诉讼案件复议前置问题分析思考

1、诉讼案件复议前置问题分析思考诉讼案件复议前置问题分析思考依据中华人民共和国行政复议法第三十条第一款 和最高院法释20xx） 5号批复，政府对土地所有权证和使 用权证的行政裁决行为应当经复议前置程序后方可提出行 政诉讼；政府颁发土地所有权证或者使用权证的行为及政 府对土地所有权和使用权证的行政确认、行政许可、行政 处罚、行政强制措施、行政征用（出让、划拨、收回、农 用地转用）等其他具体行政行为，由当事人选择行政复议 或者行政诉讼。关键词：土地所有权；土地使用权；复议前置；行政 确认；行政裁决行政复议前置，是指行政相对人对法律、法规规定的 特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择 先向行

2、政复议机关申请复议，经过复议后仍不服复议决定 的，才可以向人民法院提起行政诉讼。根据最高人民法 院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解 释第三十三条之规定，人民法院受理行政诉讼案件时应 当审查是否适用行政复议前置。司法实践中，因土地使用 权和所有权争议引发的行政诉讼案件适用行政复议前置问 题是关系诉讼结果的重要因素，政府颁发土地所有权证或 者使用权证的行为及政府对土地所有权证或使用权证的处 理行为哪些应当适用行政复议前置也是一个十分复杂的问 题，本文就此问题展开探讨。一、土地行政诉讼案件适用行政复议前置的价值行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度 和纠纷解决机制，是公民、法人或

3、者其他组织维护其合法 权益的重要途径。行政复议是一种行政系统内的救济途径, 属于行政监督的一种类型，具有“准司法权”性质；行政 诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。根据 中华人民共和国行政诉讼法和中华人民共和国行政 复议法，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、 法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外。 学术界有观点对行政复议前置程序的价值提出置疑，认为 行政复议前置程序不仅侵害行政相对人的诉愿自由，行政 机关本身所存在的上下级行政隶属关系也可能影响行政复 议案件审理结果的公正性，无形中增加了行政相对人在时 间和精力上的投入，不利于纠纷的迅速解决。笔者不同意 这种观点，

4、行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权 的理论，是行政复议制度存在和发挥作用的基础。适用行 政复议前置的可诉具体行政行为特别是土地行政行为属于 典型的行使国家强制力的行政职权行为，专业性强、涉及 面广、权属复杂，需要专门的土地管理知识和丰富的基层 实践经验。行政机关（通常是上级行政机关）所特有的信 息便利、专业优势以及相对公正的立场为其迅速化解行政 争议提供了可能。而且中华人民共和国行政诉讼 法第五十四条规定，人民法院判决行政诉讼案件时仅能 予以撤销、部分撤销或责令重新作出具体行政行为，只有 行政处罚显示公正的可以变更；确立行政复议前置原则， 由行政复议机关从行政行为合法性和合理性两个方面对

5、行 政案件进行审查，便于查明事实，分清是非，快速、便捷、 彻底地解决土地纠纷，减少了当事人的诉累，便于提高行 政效率，维护社会稳定。并且随着行政复议制度和机构的 完善，行政复议制度所特有的方便群众、方式灵活、快捷 高效和不收费等特点在及时有效解决行政争议、维护人民 群众合法权益、实现社会公平正义等优越性会迅速凸现， 作用也将越来越突出。二、土地权属争议行政诉讼案件复议前置的相关规定中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国行政复议法以及最高人民法院司法解释都有关于土地权属 争议行政诉讼案件复议前置问题的相关规定。1998年修订 的中华人民共和国土地管理法第十六条规定：“土地所 有权和使用权争议，

6、由当事人协商解决；协商不成的，由 人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不 服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民 法院起诉。” 1 999年颁布实施的中华人民共和国行政复 议法第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确 认土地、森林等自然资源的所有权或者使用权的决定 不服的，可以向行政机关申请行政复议。”第三十条第一款 规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行 政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、 山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者 使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的, 可以依法向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法

7、院关于 适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复（法 释（20xx） 5号）规定：“根据行政复议法第三十条第一 款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土 地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的具体行政 行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权 的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但 法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权 的行政处罚、行政强制措施等具体行政行为提起诉讼的， 不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”根据后 法优于前法、特别法优于普通法、特别条款优于普通条款 的原则，行政复议法作为行政复议制度方面的特别法和 后法效力优先于土地管理法，其

8、关于复议前置问题的特 别条款效力显然更高，因此土地所有权和使用权行政诉讼 案件的复议前置规定应适用中华人民共和国行政复议法 第三十条第一款和最高人民法院关于适用行政复议法 第三十条第一款有关问题的批复的规定。可诉土地行政行为包括有行政确认、行政裁决、行政 许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用（出让、划拨、 收回、农用地转用）等等。在土地所有权和使用权行政诉 讼案件复议前置问题的具体适用过程中，因为行政许可、 行政处罚、行政强制措施、行政征用等行为均以权属确定 为前提，因此可不经行政复议前置程序直接向人民法院提 起行政诉讼，这一观点已经成为学界的共识。分歧的焦点 在于对“'确认的具体行

