关于政府投资项目代建工作推进情况的调研报告

1、关于政府投资项目代建工作推进情况的调研报告关于政府投资项目代建工作推进情况的调研报告地引入市场机制、发挥社会中介机构的作用，进一步转变政府职能， 从源头上防治和减少腐败。可以说，推行“代建制”，必将从管理体 制上规范政府项目单位行为和工程建设秩序，实现工程项目管理社会 化、专业化、规范化、国际化的目标，更是实现非经营性政府投资项 目有效建设管理的现实选择。我市“代建制”的推行尚处于起步阶 段，还处于不断完善过程中，因此，在实际操作中，仍然存在较多问 题。1、代建费取费标准问题。合理的代建费用是代建工作能否高质量 完成的物质保证，目前工程建设项目的管理费用按财政部文件规定都 列入“建设单位管理费

2、”科目，代建费仍没有专门科目。我市代建取 费标准是参照建设单位管理费的标准来执行，但建设单位管理费与代 建费相比存在较大差异，它不包括代建单位必须支出的工资、税金以 及应该获得的合理利润等内容，因此会造成许多项目代建费普遍较 低，这样就不利于吸引高素质代建队伍和人才参与代建项目管理，不 利于提高代建单位的工程管理水平和代建项目的投资效率，更不利于 体现代建制度的优越性。这种情形从长远看，更不利于代建制的健康 发展。2、代建管理中的奖励问题。在奖励环节上，各地规定中都有代建 费+节余奖励的模式，那么是否就可以弥补代建费的不足呢？经过几 年实践来看，答案是否定的。我市代建制试行办法中规定：“决算投

3、资比合同约定投资有节余，可对建设实施代建单位进行 适当奖励，其余部分上缴市财政”。这些奖金只给代建单位 而没有使 用单位的份。应该说国家推行政府投资项目实行代建制初衷之一是扼制政府投资项目普遍存在的“三超”现象，但是由于建设工 程本身的复杂性，加上现阶段其他配套措施和制度尚不完善，从工作 实践来看，代建单位能够做到把投资控制在有效概算内已是上上大吉 了，基本“享受”不到节余分成的待遇。况冃如果在工程实施的后阶 段看到投资可能有节余的话，使用单位因为自己不能享受节余分成， 况且建设资金又是在项目前期从政府投资部门艰苦争取来的，往往会 岀现采用各种理由把“政府投资的用于项冃建设本身的资金”用于提

4、高装修标准等方面，节余分成往往只是个“美丽的肥皂泡”，也会影 响代建单位的工作积极性。3、履约保函的比例问题。我省实施代建制暂行规定中指出代建项 冃管理费的指导性标准另行制定。我市要求提供工程概算投资的 3t0%的银行履约保函。目前国家鼓励咨询管理类企业（包插设计、 监理等）参与“代建制”，一般来说咨询管理类公司的注册资金要求 相对较少。如果项冃投资额较大，那么又有儿家咨询管理类公司能一 次性开岀数十万甚至上百万元的银行履约保函呢？其结果只能是将 咨询管理类代建企业排除在外，这与国家培育代建制的初衷是相违背 的。从代建工作性质来说，咨询管理类公司不宜按工程建筑业来设置 高额履约保证金，而应按照

5、企业社会信誉和奖罚制度来合理解决履约 保证金的问题。4、代建单位的管理问题。施工单位、监理单位有代建单位监督， 代建单位应该由谁来监督？业主有监管的权力，但业主在项目管理上 还只是“门外汉”，如果代建单位为了个人利益而在工程管理上做手 脚，业主是很难发现的。这就需要由政府投资主管部门（或代建审查 委员会）依法对代建项目进行稽查和监管，以避免代建单位谋取其它 不正当利益。5、代建单位的法律定位问题。国家法律法规赋予了建设单位在建 设工程项冃上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转 移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领 域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专

6、业责任与义务。 但是当代建行为的法律关系不清吋，建设单位在签定协议时，就可能 隐有这么一种情况，通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了, 但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代 建制度并不是一个法定制度。现阶段的代建单位因有限的代建收费而 不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有完全转移而 对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设工程 项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推 卸等情况时常发生。这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。6、代建市场和制度问题。我市代建制试行两年来，只有市经济适 用房中心、衢州教育集团、浙江联

