论工程项目施工中的安全管理-建筑工程管理论文

1、论工程项目施工中的安全管理建筑工程管理论文1、引言中华人民共和国安全生产法于2002年11月1日起正式实施。为了配合这 部法律的贯彻落实，国务院于2003年11月12日针对建设行业颁布了建设工程 安全生产管理条例（以下简称安全条例），并于2004年2月1日起正式实施。 安全条例出台后，针对其中的第1农57条（监理的安全职责），在工程管理界引 发了广泛的讨论。本文将从以下几个方面表述笔者的见解。2、“工程安全”的含义及导致工程安全事故的原2.1 “工程安全”的含义工程安全在世界各国都是一个受到普遍关注的重要问题。广义的工程安全包 含两个方面的含义:一方面是指工程建筑物本身的安全，即质量是否达到了

2、合同 要求、能否在设计规定的年限内安全使用，设计质量和施工质量直接影响到工程 本身的安全，二者缺一不可；另一方面则是指在工程施工过程中人员的安全，特 别是合同有关各方在现场工作人员的生命安全。安全条例中的“安全生产''以及 本文中提到的“安全管理''均指后者。2.2导致工程安全事故的原因我国的工程建设规模巨大，但建设管理水平参差不齐，安全生产的管理和职 工安全教育滞后，因而当前建设系统的安全形势非常严峻。2003年共发生工程安 全事故1292起，死亡1524人。2004年共发生工程安全事故1144起，死亡1324 人。导致工程安全事故的原因主要有以下几点。（1）

3、建设工程的特点导致施工中容易发生安全事故。建设工程规模大、周期 长、劳动强度高，施工现场的安全设施是否齐全配套，采用的工艺技术是否合理 以及照明、通风情况等都会给安全生产带来隐患。（2）参建各方缺少以人为木的安全意识和管理机制。业主作为项目的投资方往 往只重视视进度而忽生产视过程的合理性和安全性。大部分承包商缺乏完善的 安全管理体系和足够的安全按理人员，现场职工和农民得不到应有的安全培训。（3）工程承包企业的成本因素导致减少安全防护措施。1）低价投标。各个工程承包企业为了拿到项目，竞相压低报价，有的甚至以低 于成本价投标。2）分包转包。实行专业分包和劳务分包的工程，由于总承包商和中间承包商 层

4、层分包，层层收取管理费，大大压缩了一线施工队伍的利润空间。3）业主拖欠工程款项。无论政府或私人业主拖欠承包商款项的现象十分普 遍。由于以上三种情况的出现，导致承包商不得不拼命压缩成本，也必然会减少 安全生产措施的投入。（4）合理的建设工期得不到保障。不少政府官员为了自己的业绩往往会要求项 目提前竣工，很多私人业主为了投资项目尽早竣工，也经常无理要求承包商压缩 工期，迫使承包商日夜赶工。合理的工期得不到保障，建筑工人超负荷工作、疲 劳作业，必然导致安全隐患增加。（5）建筑工人素质不高。建筑工人大多来自农村，他们一方面缺乏安全常识， 不懂得在劳动中合理地保护自己：另一方面维权意识很差，一旦出现了安

5、全事 故，不懂得用法律武器来保护自己的合法权益，这也导致了承包企业对安全生产 的刁v重视。3、监理工程师的地位和职责根据我国合同法，建设单位（以下称“业主”）与施工单位（以下称“承包商”） 签订的合同属于承揽合同，即承揽人按照定做人的要求完成工作，交付工作成 果，定做人给付报酬的合同。由于建设工程合同的标的工程项目属于不动 产，如房屋、铁路、公路、桥梁等，这对公共利益和公众安全的影响很大，且工程 项目完成的周期较长，因此我国合同法分则部分将建设工程合同单独列为一 章。这类合同除了具备承揽合同的一般特性以外，一个很突出的特点就是定做人 （即业主）可以委托第三方（即监理工程师）监督承揽人的工作过程

