土地收益具有很强的

9、财政属性。建设用地使用权有偿续费，可以提供稳定的地方财源，为社会保障、民生支出和经济建设提供持续动力。64.土地是不可再生资源，在我国未开征遗产税的情况下，有偿续期实质上是对一部分个人财富的社会转移，符合限制人们靠祖辈遗产不劳而获坐享其成而鼓励通过自身努力和劳动创造财富的观念，是社会公平正义理念的体现。7此说法虽然有一定道理但忽略了房屋所有权、土地使用权也是正当的财产权，如若正当取得自然可以正当继承。再者，是否有偿续期实质上是政府利益和民众利益的分配问题，属于初次分配，而遗产税为再分配，企图用分配手段来解决再分配的问题无异于拳头打错了方向，姑且不论效力和效率问题，是否会带来负面影响也是一个问题

10、。5.严格对土地使用权有偿续期的管理，从长远来说可以提高房屋保有的成本，促进盘活现有房地产存量，从而在一定程度上达到不动产资源优化配置。8从上述理由来看，有偿续期确实有其利处，最明显的是其增加财政收入的功能，然而在实际操作中却面临一个很大的问题。住宅建设用地使用权期满后，土地使用权人有权根据自身的需要来决定是否续期。我国当前住宅大多都是多层和高层建筑，如果期满后规定为自动有偿续期，有的家庭可能愿意继续缴纳土地出让金，而有的家庭则会停止缴纳土地出让金，放弃续期，政府只可能收回少数房屋所有权和部分土地使用权。然而由于土地和房屋的不可分性，政府收回的部分土地使用权并没有现实意义和经济价值。而对于收回

11、的房屋则有两种处置方法，一是将其转让，但一旦全面实行有偿续期，需要政府转让的房屋的数量应该是不少的，这时不管是由政府现有的某个部门来负责转让事宜，或者是新建编制和人员专门负责该事宜，还是外包给社会机构负责都要耗费大量人力、物力、时间成本。或许有人会说这些成本最终都可通过转让收益来弥补，但在我国政府强力推行简政放权的背景下给政府增加一个本可以由民间社会处理的事务，让政府作为民事主体参与到市民社会中显然与时代趋势和政府职能不符。二是将其闲置，这样不仅不利于资源的整合利用，导致资源过度浪费，还会给本就刚性需求旺盛的房市人为地创造需求，不利于房地产市场的调控。（二）无偿续期理论之述评无偿续期，指住宅建

12、设用地使用权到期后自动续期不需要支付对价。随着社会各界对住宅建设用地使用权续期问题的关注和研究，无偿续期理论发展出两个分支，一种观点认为住宅建设用地使用权自动续期不仅不需要缴纳土地使用费或者出让金，也不需要缴纳土地使用税；另一种观点认为住宅建设用地使用权自动续期虽然不需要缴纳土地使用费或出让金，但在免征面积之外需要缴纳一定的土地使用税。总的来说，支持无偿续期理论的理由如下：1.自动续期中的“自动”二字按照字面含义理解应当是住宅建设用地使用权人在土地使用权期限届满后，无需采取任何的行为，除了不需要期限届满前提出申请，还包括无需再向国家缴纳土地出让金，土地使用权就会自行延续，否则就不叫自动续期了。

13、9此说法有失偏颇，同上文所述，“自动”仅针对续期程序未涉及费用问题，不可由此推出续期付费与否。2.消费者并未将建设用地使用权年限与房地产价格联系起来。在当前民众对房价和地价均无任何博弈能力的情形下，用终其一生的收入购置房产后还要在70年后续交昂贵的土地使用费，无法让民众接受。10诚然，在当今中国房价持续走高的背景下，昂贵的土地使用费会使民众不堪重负，缺乏推行的社会基础，但适当的、符合民众心理预期的费用或者是税负是能够被接受的，香港特区的实践印证了这一点。3.无偿续期情况下不会出现因同一建筑物某些业主不愿续期带来的资源浪费。从上述理由来看，无偿续期无疑有利于保护民众的财产权和居住权，保障人民安居

