英德澳国家职业资格标准框架及其启示

1、英德澳国家职业资格标准框架及其启示national occupational qualification frameworks of uk, germany andaustralia and their implications作者：李德富/廖益作者简介：李德富，广东工贸职业技术学院职业技能鉴定所副研究员， 广州510510；廖益，韶关学院教授，博士，广东韶关 512005原文出处：广东社会科学（广州）2017年第20174期 第214-220页内容提要：当前，国家职业资格标准框架的构建与完善已成为世界齐 国教育改革与发展中的重要环节。我国如何建立既能与国 际接轨，又能体现本土特色的国家职业资

2、格标准框架体系 已经成为当下重要课题。在国家职业资格框架体系建设方 而，英国的全纳型创新资格框架、德国的终身学习国家资 格标准框架和澳大利亚的能力导向国家资格框架处于国际 领先水平且特点鲜明，无论在理念还是在实践上，对我国 职业资格标准框架的建设都具有重要的借鉴意义。期刊名称：职业技术教育复印期号：2018年02期关键词:国家职业资格/标准框架/启7j；-标题注释: 本文系廖益教授主持的国家社科基金项目“中高职教育职 业能力培养有效衔接研究与实践”(项目号bja110081)成果 之一。冲图分类号g71 文献标识码a k$1000-114x(2017)04-0214-07一、问题的提出构建国家

3、职业资格标准框架体系，不仅是职业教育事业可持续发展的基础,也 是新时期职业教育改革和发展的重要内容。随着经济全球化和教育合作国际化，各 国的国家职业资格标准框架体系的建设具有越来越多的共识。到目前为止,全世界 有150多个国家建立了较为完善的国家职业资格标准框架体系。当前，我国职业资 格标准框架体系已经进入破旧迎新、增强活力、提质增效的关键时期。从国际视野 来看，英国、德国、澳大利亚等国家职业资格标准框架体系具有一定的代表性和先 进性，已经积累了一定的有效运转经验，其标准框架和运转管理模式对我国职业资 格标准框架构建有较高的参考价值。职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求，

4、反映了 劳动者为适应职业劳动需要而运用特定的知识、技术和技能的能力。”国家资 格框架(national qualifications framework,nqf),是指基于学习结果指标，对各 级各类资格进行等级划分的工具。“在国务院的主导下，从2014年至2017年， 共达434项职业资格分七批次被取消，引发业界对国家职业资格标准框架如何构 建的思考。本文在分析英国、德国及澳大利亚的国家职业资格标准框架的基础上， 提出其对我国建立现代国家职业资格标准框架的启示。二、英德澳国家职业资格标准框架分析西方治理理论的核心要素是强调政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心 的社会治理格局。在西方国家，英

5、德澳国家职业资格框架进行了深入的创新变革并 得到广泛认可，值得借鉴与反思。其理论与实践情况分析如下：(一) 英国的全纳型创新资格框架在西方,英国最早完成工业革命实现工业化,同时也较早建立了国家职业资格 标准框架。1997年，英国政府提出了建立5级国家资格框架(national vocational qualification,nvq)o各级各类职业资格的课程可以衔接到英国教育委员会认可的 学历证书中,实现了有效的对等互换互通,从此结束了职业资格证书和普通教育证 书二者相分离的状态。到21世纪初，为更有效地推动职业培训，形成了统一的职 业资格认证管理，制定了国家职业资格标准框架(national

6、 qualification framework,nqf)。随着英国经济发展重心向中高端制造业转移,对劳动者素质 的要求进一步提升,原有的5级国家资格框架难以对应新的教育资源，无法清晰地 体现多层次的职业教育目标，也不利于职业技能的实操培养。因此，为了实现各类 证书之间更为准确的比对,2004年英国政府开始修订国家资格框架，由之前的5级 增加细化到9级，即从入门级到8级。新修订的9级资格框架中，原来的入门级、 一至三级资格基本不变；原国家职业资格证书4级和5级对应高等教育，其中原 nvq4级分化对应的是4、5、6级资格证书，即高等教育到学士学位文凭；原来的 nvq5级对应7、8级，即硕士及博士

