论重庆市在统筹城乡发展过程中存在的土地流转问题及对策分析

1、论重庆市在统筹城乡发展过程中存在的土地流转问题及对策分析论重庆市在统筹城乡发展过程中存在的土地流转问题 及对策分析加快农村土地流转是建设统筹城乡综合配套改革试验 区的重要内容之一。通过转包、出租、互换、转让等形式 促进农村土地承包经营权的流转，有助于加快农业产业结 构调整，促进农村土地集约经营和农业经济规模发展，实 现农业资源持续高效利用和生产要素优化配置，推动农村 劳动力向城镇有序转移。然而，在司法实践中可以发现， 农村土地承包经营权在流转过程中，出现了大量的主体不 适格、形式不规范、程序不合法等问题。随着统筹城乡综 合配套改革的不断深化、城镇化进程的加快，土地承包经 营权为承包主体带来的收

2、益将成倍增加。在利益的驱使下, 这些潜在的土地流转问题可能集中爆发，从而产生大量农 地纠纷，影响到统筹城乡综合配套改革的顺利进行以及社 会的和谐稳定。一、农村土地承包经营权在流转过程中存在的问题农村土地承包经营权作为一种财产性权利，可以为承 包主体带来收益。实现收益的方式除了农户自行经营承包 地之外，将土地承包经营权以转包、岀租、互换、转让等方式进行流转，也是实现收益的重要途径。在现实生活中, 农村土地承包经营权早已广泛流转。笔者在司法实践中发 现，农村土地承包经营权在流转过程中极不规范，不同程 度地存在以下问题，并由此产生大量诉讼。1.以租代征现象普遍。农民以转包的方式将其拥有的 农村土地承

3、包经营权流转给他人，有利于农村土地的集约 使用与规模经营，与统筹城乡发展的改革方向相一致。然 而，笔者在司法实践中发现，"以租代征”现象普遍。所谓 “以租代征”，是指用地单位绕过法定的农用地转用和土地 征收审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农 业建设的行为。“以租代征”不是法定的农村土地承包经营 权流转方式，而是违反的行为，受到法律明令禁止。然 而，在经济利益的驱动下，以租代征现象在地处城乡结合 部、经济相对发达的近郊区普遍存在。由于“以租代征” 合同所设定的租赁期限普遍较长，而合同签订时的土地价 值不高，双方约定的租金标准也不会太高，“以租代征”实质成为一种“地运动” o

4、 一方面，随着统筹城乡改革的深入以及城镇化进程的加快，土地价值凸显，带给经营者 的收益成倍增加，双方约定的租金显得微不足道；另一方 面，签订租赁合同的农民在很长一段时间内将失去土地经 营权，而土地经营权对农民而言，意味着生存保障。可以 预见，如果不加以引导，“以租代征”问题在统筹城乡发展 过程中可能凸显。随着时间的推移，“租赁双方”因租金标 准问题产生的纠纷将大量出现，从而影响到社会的和谐稳 定。2.流转主体不适格。在我国，农村土地承包方式分为 家庭承包与其他方式承包两种，且以家庭承包方式为主。 其他方式承包仅适用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒 沟、荒丘、荒滩等农村土地。在家庭承包中，承包以

5、户为 单位，即承包方为本集体经济组织的农户。一般情况下， 该农户派出一名代表人与发包方（集体经济组织）签订农村 土地承包合同后，该农户取得土地承包经营权，遂被称之 为承包经营户。该承包经营户才是决定其承包经营权是否 流转以及如何流转的权利主体。值得注意的是，家庭承包 中的“承包经营户”与户籍管理中的“家庭户”并不吻合。 例如，年迈父母与成年子女居住在一起，在户籍管理中， 也属于同一个家庭户口。但在土地发包时，父母与成年子 女分别与发包方签定了农村土地承包合同，则父母与成年 子女就分属于不同的承包户。反之，父母与成年子女早已 分家居住，且在户籍管理中，也分别拥有各自的家庭户口。 但在第二轮承包时

6、，因当时各种农赋税及提留尚未取消， 许多集体经济组织担心如果父母因年迈而无力耕种时，村 社无法完成农赋税及提留任务，因此将父母与分家居住的 成年子女合并在一起，与之签订农村土地承包合同。在此 情况下，父母与成年子女就属于同一承包户。过去在农业负担过重，土地收益甚微的情况下，大量 农民长期外出务工。一些农户因长期在外而无法耕种土地, 愿意将其拥有的农村土地承包经营权进行流转。由于这些 农户长期在外，故出面处理流转事务的主体通常是其留守 在家的近亲属如父母兄弟等。流转的土地由他人耕种后， 数年来也从未发生过争议。随着统筹城乡发展的深入以及 城镇化进程的加快，致使原本不值钱的农村土地价值成倍 增加，

