事业单位分类改革与行业管理体制改革衔接问题调研报告

1、事业单位分类改革与行业管理体制改革衔接问题调研报告中共岳阳市委编办（2009 年 7 月 29 日）随着我国市场经济体制的日趋完善、经济体制和行政管理体制改革的不断深化，事业单位原有的管理体制与其社会化需求的矛盾日益突出，阻碍了社会事业的进一步发展，对事业单位实施分类改革势在必行。但事业单位分类改革是一项复杂的系统工程，队伍庞大、类别繁多、情况复杂，为切实抓好分类改革与行业改革的衔接问题，我办认真组织了调查研究，形成了如下报告。一、基本情况截至 2003 年 9 月，我市共有事业单位 6587 个，从业人员 95993 人； 其中市直事业单位 414 个， 从业人员 15264人。2003 年

2、我市被确定为事业单位机分类改革试点市，自当年动员部署，至 2006 年基本结束，通过深入调查研究，1虚心学习外地的先进经验，在事业单位分类改革方面作了一些探索。一是注重科学性，搞好分类定位。 我市以事业单位分类为切入点，首先为事业单位找准位子，把事业单位分为行政支持类、纯公益类、准公益类、经营服务类。市直 414家事业单位中，行政支持类 98 家，纯公益类 149 家，准公益类 88 家，经营服务类 79 家。在分类中，我们注重科学性，坚持以职能定类别的原则，把主要依据法律、法规授权或政府委托承担行政执法、执法监督和经济社会管理职能的事业单位划为行政支持类；把承担国家交办或提供支持的公益事业职

3、能，面向社会提供公共服务，需要国家财政支持的事业单位划为纯公益类；把既承担社会公益职能，又可通过服务获取部分收入的事业单位划为准公益类；把以营利为目的，面向市场从事经营服务活动，为社会提供产品或服务的事业单位划为经营服务类。坚持适度从紧的原则，将“可上可下”的单位原则上“下”靠一类，严格控制行政支持类事业单位。对于一些既承担着一定行政职能，又承担着服务职能的复合型单位，能够剥离的予以剥离，暂时无法剥离的则根据其承担的主要职能进行划类。2二是区分差异性，推进分类改革。二是区分差异性，推进分类改革。 分类是前提，改革是目的。我们抓住不同类型事业单位之间的差异性，按照“还权于政府，服务于社会，发展于

4、市场”的思路，在深化改革方面主要是抓好三个“一批”，市直共撤销事业单位 37 家，合并 9 家，成建制转体 16 家。一是“归位”了一批。将承担行政管理职能的事业单位并入机关。如市勤工俭学管理办并入教育局，市饲料工业办并入畜牧水产局。将以营利为目的的宾馆、农场、开发应用型科研单位及市政施工单位转体为企业或中介机构。二是“调优”了一批。将工作任务相近的事业单位、规模偏小需调整的事业单位予以合并。如市蔬菜科研所并入市农业科研所，市无公害蔬菜检测中心并入市农产品质量监督检测中心。三是撤销了一批。我们对长期未配备人员、未开展工作的事业单位，以及原有职能已大部分萎缩、业务量偏小的事业单位，或者长期没有产

5、生经济效益和社会效益的事业单位予以撤销。先后撤销了市乡镇企业培训中心、市直机关培训中心、市妇女儿童活动中心、外地驻岳机构管理处等。三是把握整体性，促进有效衔接。三是把握整体性，促进有效衔接。 事业单位分类涉及到科技、教育、文化、卫生等多个行业的管理体制改革，3我们坚持整体把握和衔接协商的原则，分组深入到各个行业和各个事业单位，反复研究行业管理体制改革的政策，协调稳步推进。我们配套教育管理体制改革，打破了部门办学的局限性，撤销 9 所部门所办的职业中专，分别改办普通教育或组建高职专科学校；将 14 所厂矿学校调整由地方主管。配套卫生管理体制改革，对全市所有卫生医疗机构进行了“三定”，重新明确其机

6、构类别、职责任务、隶属关系和人员编制；完善卫生监督体制改革，进一步理顺疾病防控和卫生监督职能；加快了城市社区卫生服务体系建设，设立社区卫生服务中心 39 个，核定编制 1495 名。配套文化管理体制改革，变更了巴陵戏剧团、花鼓戏剧团的经费渠道，保留了地方特色文化；将岳阳晚报社、岳阳电视台的业务部门和广告发行、后勤保障部门剥离，促进逐步向经营性文化企业过渡；将电影公司、岳阳影剧院、岳阳歌舞团等单位改制为企业，实现了社会效益和经济效益的统一。配套科技管理体制改革，加强了教科院、地震办等基础型科研单位的机构编制资源配臵，整合了农科所、林科所、菜科所、农机所等生产型科研单位，将电子研究所、园林设计研究