14、乐业，进而维持社会稳定。但绝对无偿续期确实对政府利益侵夺较大，住宅建设用地使用权续期后政府不但不能收回土地使用权，而且失去了一个财政来源，因此需要在绝对无偿续期和有偿续期之间取一个衡平之法。（三）续期费用衡平之法如上文所述，有偿续期和绝对无偿续期都由其利好和局限性，而住宅建设用地使用权的续期不仅涉及民众切身的、基本的财产权和居住权，还影响到政府的财政收入及房地产市场的走向，那么自然该尽可能寻求合二者利好，避二者之局限的最优路径。笔者认为，最优路径为住宅建设用地使用权无偿自动续期，同时按年缴纳一定的土地使用税，理由如下：1.在当今中国房价居高不下，刚性需求仍然旺盛，炒房现象依然火爆而就业压力加大

15、、工资水平增长较慢的情况下，无偿自动续期是符合民众心理预期和习惯的，具有社会基础。同时，中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见明确指出要推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期；国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函也规定当前住宅建设用地使用权无偿自动续费，由此可窥知中央政府对续期的态度应是呈无偿趋势的。2.按年缴纳一定土地使用税可以兼顾政府的利益，增加政府的财政收入，同时税收的形式和逐年征纳这种渐进的方式更有利于民众接受和制度的施行。要施行费改税的模式首先要解决的是可税性的问题。根据张守文教授的可税性理论，确定征税范围的要素为收益性、公益性

16、和营利性。表面上看，对房产的保有不会直接产生货币收益，但它反映了一种负担能力，存在潜在的、隐性的收益如居住收益。11而住宅建设用地使用权作为对房屋保有不可或缺的基础，对其的保有自然也会产生收益。同时，政府的规划和投资会带来土地增值，因而公民在享受这种公共服务的同时应缴纳相应的税款，这符合可税性理论。12其次，还要探讨费改税的优势问题。相比于征收土地使用费，无偿自动续期的同时征收土地使用税，可以使政府在取得财政收入的同时，更加有效避免因同一建筑物内有些业主不续期造成的资源浪费和政府疲累。假如缴纳的是土地使用费，政府与房屋所有人之间是合同关系，政府不可以强制所有人缴费；若所有人不缴纳费用续期，考察

17、各国现行做法，或者由政府取得房屋所有权并给予一定补偿，或者由政府行使延期请求权，若政府要求有偿延期，所有人同意那倒两全其美，但所有人既然不愿意有偿续期大多不会愿意有偿延期，毕竟有偿延期跟有偿续期的费用应该是大致无差，不然对有偿续期者不公平；若所有人不同意则丧失补偿请求权，此时政府取得房屋并且不需补偿；若政府要求无偿延期，其与无偿续期并无差别，并且如此安排则无人再愿意有偿续期，最终导致有偿续期制度名存实亡。由于房屋所有权和土地使用权分属不同主体，房屋所有人不会对土地使用权尽较大注意，也即不会顾及不续费会给政府造成的后果，其仅考虑自己抛弃房屋所带来的损益比。综上可得，有偿续期易造成资源浪费和成本增

18、加。假如缴纳的是土地使用税，由于房屋所有权和土地使用权均无偿属于业主，此时业主通常不会不续期，即使需要纳税，业主基于产权归属会尽更大的注意义务，通常不会抛弃。并且政府无偿赋予业主住宅建设用地使用权的做法也为业主接纳税收打下了良好的心理基础。同时，若业主不纳税，对于政府来说，不能随意收回土地使用权和房屋，有利于增強民众的安全感，并且可以按照税法要求业主补交，保证财源；对于业主，不纳税并且不居住在现有房屋会有三种后果，一是将其闲置但依旧交税，二是将其转让由受让人继续交税，三是将其出租并继续交税。作为一个理性的经济人，业主无疑是会选择后两种方式处置房屋，此时不仅可以避免资源浪费，还可以在保障政府财源