7、学位水平。经过这次改革，国家职业资格标 准框架已经基本能够对所有资格进行较为明确的定位，并使各类资格有了比较的平 台。新修订的国家资格框架促进了普通教育与职业资格之间的进一步融通，英国 在职业资格与高等教育之间建立了更为清晰的联系，有利于更为系统的现代职业教 育体系的构建。2011年10月，英国为适应终身学习需要全面推行资格与学分框架 (qualification and credit framework,qcf)o "资格与学分框架"(qcf)的建立标 志着英国的职业资格标准框架体系趋于完善。英国政府致力于提升英国公民技能水 平，促进学习者终身学习,国家资格框架开始了新一

8、轮的改革,力图简化证书及认 证体系。英国将此作为认可各种资格的唯一国家标准。它主要由9个等级构成。该框架包含了学分、学习单元、级别、学分量和资格共五个要素。在具体评价标 准上,资格与学分框架以职业岗位需要的能力为基础,主要衡量一个人知道什么和 能做什么；这是资格与学分框架的核心。”每种资格的获取要求学习者应取得相 应的学分值,学分值代表着获得该资格需要的时间。在学分值下还细分为学习单元 (所有资格的基本组成单位),以学习单元为单位授予学分。无论学习在何时何地以彳可 种形式发生，一个学分代表10个小时的学习。其中资格与学分框架上包含三种资格 类别：认证，证书,文凭。这三种资格的获得分别需要2至1

9、2个学分、13至36 个学分和37个学分以上。学习者通过完成所需的学习单元获取学分，并通过严格的 证书认定来得到资格。该框架首次强调"应用性学习"的文凭，学习者在获取文凭之后，可以根据自 己的需要再进入继续教育体系和高等教育体系进行学习,进一步促进了职普教育的 相互贯通。英国的职业资格标准框架包含了资格证书、文凭学位和学徒制内容，并 且将学徒制同等纳入职业资格与学分框架体系,提升了职业教育与培训在职业资格 框架体系中的地位。该框架在很大程度上简化了资格比较的复杂性,所有资格描述 中都包含了资格与学分这两个维度的信息，使用者可以非常简明的了解每个资格的 情况，而不用再专门进行

10、比较。该框架没有包含学术性高等教育课程，这一框架涵 盖了中等教育、职业教育、继续教育等。资格与学分框架以学习量和难度为出发点, 将所有的资格都放置在统一框架的相应位置中,这为英国现代职业教育体系的完善 奠定了坚实的基础,更进一步提升了职业教育在教育体系中的地位，促进了普通教 育与职业教育的相互贯通。(二) 德国的终身学习国家资格标准框架在欧洲资格框架体系的构建和实施的影响下，德国自2006年起启动国家职业 资格标准框架的开发工作,德国力图构建一个以学习者的学习成果为导向、促进各 级各类教育之间的衔接并实现职业教育与普通教育的相互贯通的终身学习框架体系。 该框架的宗旨是："国家资格框架

11、所指称的所有能力基本上都可通过学校(企业)高校 以及职业教育和职业生涯等途径实现。"到2013年5月，德国政府宣布实施终 身学习国家资格标准框架(deutscher qualifikationsrahmen,dqr),标志着以学习 成果为导向的国家职业资格标准框架正式确立。德国终身学习国家资格框架采用 的是与欧洲资格框架一样的八级机构,是一种注重学习成果的导向作用、学习者职 业能力的培养、职业资格类型的多样化，并贯穿终身学习理念的资格框架体系。德国国家终身学习资格框架(dqr)注重学习成果的导向作用。受"欧洲资格框 架"的影响,德国也注重学习成果的导向作用,并将此

