广州旧村改造剖析

1、广州旧村改造要点剖析前言中国房地产进入下半场，宏观市场由“增量市场”向“存量市场”转化，土地供需关系紧张，企业拿地价格逐年上涨；面对市场环境的新变化新挑战，城市更新/旧村改造成为房地产开发企业的新选择。十年磨一剑，磨砺方出锋。自2009 年广州启动三旧改造以来，至今已有十年时间。 在十年的实践中，市场和政策经历了哪些变化？当前参与广州村旧改，机会点在哪里？痛点在哪里？解决痛点的曙光又会在哪里？围绕这些命题，合富研究院凭借十年城市更新顾问业务的丰富经验，从广州市旧村改造的本质解读、政策法规的基本梳理、以及企业关注关切的痛点问题入手，揭开广州旧村改造的神秘面纱。图 1 2006-2020年我国商品

2、房销售面积及累计增速1、旧村改造的本质在于三方博弈旧村改造，并非是简单的土地原有建筑物拆建过程，而是政府、企业、村民三方围绕村集体土地转国有建设用地，以及其上的物业拆建所进行的一场博弈过程。在这个过程中，三方有以下基本利益诉求：对于地方政府来说，最直接的收益是开发相关的财税收入以及城市界面的提质；对于开发企业，主要获得商品房的销售收益；对于村集体来说，可见的收益是复建的崭新商品房、拆迁补偿费用以及上涨可期的商办物业持有收益。图 2 广州旧村全面改造三方关系同时，在这个过程中三方也付出的相应的代价。由于政府将部分一级开发工作交予了开发企业， 因此向开发企业让渡一定的地价以保证企业的积极性； 与此

3、同时， 规划跟住建部门需要提供实施方案的政务服务与技术支持；开发企业铺排了一二级开发所需的人力、物力，并承担相应的市场风险；最后，村集体让渡了原有的物业与世居土地所有权，在漫长的拆迁周期内追求自身利益保值增值，与政府和开发企业相爱相杀。粗略来看，这个模型很稳固，责权明确，三方也有相近的工作目标。但是，其中一些潜在问题也不可忽视。首先，真实世界中，三方的出发点并不完全一致。村企两方的需求都是自身利益的最大化， 政府则站在公平公正的立场进行市场监管。村集体期望收益的下限是新建的居所与商办物业价值不减损，上限则是收益越高越好；企业渴求的是促成旧改目标完成的一切因素更简便快捷的流程申请、更切实可行的拆

4、建方案、更团结友善的村集体、更低的土地成本、以及更高的融资建面。其次，三方的实际投入产出并不能完全匹配。当前广州市进行的旧村全面改造工作， 基本是以政府引导下用 “成本控制法” 的思路进行的即各项成本罗列清晰并且建立了相当严厉的资金管控体系。操刀企业只需负责执行，收益并无区别。这样的基本工作思路虽然稳健有序，但为企业和村集体提供的市场空间过于狭隘，致使村企两方旧改工作积极性很难提高。企业的普遍反响是“实际成本超出预期”；而村民来的反响则是类似 “补偿标准过低” ，以及“村集体代表勾结腐败、贱卖村屋” 。所以，三方博弈就如同三个和尚挑水喝，能否在博弈中找到各方预期经济收益的平衡点，齐心协力，共同

5、进退，决定了村旧改的成败。2、广州市旧村改造三大基本原则（1）政府主导、市场运作原则广州村旧改最突出的原则就是政府主导，市场运作。首先，从环环相扣的技术路线就能看出，广州政府对旧村改造的基本方法就是在政府的主导下，打造一种自上而下的、井然有序的流程结构。图 3 广州旧村全面改造工作流程图（概略）其次，早期的城市更新项目基本是以政府征收储备-招拍挂的模式完成的；但是实践中，土地价值越来越高，项目改造资金规模越来越大，土地整理（拆迁）的工作难度也随之增加；政府财政资金短缺和人手短缺的问题逐渐凸显；于是，政府在严控的基础上，引入了企业，并鼓励多方资金投入进行市场化运作。如此一来， 可以解决诸如政府资

6、金不足以及拆迁等诸多棘手问题。（2）稳中有进原则从市一级的层面看， 现行的政策法规是一个滚动推进的、逐步演进的框架体系。 政府先试行出台一份或若干份核心框架文件；然后再在其基础上补充、调整、细化以及更迭。比如，当下的城市更新法规体系，是架构在 2015 年出台的“ 1+3 ”文件之上，其后的两份文件（2018 年 6号文、 2019 年 5 号文）就是对其进行更新和补充。再者，政策法律出台法规的先后也有时效性，比如，“1+3 ”文件出台后， 56 号文与 20号文就失去了时效，不再产生法律效力。图 4 广州城市更新政策发展历程整体来看，这种在实践中调整、稳中求进的方式推进配套政策完善有非常大的

7、可取之处。但是，对于整体法规体系不熟悉的工作人员，可能就需要花费较大的时间去摸索跟探究其中的逻辑与规则了。（3）一区一策、一村一策原则从区一级的层面看， 在市级政策 “1+3 ” 文件大框架之下， 各区政府（主要是外围区）根据自身特殊情况，有序地出台一些地方性的政策。这种细化的区域性政策原则，也就是所谓的一区一策。总体来看，外围的增城、从化、南沙三区政策较为宽松；而番禺、白云两区的政策较严格。图 5 广州外围区域主要城市更新政策这些区级政策体系中，在诸如流程顺序节点、村集体表决方法，合作企业准入等条件有着显著的差异；政策细则的出台，也分别对应各区政府的发展目标。区一级政策是地方性法规，跨区则难