19、的同时将政府从房屋处置事宜中解放出来。此即费改税之优势。 3.土地使用税作为房地产税的一种，已经在我国开征多年，虽然目前并不将住宅建设用地使用权作为征税对象，但其制度构建、实践经验、征收班底对构建住宅建设用地使用权税收征管制度具有借鉴意义和实用价值，有利于制度的设计和构建。同时，我国正着手房地产税制改革，筹措出台统一的房地产税法，此时系统研究费改税并将其和其它与房地产有关税种相协调，有利于我国税制的统一和对房地产市场的调控。三、征税模式的选择关于征税模式，有学者提出，对于住宅建设用地之上的房屋给予一定的免征面积，超过免征面积房屋所占用的土地期满续期时需支付一定税款，而在免征面積以下（包含本数）

20、的，作为居民基本的生活保障，期满可无偿继续使用并且不纳税。然而，这种方式具有制度漏洞，“首先征收土地使用税有两种方案，一种是以单套房屋的面积计算，另一种是以一个人所拥有的所有房屋面积计算。第一种方式是不合理的，那会使拥有多套小面积住宅的建设用地使用权人免于税收，所以如果使用附条件有偿续期的话必然需要使用第二种方式计算面积。那么就会出现问题，假设有甲乙两人，分别拥有甲a甲b乙a乙b四套房屋，假设这四套房屋单套面积相等均在免征额之内，但a、b两套之和均超出免征额，四套房屋均有70年住宅建设用地使用权。其中甲的两套房其住宅建设用地使用权均同时到期，即需要被征收一定的土地使用税。乙的两套房屋分别为乙a

21、剩余10年到期，乙b剩余30年到期。乙a房屋住宅建设用地使用权先到期，此时由于乙a房屋面积过小在免征额之内，乙不需要缴纳土地使用税，在乙a房屋到期后20年，乙a房屋因使用寿命耗完灭失，乙b房屋正好到期，此时由于乙a房屋灭失，乙b房屋面积未超过免征额，乙仍然不需要缴付土地使用费。于是，甲乙虽然拥有同等面积的房屋、同样到期时间的住宅建设用地使用权，只是到期时间略有不同，乙就可以免于征税。”13这样是不符合税收公平原则的，也无法达到其所追求的调节收入分配的目的。笔者认为，住宅建设用地使用权税应以纳税人的土地分摊面积为计税依据，按建筑面积分摊法计算面积，按照单位税额计算征收，不设置免征面积但可根据实际

22、情况实行税收减免政策。目前，我国高层建筑土地面积分摊法包括按建筑面积分摊法、按房地产价值分摊法和按土地价值分摊法。建筑面积分摊法适用于多层单一用途且价格差异不大的建筑物，房地产价值分摊法土地价值分摊法适用于各部分房地产价值有差异但差异不大的建筑物。住宅为各层用途相同且价格差异不大，故应按照建筑面积分摊法来计算纳税人的土地分摊面积。在无偿续期制度设计下，不设置免征面积征税，首先可以避免出现上述不公平的现象。其次，征收土地使用税的根本目的在于衡平政府与房屋所有人的利益。然而，学者之所以提出设置免征面积之设计，是为了调节收入分配，缩小贫富差距，根本上是衡平房屋所有人之间的利益，这与土地使用税的根本目

23、的是不同的。但如果设置免征面积确能有效地调节贫富差距，如此设计倒无妨，但如上文所述它显然有漏洞，那我们就不应该为了追求一个附带价值而罔顾税收公平，故应该被抛弃。再者，我国正逐步推进房产税改革以调控房地产市场，调节收入分配，并不必然要土地使用税也承担起此功能。最后，虽然土地使用税不设置免征面积会使得房屋所有人无论房屋面积大小均纳税，但仍然是房屋占用面积大的业主纳税多，房屋占用面积小的业主纳税少，在增加政府财政收入的同时一定程度上也能调节贫富差距。关于税额的确定，笔者认为可以参照中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例第四条按照城镇大小实行差别税额。同时，由于土地使用税为地税，为了符合地方实际，赋予地方政府在法定税额范围内结合地方实际情况确定具体税额的权力。为了照顾确有困难的纳税人可以实行税收减免，具体操作方法可参照中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例第七条的规定。