7、达建设监理咨询有限公司、省五建 等四家单位参与了代建工作，大多数单位参与代建的积极性不高，加 上代建制试行办法中有许多条款不尽完善，在试行过程中暴露岀不少 问题。因此，必须进一步完善代建市场，修订完善代建制办法，以吸 引更多优秀的企业和公司参与代建。“代建制”只是政府管理投资 项冃的一种制度和模式，制度是合理的，如果实践当中走了样，照样 会出现副作用。为规范、健康地推行政府投资项冃管理“代建制”， 结合我市的实际情况，需要做好以下几项工作：1、建立代建方绩效评估体系。为更好地对项目建设进行全过程监 控，实时评估代建方的绩效，进行与之相对应的奖惩，并将评估结果 作为今后代建方招投标的重要衡量指标

8、，有必要建立代建方绩效评估 体系。在项目流程的初、中、末三期，结合时间、成本、质量三大工 程目标，建立完整的代建方绩效评估体系。2、完善奖惩制度。在代建费与奖惩制度这一环节上，我认为比较 可行的办法是：尽快制订切合代建工作实际的收费标准，明确代建费内容，列入 明确科冃，若代建工作按预定冃标完成（主要是投资控制，参考质量 和工期），就奖励代建单位以具体数额的奖金，而不是节余分成。3、要防止代建管理费的过度竞争。许多地方将代建管理费列入招 标选择代建单位的主要竞争指标，我市也是采用这种模式，这是一个 需要深入思考的问题。目前，社会对代建制尚未形成正确、全面的认 识，代建制尚处在培育、扶持、推行阶段

9、，代建主体尚未充分发育， 代建单位资质标准和代建制的相关法规、制度第三篇：政府投资项 目实施代建制的探讨关于政府投资项目代建工作推进情况的调研报 告。 在市场经济条件下，政府投资属公共财政的范畴，其对社会投 资的基础性（公共性）、带动性、引导性、调节性作用至关重要，能 发挥岀“四两拨千斤”的乘数效应。加强政府投资项目的管理，对于 集中政府财力办大事，提高政府对整个国民经济和社会发展的引导、 推动和调控能力，提升经济发展水平具有重要意义。近几年来，随着 市场经济的不断发育，各地对政府投资项目管理进行了积极的探索， 不少地方就政府投资项目实施代建制开展了试点工作，取得了成功的 经验，也收到了良好的

10、效果。年初，我省相继出台了浙江省政府投 资项目管理办法和浙江省政府投资项目实施代建制暂行办法， 我省的政府投资项冃管理纳入法制化、规范化的轨道。本文结合工作 实际，就政府投资项目实施代建制的紧迫性及实施代建制应考虑的问 题作一些分析和探索。1、建设指挥部型。该方式也称临时型，多为一次性业主，我委下 达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员, 组建一个临时性的基建班了如某某项冃建设指挥部，统一指挥项冃的 实施，待基建任务完成后，基建班子解散。这种模式的特点是协调力 度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项 目。其缺点是临时性太强，缺乏项目管理的程序和方法；

11、往往会造成 项目结束后有许多遗留问题难以解决，对项目存在的问题无法进行责 任追究；見年年“交学费”，不断地走“前车之覆”，造成建设项目的 巨大浪费和损失。2、项目法人制型。该方式就是将整个项目的建设前期准备、建设 期、竣工验收移交使用前的全部任务通过一定的方式委托给符合项冃 建设要求的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模、标准、投资 组织实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。缺点是由于建管一 体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概 算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地引入市 场竞争机制，提高效率等缺点。3、事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建

12、设工程的管 理。如某某市公路局、某某市土地投资开发中心及住宅局等。关于政 府投资项目代建工作推进情况的调研报告。4、企业法人型。一些主要由政府投资的基础设施工程，如港口、 机场等建设项目，由市政府设立企业法人，且委派其负责项目建设资 金的筹措和建设管理。项冃建成后，负责该项冃的运营管理。5、政府部门型。市财政投资的城市道路、桥梁等市政工程以及水 务工程直接由政府部门负责组织建设和管理。这些部门的工作人员系 公务员编制，其经费由财政全额拨款。上述建设管理方式除了项目 法人制模式外，其余管理方式都是由过去计划经济沿袭下来的，存在 很多弊端：1、机构设置重复，浪费现象严重。大量政府投资工程由使用单位