12、作为构建资格框架和描述资 格的指导原则。学习成果是指学习者在完成一个学习过程时需要了解的目标、行为 与操作方式等方面。将学习成果分为多个不一样的单元，以增强资格标准的可读性、 可比性与可操作性。近年来,德国不断致力于推动各级各类教育的改革,在普通教 育加强能力培养,在职业教育领域则强调学习的概念,在高等教育中主张课程模块 化建设，在继续教育领域则提倡以能力导向的成果来灵活认定。dqr资格等级标准 是通过学习成果来描述的，并以此为依据开发教育与培训课程和项目。德国国家终身学习资格框架(dqr)注重培养学习者的能力。“dqr将能力主要 分为两类：专业能力及个人能力。其中专业能力包括知识和技能,知识

13、指的是知识 的深度与广度,技能则包括工具性能力、系统性能力和学习能力。个人能力包括社 会能力和自主性，社会能力指的是领导能力、参与和沟通的能力，自主性包括责任 心和责任感、反思能力和学习能力。”(11)能力同时也常常会表现在个人的处世与 态度等方面,普通教育学校的学习包括文化知识及个人自主学习过程等。因此,职 业能力实际是与德国双元制为特点的职业教育与培训相互联系的,并清晰建立起了 职业教育与普通教育之间的联系。德国国家终身学习资格框架(dqr)以四维目标构建等级标准。德国将能力划分 为知识、技能、社会能力和自主性四个方面,其中知识"和技能"属于"专业 能力&qu

14、ot;，”社会能力"和自主性"属于个人能力"，每个资格的等级都从这四 个维度进行详细描述。资格的等级标准描述采用dqr矩阵的形式呈现，形成dqr 的等级标准(dqr矩阵)(12)。德国政府要求各类型各层级的教育都必须参照dqr 的标准来设计和开发课程及项目，从而方便学习者可通过多种途径进入体系学习并 获得相应层级的dqr资格(13)。德国国家终身学习资格框架(dqr)职业资格类型趋于多样化。德国2013年5 月正式实施的dqr ,它囊括了 22种资格类型，包括学位资格与职业资格在内，并将职业资格划分为八个等级,并表示将会依据社会与人才发展的需要继续更新该资 格目录

15、。在dqr中一级到七级所对应的是职业资格，六级、七级、八级对应的是 学位资格里所包含的学士学位、硕士学位和博士学位。(14)dqr实施机构分为联邦 和州政府协调组及国家资格框架工作组。联邦和州政府协调组每年举行两次会议, 检查资格分配情况,监督资格框架的实施,更新资格目录，促进社会合作伙伴、企 业组织和其他相关机构的参与等。在多方参与的前提下,通过平等协商进而形成共 识,该做法不但兼顾各利益相关方的利益关系,而且有助于推动资格框架的实施。(三) 澳大利亚的能力导向国家职业资格标准框架20世纪50年代伊始，顺应时代发展需要，澳大利亚注重职业教育与培训的发 展。澳大利亚资格框架(australia

16、 qualification framework,aqf)于 1995 年正式 建立，并于2000年全面实行，2005年对其进行修改与完善(15)。aqf涵盖了中等、 高等以及普教和职教，实现了不同教育层次和不同教育类型之间的有效衔接与沟通。"澳大利亚资格框架建立了包括学历教育(高中、大学)、非学历教育(职业教育、技 术与继续学院和私立机构)在内的各种教育类型的统一资格标准,涵盖澳大利亚所有 义务教育之后颁发的资格证书,为所有学历教育和非学历教育的资格提供了一个全 国统一的、连贯的框架。"(16)20世纪80年代，澳大利亚职业教育传统领域的矿产业、制造业和建筑业发展 不断萎

17、缩，第三产业服务业势头更劲。"1985年柯尔比报告针对劳动力市场提 出要建立职业技术培训，随后澳大利亚成立了国家培训局，弓i入相当于中学vet1 级和2级的职业资格证书，标志aqf正式建立(见表1),经过几年的实施推进，2000年澳大利亚全面实行。"(17)澳大利亚资格框架由职业教育与培训证书和学历教育文凭所代表的资格构成, 囊括了两种教育类型（即普通教育与职业教育）和三个教育领域（高中教育、职业教育 与培训、高等教育）。该框架展现了职业教育体系的初步形态，为以后的澳大利亚资 格框架发展提供了宝贵经验，但是依旧存在局限性。该资格的认定范围主要局限于 传统行业,对新兴经济的资