7、所、规划勘测设计院、交通设计院、建4筑设计院等应用型科研单位和勘测设计单位改制为企业。二、主要问题在事业单位分类改革与行业管理体制改革的衔接中，主要存在以下三个方面的问题：一是缺乏长远规划。一是缺乏长远规划。事业单位分类改革是一个庞大的系统工程，绝非一朝一夕可以成功；涉及的行业千差万别，绝非一文一会所以概括。所以，对事业单位分类改革，必须有一个完整的方案；对行业管理体制改革，必须有一个详细的规划。具体如何整体推进，如何重点突破，应当作出周密安排。而当前各级缺乏前瞻性研究和战略思考，导致基层机构编制部门对如何分步操作缺乏整体感知，上级安排什么就做什么，失去了主观能动性和积极推动力。二是缺乏系统政

8、策。二是缺乏系统政策。事业单位分类改革涉及 130 多万个单位和数千万元工作人员的切身利益，推进这一改革工程，必须配套建立相关政策。这一政策，既要涵盖机构改革、人事制度改革、财政管理体制改革、养老金改革等各个领域，又要覆盖科技、教育、文化、卫生、地勘等各个行业。而目前缺乏系统政策，导致机构改革步履艰难、行业管理体制改革彼此脱节。特别是不同行业之间的政策差5异，很容易导致制度性的利益失衡，引起从业人员的相互攀比。三是缺乏统一领导。三是缺乏统一领导。事业单位分类改革是一个整体，行业管理体制改革是这一整体当中的一个部分，彼此是包含与被包含的关系。行业管理体制改革服从于、服务于事业单位分类改革，而非各

9、行其是。这就要求成立权威和统一的领导机构，在推动事业单位分类改革的同时，兼顾行业管理体制改革。而目前事业单位分类改革没有组建明确的领导机构，各不同行业的管理体制改革组建了不同的领导机构，导致在实践层面上很难做到协调统一、步调一致。三、建议对策针对这些问题，我办在深入调查的基础上，研究提出了如下建议：一是突出事业单位分类改革的计划性，一是突出事业单位分类改革的计划性，做到长远规划、做到长远规划、持续推进。持续推进。事业单位分类改革和经济社会发展紧密相联，是伴随经济社会发展的一个持续不断的长期过程必须着眼长远、放眼未来，加强计划性。中央应就事业单位分类改革制定长远规划，就各个不同行业的管理体制改革

10、制定具体计划，对各个环节、各个步骤都作出周密的安排部署。6要通过安排部署，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度结合起来，确保改革措施不过分超前、不迟缓滞后，对经济社会发展发挥充分促进作用；把分类改革和行业改革有效衔接起来，确保组织实施上科学有序、循序渐进、有条不紊。只有这样，才能把握好改革的时机，掌握好改革的力度，实现好改革的成效，巩固好改革的成果。二是突出事业单位分类改革的整体性，二是突出事业单位分类改革的整体性，做到统筹兼顾、做到统筹兼顾、相互衔接。相互衔接。统筹兼顾是科学发展观的根本方法。实施事业单位分类改革，必须统筹兼顾，明确统一的组织领导机构，制定整体上的政策框架，从整体上谋划

11、改革、推进改革。要正确处理行业管理体制改革与事业单位分类改革这一整体的关系。把事业单位改革与科技、教育、文化、卫生等领域的体制改革统盘考虑、整体设计，促进整个改革与不同领域不同层面的改革以及改革内部各要素之间的相互协调，使改革既有长远规划又有短期计划，既有整体设计又有单项安排，以便横向上整体推动，纵向上步步深入。同时，要正确处理事业单位分类改革与科学发展这一全局的关系。事业单位分类改革要围绕为落实科学发展观提供体制机制支持，在全局下谋划，在全局中推动。科学发展观7坚持以人为本，事业单位分类改革必须关注人的各类需求和全面发展，致力于提供更为优质的社会公共产品和公共服务，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。三是突出事业单位分类改革的阶段性，三是突出事业单位分类改革的阶段性，做到分步安排，做到分步安排，逐步实施。逐步实施。阶段性是指从事业单位分类改革的总体目标出发，分阶段、分步骤地梯次推进。改革越深入，涉及体制机制等深层次问题就越多，不可能毕其功于一役，参照十七届二中全会提出的到 2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标，事业