13、 组建项冃管理班子，搞“大而全、小而全”，浪费了大量的人力、物 力、财力。一旦项目完工后，人员乂难以安置。2、资源使用分散，重点项目资金得不到保障。(1) 政府调控能力不强。下放权限以后，政府集中掌握的资金份 额下降，部门掌握的资金相对增加，造成资金使用分散，重点项目建 设资金得不到满足。(2) 法制不健全，管理不严格。政府投资中有法不依、无法可依 的现象依然存在，到目前为止，投资领域还没有一部法，只有些条 例和规定，因此，虽然一再强调政府工程不准“超”，但对出现“超” 却没有处罚的法规，投资管理部门也只能听之任之，对超规模、超标 准的工程往往只能给予追补资金。(3) 职能部门之间相互交叉，管

14、理脱节。3、政府投资项目超概算层出不穷。政府投资项目超概算层出不穷, 原因主要有：(1) 项冃决策缺乏科学依据，往往领导确定运行规模，确定投资 额，建设单位为了项目易审批，人为压低概算；(2) 基础资料不全不准，设计工作深度不够。招投标过程埋下隐 患；(3) 随意更改施工图，扩大建设规模，提高设计标准；(4) 建设单位管理水平参差不齐；(5) 监理工作未落到实处等。4、缺乏有效的后评价体制。项目的后评价是在项冃竣工完成后对 项目进行审核，虽然项目已经完工，但着手对项目进行后评价是很有 必要的，冃前我国的项冃后评价体制不够完善，从而使腐败现象不能 很好的得到监督和审查，同时也使一些隐患工程不能及

15、时给以清查。二、代建制的管理模式及其特点关于政府投资项目代建工作推进情 况的调研报告。代建制是一种由项目岀资人委托有相应资质的项目 代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行 管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工 验收后交付使用人的项冃建设管理模式。其与“自建制”相比有很多 特点：1、项目决策更加科学深入。改革开放以来，随着项目决策的科学 化、民主化，大多数项目建设程序逐渐规范化，但也有相当部份项 目所做的可行性研究报告实际上是 可批性 报告。有的为了提高效 率，简单手续，压缩项目前期时间，可行性研究深度远远达不到质量 标准和实际要求，常常给项冃埋下隐

16、患。实行代建制，使用单位将 前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策， 可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须 满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、 标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和 科学性得到切实体现。同吋，在代建制下，政府需根据合同约定，按 照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的 筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将 改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良 现状。2、项目管理水平和工作效率大幅提高。自建制下，政府投资项目 的管理一般

17、是行政式的管理，项冃负责人一般由单位负责人兼任，基 建班子也都是从单位中临吋抽调的人员。不但工程管理不专业，而且 由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影 响。关于政府投资项冃代建工作推进情况的调研报告。 代建制下， 通过招标选择的代建单位往往是专业从事项冃投资建设管理的咨询 机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验, 熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项冃进行管理, 能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计 划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提 升项冃管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐

18、的项冃管 理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。3、项冃控制得到真正落实。代建制为政府投资项冃引入严格的以 合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的 投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确 定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用 单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项冃的实施 一般不能无故干涉。4、竞争机制发挥充分作用。竞争是激发活力和创新的源泉。代建 制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是 投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合 理的报价提供最优的技术方案、服务和

19、产品，这不仅有利于降低项目 总成本，还能起到优化项目的作用。5、有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中投 资、建设、管理、使用四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相 制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备釆购等 环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公 平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事 件发生。6、政府对项目的监管更加规范有力。政府投资建设项目容易超投 资、超规模、超标准，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外, 关键是缺乏有效的投资约束机制。项目实施过程中，建设单位、施工 单位及其他与项目有关的利益群体都是 三超的

20、受益群体。尽管审批 部门在项冃立项时，按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投 资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。关于 政府投资项目代建工作推进情况的调研报告。代建制将增强项目建 设各方的责任意识。通过职责分工，项冃建设各方之间产生互相监督 工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主 要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。代 建制有利于政府加强对投资项冃的监管。政府主要以合同管理为中 心，运用法律手段，制衡各方。同吋，项目审批部门根据国家政策审 批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金 使用计划；财政部门将政府资金