6、，以确保承揽 工作按时保丿贞完成。业主监理工程师签订的合同一委托建设监理合同是委托合同的一种，监理工 程师受业主委托对项目实施监督和管理。监理合同的标的是服务，即监理工程师 应根据委托为业主提供高水平的、专业化的智力服务。监理工程师对工程的监督 不排除政府有关主管部门依照国家有关规定对建设工程进行的监督，监理工程 师对工程实施监督的依据是业主的授权，其与业主、承包商都是平等的民事主 体。监理工程师职责的核心是:依照法律、行政法规和建设工程承包合同，代表业 主对承包商在施工质量、建设工期和合同款项支付等方面实施监督。客观、公平 地执行监理任务。4、参照国际惯例监理工程师没有安全责任4.1fidi

7、c合同条件的有关规定国际咨询工程师联合会（fidic）在1999年出版了几本新版合同条件，在“施工 合同条件"（新红皮书）、“工程设备与设计/建造合同条件"（新黄皮书）以及“cpc 交钥匙项目合同条件"（银皮书）中对安全生产管理的职责均有明确的规定。这三 本合同条件均在承包商的一般义务中明确规定“承包商应对所有现场作业、所有 施工方法和全部工程的完备性、稳定性和安全性承担责任”（第4款）。在“安全 程序”中规定，承包商应遵守所有适用的安全规则：照料现场所有人员的安全：除 去现场的危险障碍物:提供安全设施等（第4.8款）o对业主方在安全方面的要求仅限于业主方应负责保

8、证在现场的业主方人员和 业主的其他承包商根据“安全程序”和“环境保护"有关条款的要求，采取与要求承 包商采取的类似行动（第2.3款）ofldic“新红皮书"中“工程师的职责与权力"中规定:“业主应任命工程师，工程师 应履行合同中赋予他的职责'工程师的任何批准、校核、证明、同意、检查、检 验、指示、通知、建议、要求、试验或类似行动（包括未表示不批准），不应解除合 同规定的承包商的任何责任，包括对错误、遗漏、误差和未遵照的责任''（第3.180年代，我国参照世行贷款项日工程采购招标文件和fidic合同条件中咨询工 程师的有关规定建立了建设监理制

9、度。90年代中，各部委颁布了一系列工程建设 合同范本。这些合同范本中对业主方工程项目管理的理念和监理工程师的地位 和职责范围的规定与fidic合同条件中的咨询工程师基本上是一致的。在fidic的合同条件中并没有规定业主或咨询工程师有权强制干涉承包商的 施工方法、施工组织和安全防范措施，同吋也不必为承包商在施工中，包括安全 生产中的疏忽和过失承担任何责任。4.2aia合同文件的有关规定aia（美国建筑师协会）编制的系列合同文件中，a201合同通用条件“建筑师的 合同管理”一款中对建筑师的职责有十分明确的界定。“总、之，对于工程的施工手段、方案、技术、操作顺序或程序、安全防范以及施工计划，建筑师既

10、无权控 制支配，也不必承担义务。因为按照第3.3款规定，上述责任完全是承包商的职 支配他们的行为，也不必为他们的疏忽和后果承担责任。''（第4.2.3款）。“建筑师 对承包商报批文件和材料的复审不代表对承包商的施工手段、方案、技术、操作 顺序或程序等方面在安全防范上了合法的批准（第427款）。责气第4.2.2款）。“建筑师对承包商、分包商或二者的代理或雇员等,:不需控制aia中提到的建筑师既是工程项目的设计者，又是a201合同条件中规定的受 业主委托的项目管理负责人，基本相当于我国工程项目中的总监理工程师。4.3ice出版的合同条件的有关规定（dice的有关规定。ice（英国土

11、木工程师学会）1999年出版的合同条件（第7 版）中规定，“承包商应为现场操作和施工方法的足够稳定性和安全负完全责任" （第8条（3）“在发出书面警告后，工程师有权要求承包商，从工程中撤出不 符合合同安全条款要求或，坚持任何有损安全或健康行为的分包商二（第4条 （5）“工程师接受承包商的计划或对承包商建议的施工方法予以同意，不应解除 合同规定的承包商的任何义务和责任。气第14条（9）“工程师有权反对并要求承 包商从工程上解雇不遵守合同安全条款规定，或坚持对安全或健康有害行为的 任何操作人员（第16条）。（2）nec合同条件。ice于1995年出版的nec（新工程合同条件）第2版规定:

12、“项 目经理或监理工程师对承包商提交的函件的认可并不改变承包商对实施合同工 程的责任或对其设计所应承担的合同责任。''（第14款）“承包商的行为应符合 工程信息中规定的对健康和安全的要求''（第18条）4.4 as40001997的有关规定as（澳大利亚标准）40001997是澳大利亚标准化委员会批准颁布的工程项目 通用合同条件范本。其中第12条规定:“承包商应根据合同要求采取必要的措施 保护人员和财产的安全。'其他条款中没有提及监理工程师（superintendent） 有权干预承包商的安全措施或有义务承担安全责任。4.5学习研究国际惯例对我们的启迪在

13、建设工程合同中，发包人的主要义务是按照合同支付工程款、协助承包商 完成各项合同中承诺的工作、检查工程的质量和进度以及完工后接收工程。承包 商最基本的义务是应该在合同规定的竣工时间内，将一个质量合格的工程交付 给业主。监理工程师最重要的职责是业主方要求他代表业主检查验收工程质量、 督促承包商的施工进度并且帮助业主控制投资。施工中大量的施工技术、施工措 施、临吋工程等，都是承包商为了完成也无权去干预。美国、英国和澳大利亚都是项目管理水平很高的国家，他们以人为本，非常重 视工程建设过程中的安全问题，安全事故率很低。但是这些国家的合同范本中都 提到，对于工程的施丁于段、方案、技术、操作顺序或程序、安全

14、防范以及施工计 划，都应由承包商全面负责，建筑师/工程师既无权控制支配，也不承担义务。flciic“新红皮书,，中涉及hse的17个条款中没有一条要求工程师对人身安全有 关问题插手干预，当然也不承担责任。5. 对建筑法、安全生产法及安全条例有关安全生产管理条款的理解与 应用5.1承包商是安全生产的第一责任人（1）建筑法的相关规定。建筑法规定，“建筑施工企业在编制施工组织设计 时，应当根据建筑工程的特点指定相应的安全技术措施”（第38条），“建筑施工 企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措 施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业 的

15、安全生产负责,（第44条），“施工现场安全由建筑施工企业负责（第45条）根 据建筑法对安全生产责任的规定，建筑施工企业要对安全生产全面负责。（2）安全生产法中的相关规定。安全生产法中明确规定:“生产经营单位的 主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责（第5条）o这里首先要明确的 是在建设项目的实施过程中，对于施工现场的安全工作，到底哪一方应该作为 安全生产法中规定的生产经营单位而全面负责。有人认为，作为项目业主的房 地产开发商因为销售建成的房屋而盈利，属于生产经营单位，因此应对施工现场 的安全工作负责。也有人认为，监理单位向业主提供服务而盈利，属于生产经营 单位，因此也应对施工现场的安全工作负

16、责。这些观点都是错误的。安全生产法规定:“生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权 利，并应当依法履行安全生产方面的义务（第6条），“建筑施工企业应当 设置安全生产机构或者配备专职安全生产管理人员''（第19条），“生产经营单位 应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产 知识，熟悉布关的安全生产:规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作 技能。"（第21条），“生产经背单位不得使用国家命令淘汰、禁止使用的危及安全 生产的工艺、设备。”（第31条）在施工项目现场，安全生产指的是承包商在完成工程项目的过程中要保证其 工作人员的安全。

17、这些施工人员都是受雇于承包商的，是承包商的从业人员，因 此应由承包商对他们的安全负责。安全生产法的规定从不同的侧面说明了，在 建设项目的实施过程中，承包商是工程的生产经验单位，应该全面地对现场安全 承担责任。（3）安全条例的有关规定。为了进一步明确建筑法和安全生产法在建设 工程领域如何实施，国务院于2003年11月12日针对建设行业颁布了安全条 例。安全条例规定:“施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面 负责。施工单位的项日负责人对建设工程项目的安全施工负责。”（第21 条），“施工单位应当设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。专职 安全生产售;理人员负责对安全生产进行现场

18、监督检查。”（第23条），“施工单位 应当为施工现场从事危险作业的人员办理意外伤害保险。'（第38条）。根据安全条例的规定，施工单位是安全生产的第一责任人，对施工现场的 安全管理工作全面负责，施工单位应当派员负责安全生产的现场监督和检查工 作。这样规定是合理的，因为只有施工单位才能直接控制现场和施工过程，并具 备安全生产特定的经验和技能，能够执行有效的安全施工方案。因此，根据建筑法、安全生产法、安全条例以及国际上权威的合同范本 的规定，承包商应当对安全生产全面负责，是安全事故的第一责任人。5.2正确理解安全条例关于监理安全责任的规定安全条例第14条规定:“工程监理单位应当审查施工组织设