8、以照搬，需要企业谨慎对待。比如，黄埔区政策要求5用地用作配建产业或人才用房；南沙区则要求预留项目整体15的用地面积 /建筑面积，作为创新产业发展。这些政策考验着企业的综合产业能力，缺乏产业导入渠道的企业是否进入黄埔南沙，则需要慎重考虑。政策的更迭，区域的差异，没有既定的工具，可以一键复制粘贴解决。城市更新的工作者，需要在执行的过程中不断探索跟调整，用“实事求是、与时俱进”的工作方法对待法律法规体系。图 6 广州城市更新准入企业分区政策而在实际操作的工作线上，企业最直接面对的，可能是更加纷繁复杂的情况，即一村一策、一户一策原则。每一条村的地理位置、经济基础、发展情况都不一样。区政府定下的规则也不

9、能一刀切到底，村的区位、规模、发展程度的差异，都是决定一村一策的要素。更有甚者，实际工作需要用一户一策的方法去对待。政府给定的拆赔方案，很可能执行到村集体层面后就停滞了，因为它难以切实满足到每一个户村民的需求。打个比方，村民有贫有富，有不同的建筑规模与装修标准，同一个赔偿标准是很难完全满足所有人的需求的。在实际拆迁谈判工作中，村民因为各种原因，对赔偿方案不满，拒绝签署拆补协议的情况比比皆是。遇到这种情况， 企业就需要在政府提供的拆赔方案框架下，灵活、适当且合理地确定该户的赔偿准则，才能推进下一步拆迁工作。每户赔偿标准，丰俭由人，也没有既定的规则可言。所以，涉足村旧改，企业需要愚公移山般的精神、

10、长期而坚定的努力，才能最终将其顺利完成。3、旧村改造痛点及新进企业关注问题（1）旧村改造痛点在于周期长、手续繁、拆迁难、运营艰旧村改造是个复杂的系统工程，参与的开发企业会面临很大挑战。一般来说，会有开发周期长、行政手续繁、拆迁阻碍大、运营风险大等四大痛点。首先，旧村改造开发环节是非常长的，涉及三大环节：一级开发（土地整理）、二级开发，存量物业运营；各个环节要求改造主体要有强大的综合开发能力。第二，由于提倡片区改造，当下的城市更新不单单是旧村改造单一范畴了。 除了农村集体，片区中还涉及了国有旧厂以及城镇居民等产权主体，政策体系相互交汇、纷繁复杂、流程手续也将愈加繁杂。第三，旧村改造最困难的工作，

11、仍然是拆迁阻碍也就是俗称的“钉子户”问题。根本原因在于，村民对其世居祖屋拆建迭加了相当大的经济利益诉求，不仅仅是简单的建筑物赔偿。再者、拆赔谈判过程中，合法权属证明缺失、加建抢建骗赔偿、违建物业、乃至是家产继承与切分等等问题，都会纷纷涌现。 这些问题单独来讲不难突破，但是集体涌现，来回拉锯，处理不好，就会将这些同意拆迁的居民推向“钉子户”的深渊。如何组织、梳理这些关系，有效地推进拆迁工作，一直是村旧改工作的核心难点。第四，在现行控规法则和城市更新“拆一赔一”原则下，势必会向市场释放大量的商办物业。追根溯源，基本是两方面的原因。一方面，政府期待通过旧村改造实现片区的“产业升级”，将原有的村零售商

12、铺升级为现代化的产城体系；另一方面，村集体经济组织一般经营水平有限，只好将复建后的商办物业交由操刀企业来运营。当其时，如果复建区商办物业迭加融资区商办物业一起面市，同质化竞争将在所难免。所以，在村旧改工作前期， 如果能将企业前端的片区规划与产品设计、中端的节奏把控以及后端的商业运营预先铺排、串联好，将大大降低企业后期销售与运营的困难。（2）新进企业应当关切前期风险、融资成本、推进节奏等问题在当下的村旧改工作流程里面，新进企业应当关心的，一般有以下三个问题。第一，合作企业的前期投入风险问题。根据现行政策，合作企业要到比较靠后的阶段才确定入场。而前期旧改意愿表决前，实际上会出现多家意向企业参与到一些隐性的“关系”工作中。意向企业各显神通，做数据摸查，做思想工作，增强影响力和知名度等等。这些工作铺排，其实都需要投入一定的前期资金。而确认最终的合作企业时，其它企业的前期投入，可能就打了水漂。企业要做好各方面成败的工作准备，做好控制投入风险的工作，才可以进入这个领域试水。第二，融资成本的问题。针对于融资区的建设是否可以提前，广州政府已经做了一定的让步。申请融资地块的建设时间节点已经提前，允许与一部分复建地块捆绑在一起开发。不过基于开发周期长，融资周期长的特点，企业还是需要抱着大决心，做好长线融资工作的准备，以长线发展的态度对待村旧改。第三，拆迁推进时间节奏问题。这是老大