21、集中起来，根据发展改革部门下达的 资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等 部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。 政府投资项冃管理实施代建制度是投资体制改革必然产物，但在工程 实际中，由于它还处于不断完善的过程中，难免会出现一些与社会发 展不相适应的问题，需要在今后的实践中进一步研究探索。一方面, 代建制普遍存在一个实践矛盾，即委托代建的房屋建起来了，委托人 各相关政府，作为直接的当事人，且不得不面对不断出现的工程 质量利使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中 普遍存在。另一方面，实行代建制的本来冃的是希望通过代建方使建 设单位从非

22、专业领域工作中摆脫出来，不必承担这些单位无力承担的 专业责任与义务。但是，建设单位在签定协议吋，往往有代建行为的法律关系不清的情况，即：建设工程的民事责任风险虽然转移了，但更重要的国家法律法规 赋予给建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务、建设单位违法 的责位追求都不能够因为实行代建制而产生转移。从列一角度看：现阶段的代建单位因有限的代建费也不愿承担更多的代建责任； 而建设单位也因风险无法完全转移而对代建单位持疑虑态度，合作双 方这种背反的期望冃标便对建设工程项冃产生各种不利的影响，在工 程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况吋常发生。这些，对于 代建制度的顺利推行是十分不利的。我国建设工

23、程管理体制是伴随 着市场经济的发展而逐步变化的，由于建设行政管理体制上的条条分 割情况，便产生了一些具有条条分割特征的管理制度和机制形式，如 工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分 的工程建设中介服务制度等，这些制度和机构组织的业务不仅具有同 性质的重迭性，且与政府的某行业的管理职能相关联，通过各自的资 质、资格及业务范围的管理而形成相对的封闭的运行机制，导致建设 工程的中间管理服务环节过多，不仅造成了资源浪费、管理低效等问 题，还在定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐。现在，政 府投资项目实行代建制，是否会因增加一个中间环节而影响工程建设 效能，也是客观存在的一个问

24、题。例如，政府投资的水利项冃实行代 建，由于在一个地（市）具有代建资格的单位不多，因此，通过招投 标方式来确定代建单位可能会流于形式。根据国家法律法规规定， 监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义 务和对项冃的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而冃前的代建 制度，代建单位在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。 如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生副作 用。由于实施代建制，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成, 而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量 的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往是依靠政府的强有 力的行政

25、推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的 是政府行为，而运用代建制后，则改为管理公第四篇：关于政府投 资项目代建工作推进情况的调研报告政府投资项目作为社会固定资 产投资的重要组成部分，因其具有公益性、投资大等特点而备受社会 各界关注。政府投资项目实行代建制，通过专业化的项目管理，分离 政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能，达到控制投资、 提高投资效益和管理水平的目的而被迅速推广。xx市自20*年8月 28日在启东召开全市政府投资项冃代建制现场推进会以来，政府投 资项目代建制工作已经取得不少进展。近期，我们对6县（市）和 xx市市级政府投资项目代建工作情况开展了实地调研。调研

26、情况如 下：一、政府投资项目代建工作推进情况（一）代建工作全面启动。根据国务院关于投资体制改革的决定 关于“对非经营性政府投资项冃加快推行'代建制"的要求，市区 和各县（市）均已启动推进代建制的相关工作。制定了 xx市级政府 投资项目代建制工作实施方案，并于201x年下半年组织实施，目前 市民服务中心等3个项目正顺利推进。各县（市）中，xx县最早启 动代建工作，201x年起就相继出台了相关文件；启东、海门两市分 别于201x年和201x年确定了本市的代建模式，成立了代建机构，3 个县（市）都已有一批项目实施代建。通州、海安两市（县）均已完 成代建机构的组建，并开始推进代建项目

27、前期工作，其中xx市已有 部分项目开丁建设。xx市正在着手组建代建机构。从代建模式上看, 全市混合型代建、集中代建和公司代建三种类型的代建模式同时试 行。（二）配套制度逐步建立。为指导和规范代建工作，各地区纷纷借 鉴外地经验，结合本地实际制定了各类规章制度及实施办法。市发改 委牵头研究提出了市级政府投资项目决策流程，市代建办也制定了一 系列内部管理制度。xx市、xx市和xx县配套制度较为齐全，分别出 台了涵盖项目、工程及资金管理、内部管理、廉政建设等方面的一系 列规范制度。xx县、xx市和xx市也出台了代建制管理办法等文件。配套制度的建立和健全，为有效推进代建工作奠定了坚实基础。（三）代建机构基本到位。为确保代建工作