19、计中的安全技 术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施 监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改:情况严重的，应 当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告业主。施工单位拒不整改或者不停止 施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程 师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产 承担监理责任。”相应地，第57条规定了当监理单位不履行第14条规定的职责时 所承担的行政责任。同时安全条例第26条还规定了总监理工程师要对达到一 定规模且危险性较大的分部分项工程的专项施工方案签字。安全生产法和建筑法中都没有规

20、定监理工程师承担施工中的安全管理职 责，国际惯例更是如此。但既然安全条例对监理工程师在施工:现场安全生产 管理中承担的责任作出了一些规定，我们如何正确理解这些规定并具体应用 呢？笔者的观点如下：(1)“审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建 设强制性标准"。关于安全条例14条中的这个规定，有两个问题需要明确:第 一，监理工程师对安全技术措施应该审查到什么程度;第二，如果监理工程师审 查了安全技术措施，但仍然出现了安全事故，监理工程师是否应当承担责任。首 先，安全管理及安全方案的编制是一个专业性很强的工作，承包商是安全生产的 第一责任人，他具有多年的施工经验，完

21、全有能力编制一个安全可行的施工方 案。监理工程师只能从宏观的角度对安全技术措施进行审查，审查的依据是国家 的强制性标准。对于一些具体的安全方案和措施，只要在原则上不违背强制性标 准，监理工程师不宜干预过多。如果监理工程师认为某些具体方案和措施应该进 一步改进，可以向承包商提出建议，但不能强制其接受。承包商有权根据自己企 业的特点和技术优势，并采用价值工程的理念采取自己认为合理的、适用的、经 济的施工方法及安全方案。其次，我国的监理工程师来自不同的单位，他们的特长既不是施工组织、管 理，更不是施工安全管理，而是业主方的鲜明管理。如果由于监理工程师水平和 能力有限而非玩忽职守，虽然对施上方案进行了

22、审查，但该方案在实施中仍然引 发了安全事故，监理工程师不应对此承担责任。根据上文中提到的国际惯例的有 关内容，工程师的任何批准、校核、证明等，不应解除合同规定的承包商的任何 责任。安全条例第57条也规定，监理工程师只有在没有对方案进行审查的情 况下才应受到行政处罚。现在很多地方制定的“监理实施细则''和“监理操作规程"都从不同程度上曲解 了安全条例的规定，将监理的责任任意扩大化。只要是监理审核过的方案出了 问题，一律对监理企业实行很重的行政处罚。笔者认为，这样的处罚十分不合 理、不公平，既不符合建筑法、安全生产法以及安全条例的相关规定，也 不符合国际惯例。如果监理审核

23、过的方案出了问题，就要求监理企业受到很严厉 的处罚，必然导致监理工程师在审核安全方案时，无限制地要求承包商提高安全 系数而无视安全成本，因为成本的增加只与承包商和业主有关，与监理工程师无 关，这样的规定不利于整个工程项目的正常顺利实施。至于安全条例第26条要求监理工程师要对达到一定规模且危险性较大的 分部分项工程的专项施工方案签字。笔者认为真正应签字负责的是承包商的总 工程师，如果要求总监签字，只能表示他进行了程序性的审查而不能保证该方案 不出事故，更不应解除合同规定的承包商的任何责任。(2)“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施 工单位暂时停止施工，并及时报告业主

24、，施工单位拒不整改或者不停止施工的， 工程监理单位应当及时向有关主管部门报告1) 如何理解“发现存在安全事故隐患二根据安全条例第57条的规定，应该 理解为监理工程师在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患时，应当采取相应 的措施；如果发现存在安全事故隐患而没有采取措施，则应根据？安全条例第 57条的规定受到行政处罚。安全条例的规定并没有要求监理工:程师主动排查 安全隐患，因为排查隐患是承包商的工作，应该由承包商的专业安全人员宋负 责。现在某些地方只要出了事故，就一律要求监理工程师也承担责任。有的城市 甚至提出了“安全旁站"。实际情况是承包商的安全管理员也不一定“旁站"，要求