18、格标准并无详细说明,也没有对资格设定与高等教育进 行实质性的衔接。与国家资格框架表1相比较，澳大利亚2005年公布实施的8级职业资格标准 框架包含中、高等教育两个教育层次，体现高中教育、职业教育与培训、大学教育 三个教育阶段,而且由相对应的各级各类的证书与文凭构成（19）。而这里的资 格"，不是专指"职业"的资格、从业的资格,还指向教育"的资格、学历的资 格。澳大利亚资格框架体系的水平等级中的每一级都对学习者在知识与技能方面有 一定的要求,却没有与资格体系挂钩。目前,在澳大利亚,不管是普通教育还是职 业教育的在读学生，不管是在职人员还是待业人员，都可以根

19、据资格框架中的不同 层级和不同类别选择相对应的证书或文凭课程进行学习（见表2）。澳大利亚职业资格标准框架由14种资格证书等级组成,层级分明。学习者可 以根据自己的需要进行学习以获得相应的资格等级。因此，资格类型贯穿于人的一 生，促进人们终身教育学习。澳大利亚学习者可以通过不同类型教育实现同级教学 资格认证，教育教学类型可以相互转换，同类型教育资格证书又分为不同等级，顺 畅公民职业生涯通道,有利于公民职业生涯发展。三、启迪与借鉴:构建国家职业资格标准框架体系在全面研究英、德、澳国家职业资格框架体系的基础上,应借鉴其框架模式和 管理经验,结合本土特色和自身实际,构建集普通教育、职业教育和继续教育培

20、训 于一体相互贯通的国家职业资格标准框架体系。（一）成立国家职业资格指导委员会，制定职业岗位资格制度。改革重组组织机构，成立国家职业资格指导委员会。由人力资源和社会保障部、 教育部、国家有关行业部委共同协调指导，有关政府部门牵头，联合有关高校、社 会企业、行业协会相关人员参与，明确职责分工与主要职能，形成政府引导、市场 主导的去行政化管理动态调整机构,将话语权交还市场,按市场规律办事,改变过 去行政部门介入过深,包揽过多,政岀多门的现象。这是国际上比较通行的做法。 这个国家职业资格指导委员会的主要职责是：制定国家职业资格标准,定期审议更 新标准，检查评价鉴定认证工作，提出核准政府投入补贴建议等

21、。还可以统筹制定 职业岗位资格制度,通过税收减免、政策鼓励等方式发挥企业行业协会参与的积极 性，形成向社会、向企业行业购买社会服务的管理机制，避免重复培训、互不承认、 各自为政的现象,实现考核鉴定与技能培训的分离。（二）职普沟通，实现国家职业资格标准无缝嵌入。我国在探索建立国家资格框架时主要有两个基本问题，一是我国用人的劳动制 度与育人的教育制度分离。二是职业资格证书与教育学历证书的分离。我国的职业 资格证书由各级人力资源与社会保障部门颁发,教育学历证书则由教育部门按规定 颁发，两者不存在对应关系。构建国家职业资格标准无缝嵌入的国家职业资格框架, 实现职普沟通，是建立现代职业教育体系的重要内容

22、。通过上文的分析可以看出， 职业教育与普通教育相互依存，应该建立开放的、交叉的、贯通的融通体系，同时 职业资格、技能培训也应无缝嵌入学历教育的全过程。（三）建立统一规范的国家资格标准框架体系，形成科学的顶层设计。我国的职业教育资格证书框架还未形成科学的规范标准。职业资格证书种类繁 多，各类证书在内容上又不相互沟通，在认证中也不对等。因此，应在整合我国职 业资格证书制度和学历文凭制度的基础上，从顶层设计上开发国家资格框架体系， 设立国家职业资格目录清单，统筹整合形成统一转换方法，制定转换制度，建立转 换平台，像英国、德国、澳大利亚一样建立科学体系与方法。应将职业资格证书与 学历证书统筹整合到整体