7、原本无争议的土地承包经营权流转关系受到冲击， 大量与土地流转有关的纠纷诉诸法院。既有原土地承包经 营权人以签定流转合同的主体（其父母、兄弟等）并非权 利人为由，主张流转关系无效的纠纷，也有以流转合同的 签订主体虽然是土地承包经营权人，但侵犯了自己作为共 有权人的利益为由，主张流转关系无效的纠纷。3流转形式不规范。在现实生活中，农村土地承包经 营权流转方式多种多样。针对不同的流转方式设定了不同 的形式要件。例如，“转包”与“转让”的区别在于：转包 是指承包方在一定期限内（不超过承包期），将部分或者 全部土地承包经营权让与第三方，但承包方与发包方承包 关系维持不变的流转方式；而转让则是承包方将全部

8、或者 部分承包地的承包经营权在剩余期限内彻底让渡给他人， 承包方与发包方在该承包地上的承包关系随之终止，由受 让的农户与发包方确立新的承包合同关系，是最为彻底的 土地流转方式。正是鉴于转让比其他任何一种流转方式都 更为彻底，如果转让不当，对农户的切身利益损害最大， 故为了体现对农户的保护，对转让设定了最为严格的实质 条件和形式要件：第一，承包方必须有稳定的非农职业或 者稳定的收入来源；第二，必须经发包方同意；第三，受 让方应当是从事农业生产经营的农户。而转包是不需要发 包方同意，只需报发包方备案即可。然而，在现实生活中， 相当数量的农村土地承包经营权的设定形式不符合的要求。 多数情况下，农村土

9、地承包经营权流转双方均为不具备法 律专业知识的普通农户，双方在设定流转关系时，有的甚 至采取口头约定的形式。虽然有的流转协议采用书面形式, 但错别字多、措辞含糊不清、内容与形式不符等问题大量 存在。例如，协议措辞为“转让”，但约定内容却与“转包” 相似。有的居然约定转让的是土地“所有权”，约定流转期 限时使用“长期”“永久”等模糊字眼等等。此类纠纷诉诸 法院时，可能致使承办法官在适用法律时面临两难境地。二、解决农村土地承包经营权流转问题的对策重庆市作为国务院批准设立的全国统筹城乡综合配套 改革试验区，探索出一条既好又快地促进农村土地承包经 营权流转的有效途径，是我市在统筹城乡发展过程中应当 解

10、决的重大课题。农村土地流转问题不仅是个经济问题，更是一个政治问题。故我市在探索如何加快和促进农村土 地流转时，应当更多地关注农民利益、关注社会的和谐稳 定。1. 谨慎推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方 式。如前所述，农民为获得稳定收益，可能选择将属于自 己的农村土地承包经营权以出租的方式流转给他人以获得 稳定的租金收入。如果租赁合同签署不当，则可能出现 “以租代征”的情况，使得出租土地的农民沦落为失地农 民，而获得的补偿却是原本微薄却还逐年贬值的租金收入。 为了解决农民不能分享土地逐年增值所带来的利益成果问 题，可以考虑以谨慎的态度、试点的方式，逐步推行“以 农村土地承包经营权入股”的流

11、转方式。重庆市工商行政管理局出台了（以下简称）。该第十 六条载明：“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承 包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承 包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府 批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入 股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积 极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快 发展现代农业”，明确允许以农村土地承包经营权入股成立 有限责任公司。该实施意见一出台，就与北京“小产权房”、 广州“宅基地使用权入市”等话题一样，引起全社会的广 泛关注与巨大争议。滤布重庆市农办在中对农民以土地入 股组建公司存在的

12、法律障碍作了如下分析：虽然和都允许 “承包农户自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作 生产”，但和均没有赋予家庭承包土地经营权的抵押和担保 贷款的权利，其中仅赋予家庭承包土地经营权以用益物 权，则明确规定集体所有的耕地使用权不得用于抵押。此 外，还明确规定：有限责任公司由50个以下股东出资设 立；全体股东的货币出资金额不得低于有限责任公司注册 资本的30%o前者限制了股田制公司吸收农户的数量不得高 于50户，否则有的农户就没有股东资格，影响股份制公司 规模的扩大。后者由于农户出资多以土地折价方式进行， 其现金入股能力有限，影响公司的注册和运行。笔者认为，以农村土地承包经营权入股成立有限责任

13、公司在目前的法律框架下确实面临诸多问题。除了市农办 分析到的法律障碍之外，还涉及与所设定的法人人格独立 原则相矛盾。第三条第一款规定：“公司是企业法人，有独 立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公 司的债务承担责任”。独立性表明公司能够以自己的名义去 持有财产、取得财产和处分财产。股东出资完成之后，作 为出资的财产或者财产性权利就属于公司所有。股东以其 出资额为限对公司承担有限责任，而公司却以其全部资产 对公司债务承担无限责任。如果农村土地承包经营权能够 作为一种财产性权利入股，那么此种流转方式实质就是以 转让的方式将农村土地承包经营权从农户手中流转到公司 手中。如前所述，鉴于转让