25、监理“安全旁站,则是将业主方委托进行施工阶段项目管理的监理工程师变成了 替承包商安全施工的“旁站'管理员，是十分不妥的。这样无限扩大监理的安全责 任是不符合我国法律法规的规定的。2）监理工程师不负责排查安全隐患的对比分析。工程项目的建设过程一般都 包括两部分工作：一是土建工程;二是机电设备采购和安装。这两部分工作成果 共同构成了永久工程。即工程项目产品。以一个发电站建设为例，土建施工包括电站厂房等，设备采购安装包括发电 机组、高压输变电设备等，对这一类机电设备，业主会派监理工程师到制造厂去 监督设备的质量、材料、制造工艺等是否合格，特别是隐蔽部位的各项指标是否 符合要求。如果供货商厂内

26、的工人在设备生产过程中发生了伤亡事故，监理工程 师对此是不承担责任的，业主也不会要求监理工程师在检查机电设备制造质量 吋，还要去审查厂方的安全管理措施。相似的例子可以有大型船舶的采购，业主 往往请一个质检单位（如我国的“中国船级社j国际上有名的“劳氏船级社t的船 舶制造过程中检查质量，而船舶制造过程中的安全生产则全部是由船舶制造厂 家负责，“船级社”则完全不管安全生产。土建工程只是施工承包商负责在施工现场内完成土建产品，承包商完成一部 分工程、监理工程师验收一部分、业主相应地支付工程款。付款后这部分永久工 程即属于业主，这种土建工程采购和机电设备采购是同一性质。既然检查设备质 量的监理单位不负

27、责生产过程中的安全管理，土建工程施工过程也应该是完全 样的。3）“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实 施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任这一条从法律制订的角度来说是一个兜底性的条款，即赋予一定的自由裁量 权，但这条规定决不能成为扩大监理安全责任的借口。承包商是工程项目的实施 者，是雇用工人来完成工程的雇主，是最有能力控制现场的一方，是对安全生产 直接负责的责任人。监理工程师对方案的审核以及发现隐患后采取的措施，只能 理解为监理工程师所应承担的社会责任，而非因其工作本身而产生。无论是根据 我国的法律、法规还是工程项目实施的国际惯例，都不应要求监理工程师对安全

28、生产不合理地承担过多的责任。监理工程师主要应对如下两种情况导致的安全事故承担责任:第一，监理工程 师在施工过程中未对工程进行认真验收，从而发生工程质量事故，造成安全事 故;第二，监理工程师存在腐败、受贿行为，与其他项日参与方串通、勾结，导致 工程丿贞量事故，并造成安全事故。5.3安全条例实施中有待解决的问题安全条例要求监理工程师发现安全事故隐患时应要求施工单位整改。但在 工程建设过程中，承包商由于业主拖欠工程款、安全意识差等种种原因，常常无 视监理工程师的整改命令，这吋监理工程师应如何处理？安全条例规定了情况严重时监理工程师应要求施工单位暂时停工，并及时 报告业主。什么情况属于“情况严重安全无

29、小事，任何安全隐患都可能导致人 员伤亡，到底什么级别的隐患可以要求停工并向业主报告呢？如果向业主报告 7,但业主不同意停工该如何处理呢？安全条例最后规定施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应 当及时向有关主管部门报告。根据上面的分析和具体的现场实施情况，由于业主 和承包商不配合安全管理工作，监理工程师常常发现了隐患却无力采取任何措 施。一座城市每天有许多个项目处在实施的过程中，如果每个项目的监理工程师 遇到了这种情况都向主管部门报告，主管部门要有雇用多少职员才能及时处理 完这些报告呢？此外，是要求主管部门一旦接到报告就要亲临现场还是采取其 他什么措施？接受监理工程师报告的部门以及这些部门在接到报告后处理安全 生产管理的权力和权限也有待进一步明确。6. 对建筑工程安全生产管理的几点建议6认真研究国际上对建筑工程安全生产管理的经验各国对于建设工程实施中的安全管理都是十分重视的，特别是英美发达国 家。我们对于这些国家在建筑工程中的相关法律、法规、合同条款范本、安全管 理方法和经验都应进行深入的研究，认真借鉴他们的经验，改进我们在