23、框架之中,理丿帧各级各类发证机构的关系,加大权力下放 和向社会授权力度,统筹与规范教育系统、行业企业、劳动人事等各类机构。在国 家职业资格整体框架内开发不同职业与不同层级的衔接标准，以学习能力与职业能 力为主线，体现层级递进衔接过程（21）。制定职业资格方面的合作规则，从国家制 度层面推动职业资格框架建设。（四）推行职业资格证书与学历教育相衔接的学分互换制度。应把普通教育、职业教育与职业培训放在同_个资格框架体系中,并使三者相 互衔接。通过学分银行与行业企业合作，引入国家职业资格证书并进行相应行业岗 位培训，形成职业资格学分与专业课程学分互认制度，避免重复学习。"我国发展 终身学习需

24、要建立区域内普通教育、职业教育、继续教育之间的沟通机制,建立学 习成果认证体系，建立学分积累与转换制度。“（22）注重职业教育与培训之间的衔 接并放在终身教育体系中,不断加强职业教育与培训和普通教育、高等教育之间的 联系，努力消除教育与培训领域的障碍，为不同教育系统之间的流动转换提供保障, 为学习者提供多种发展途径，推行职业资格证书与学历证书对应学分的衔接互换。这个体系可以详细记录、描述、评价、保存和转换学历教育及教育培训当中有关职 业原则与培训实践的学习成果,建立转换制度与平台,建立各种类型教育之间凡是 与职业资格标准相关的课程学分互换制度。（五）确定按学习结果分类来确定资格证书、动态管理的

25、等级标准。国家职业资格标准及目录清单需要定期更新、动态管理。目前我国职业资格的 考核存在内容滞后的问题。比如办公软件及汽车电子考证，题库几年得不到更新， 近几年考证题目仍然出现解放牌汽车等字眼,考证内容与社会实际严重s兑节。应动 态调整等级标准与内容以确保各种职业资格与时俱进,适应经济发展和技术更新。 应设立专门的工作委员会跟进技术与市场的要求,讨论确定是否需要更新和调整职 业资格技能与考核要求。（六）建立科学评价体系，加大政府投入。我们应借鉴国际先进经验,特别注重职业体验与职业过程管理,结合自身实际 与本土特色,形成较为科学的质量保障与评价体系。在科学评价基础之上加大政府 投入。按"

26、;取之于民,用之于民"的原则将大部分考证收入用于职业资格证书的开 发与管理；在税收优惠、政策保障方面制定相应的措施，让企业行业协会主动参与; 切实加大财政投入力度，真正将资金用在职业资格的转岗与培训上。注释： 劳动部、人事部：关于颁发职业资格证书规定的通知（劳部发199498号），第二条，1994年2月22日。 (22)吴雪萍、郝人缘：欧洲国家资格框架：演变、特点与启示，北京:教育研究，2016年第9期。 李克强再谈清理职业资格：政府要管住闲不住的手"，凤凰网， _zbs_baidu_bk , 2017年5月24日。 庞毛志忠：国外学历证书与职业资格证书相互沟通对我国的启示

27、， 山东：中国成人教育，2013年第11期。 孙琳：21世纪我国职业教育发展的政策取向，山东：中国成人教 育，2004年第4期。 关晶：从nqf到qcf :英国资格框架改革的新进展，江苏：江苏技 术师范学院学报，2009年第10期。 susan james,ken mayhew,andrea laczik,marta mordarska.report on apprenticeships,employer engagement and vocational formation inengland,oxford university consulting,2013. 谷峪、李玉静：国际资格框架体系上匕较研究基于对英国、欧盟、澳大 利亚的分析，吉林：职业技术教育，2013年第12期。 entshchliepung des bibb-hauptausschusses:allekompetenzniveausalle bildungs-undkarrierewegeoffenhalten, erpobungsphasezur gestaltung desdeutschen qual