14、比其他任何一种流转方式都更 为彻底，法律对农村土地承包经营权的转让设定了最为严 格的条件与程序。农村土地与城镇土地不同之处在于，前 者属集体经济组织所有，其使用权是基于身份关系获得的, 故只能转让给其他从事农业生产经营的农户，而后者属国 家所有，其使用权可以自由转让。因此，国有土地使用权 可以作价出资，而农村土地使用权因转让受限，在现有法 律框架下是不能作价出资设立公司的。笔者认为，法律作为上层建筑总有滞后于经济基础的 时候。在现有法律框架下，国有土地使用权可以作价岀资 设立公司而农村土地使用权则不能，实质是由于我国实行 二元结构的土地制度造成的。而统筹城乡发展的意思是将 城市的发展与农村的发

15、展联系起来加以考虑。而重庆作为 统筹城乡综合配套改革试验区，可以在一定范围内、一定 程度上对城乡二元结构的土地制度加以突破。并且在现有 法律框架下，农村土地使用权也仅仅不能用以作价出资开 办公司，但如果以其出资开办农村合作经济组织、合伙企 业等，是没有法律障碍的。因此，可以以谨慎的态度，逐 步推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。2. 为农村土地承包经营权流转提供规范的合同范本。 笔者在办理了大量涉及农村土地流转纠纷后，感触至深的 是此类案件普遍存在证据认定困难的问题。规定：“土地承 包经营权采取转包、出租、洗煤滤布互换、转让或者其他 方式流转，当事人双方应当签订书面合同”。而在现实生活

16、 中，大量当事人以口头约定的方式设定土地流转关系。一 旦发生纠纷，法院很难查明事实。由于当事人文化程度普 遍偏低，加之订立土地流转合同专业性强，需要熟悉相关 法律法规，故即使双方当事人在设定流转关系时签署了书 面协议，也普遍存在权利义务约定不明、措辞不当、内容 有误等问题。因此，笔者建议对于此类专业性、政策性极 强的合同，可以由政府为当事人提供内容完备、形式规范 的合同范本。此举可以起到规范农村土地流转关系，预防 纠纷的发生，维护社会和谐稳定的积极作用。需要提及的是，重庆市农办早于xx年就向各区县印发 了，规范重庆市土地流转中的五种合同文书和四种流转文 书文本。五种合同文书包括转包合同、出租合

17、同、互换合 同、入股合同、转让合同；四种流转文书文本包括流转委 托书、转让申请表、变更登记本、流转登记簿。市农办要 求进行土地流转的双方当事人必须按照范本提供的基本内 容和格式，结合当地实际和流转土地的类型、用途，增补 相应的约定条款，订立正式书面合同，明确流转双方的权 利、义务和违约责任。市农办强调，原来签订的土地流转 合同，不符合法律和政策规定的，应当重新签订；不完善 的，应当逐步补充和规范；没有签订土地流转合同的，要 按照新的合同格式及时补签。然而，笔者在司法实践中至今未发现一起流转双方是 按照市农办提供的格式合同来设定流转关系的案例。笔者 认为，此种现象可能说明两个问题：其一，格式合同

18、推广 不力。多数情况下，设定流转关系的双方当事人均为普通 农户。他们既不懂得如何撰写规范的流转合同，也不知道 政府为其提供了可以参考的合同范本，可以向当地土地承 包管理机构索取，也可以在重庆农村信息网上下载，更不 知道双方签署的协议需要报发包方备案。其二，格式合同 确实起到了规范与稳定农村土地流转关系的作用。在笔者 承办的土地流转纠纷中，无一例外地未使用规范的流转合 同范本，从侧面可能说明启用规范的流转合同范本确实起 到了预防纠纷发生的作用。在双方当事人按照流转合同范 本设定流转关系的情况下，因约定的权利义务关系明确， 双方在履行合同的过程中就不会出现争议。因此，产生纠 纷并诉诸法院的便只有未

19、采用规范合同范本的情形。以上 两点都说明了推行格式化、规范化的土地承包经营权流转 文书的必要性。农业行政主管部门应当依靠集体经济组织, 加大教育宣传力度，推行用以农村土地承包经营权流转的 格式文书。3. 坚持以农户为主导的流转模式。农村土地承包经营 权的权利主体是获得土地承包经营权的农户，故流转主体 也应当是农户。农户有权依法自主决定土地承包经营权是 否流转以及以什么方式流转。也以法律明文规定的形式对 此进行了强调。然而，在现实生活中，基层地方政府以及 村民自治组织在农村土地承包经营权流转中发挥了主导作 用。一些基层地方政府以及村民自治组织为了引进企业、 发展当地经济、增加收入，要么将农户承包的土地集中起 来，统一租赁给第三人，要么应用行政强权促成土地流 转。纵观全国，这种企业依靠政府以政治化手段低价要地, 其后农民又开始“夺地”的土地纠纷频出。在此类土地流 转模式中，由于行政强权的介入，农民利益未得到充分尊 重。在有些土地流转过程中，居然从上到下盖的都是官 印，没有农户的签章，为纠纷的发生埋下了伏笔。一旦土 地大幅升值之后，农民发现流转收益太低，分配太不合理, 大规模的“夺地”纠纷就会发生。笔者认为，在统筹城乡发展过程中，加快和促进农村 土地承包经营权流转是必要的。而重庆市作为统筹城乡综 合配套改革试验区，在土地流转问题上，步子还可以快一 点，胆子还可以大一点。