9、政行为'是指行政确认还是行 政裁决”和对“已经取得”的理解和适用上。三、对于“确认的具体行政行为”是指行政确认 还是行政裁决的理解与分析对于“确认具体行政行为”是指行政确认还是行 政裁决或者两者兼而有之，学界存在着三种观点。一种观 点认为最高院法释20xx） 5号已经将行政复议法第三 十条第一款的具体行政行为限定为确认具体行政行为，即 行政确认侵犯了行政相对人已经依法取得的权属的行为， 具有侵权的性质；而行政裁决属于居间裁判行为，没有侵 权性质。另一种观点认为，依据最高人民法院行政审判 庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为 是否属于确认行政行为问题的答复（20x x）行他

10、字第4 号），最高院法释（20xx ） 5号批复中的“确认”是指当事 人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然 资源的所有权或者使用权所作的确权决定，属于行政裁决。 还有一种观点认为，全国高等学校法学专业核心课程教材 行政法与行政诉讼法将行政复议法第六条第（四）项 解释为“行政确权行为”。例如*省高级人民法院关 于新乡农机产品经销中心清算组诉新乡县人民政府土地行 政决定纠纷一案的行政裁定书（20xx豫法行再字第 00012号）认为，最高院法释20xx） 5号批复中应当适用 复议前置程序的具体行政行为，主要针对的是对所列自然 资源的行政确权行为，除此之外的非行政确权行为，不适 用复议前

11、置程序。行政确权既包括行政确认行为又包含行 政裁决行为，因此法释20xx5号批复中的“确认具 体行政行为”，既“包括行政确认又包括行政裁决”。笔者认为，法释20xx） 5号批复中的“确认具体 行政行为”应指行政裁决。行政确认是指行政主体依法对 相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确 认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政裁 决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、 与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进 行审查并作出裁决的具体行政行为。行政确认是行政 裁决的前提，没有行政确认就无法进行行政裁决。行政确 认和行政裁决的区别在于行政确认是确认法律地位、法律

12、关系和法律事实，不创设权利，也不增加义务；而行政裁 决主要是由行政机关通过确认解决当事人的争议，直接涉 及甚至设定、增减、免除当事人的权利义务。土地管理法 第十三条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商 解决；协商不成的，由人民政府处理。”这里所说的处理， 就是行政裁决中的权属纠纷裁决，即双方当事人因某一财 产的所有权或使用权的归属产生争议（包括土地、草原、 水流、滩涂、矿产等自然资源的权属争议），双方当事人可 依法向行政机关请求确认，并作出裁决。这一规定也“是 强制性的行政裁决”。作为对土地管理法和行 政复议法中关于土地所有权和使用权争议复议前置问题 的进一步明确，最高院法释20 xx

13、） 5号批复中"公民、 法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏等自 然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依 法取得的自然资源的所有权或者使用权”应当理解为当事 人对自然资源的权属发生争议，通过具有法定职权的行政 机关对争议自然资源的所有权或者使用权进行裁决而作出 确权决定。因此“确认具体行政行为”应指行政裁决, 而非行政确认，也不完全是指行政确权。四、对“已经取得”的理解与分析对于“已经取得”的理解和适用一直存在两种不同观 点，一种意见认为，这里的“已经依法取得”应理解为公 民、法人或其他组织主观认定已经依法取得土地权属即可, 而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已

14、经依法取得 行政机关颁发的土地所有权或使用权权属法律证书。行政 机关侵犯该项“已依法取得”的权利时，复议才是行政诉讼的前置条件。至于公民、法人或其他组织是否实际“已 依法取得” 土地所有权或使用权权属，则属于实体审理中 需要确认的问题。另一种意见认为，这里所指的"已 经取得”应“以当事人已经取得自然资源的所有权或者使 用权法律证书为标准”。笔者同意第二种观点，土地所有权和使用权行政诉讼案件是否适用复议前置，应以当事人客观上是否依法取得 权属为依据。根据土地管理法第十一条之规定，土地 所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即只有依法 办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自

15、 然资源的权利。这种不动产登记行为是行政主体应申请人 申请，在政府有关登记簿册中记载行政相对人的某种情况 或事实，并依法予以正式确认的行为，属于行政确认，是 作出行政裁决行为的前提。而且最高院法释（20xx） 5号是对行政复议法第三十条第一款的限制解释，即行政 复议法第三十条第一款的字面含义显然比立法的原意要 宽广，从这个角度来说，对“已经取得”也不应该作扩充解释，即使不作限制解释，也应按字面解释。因此，当事 人认为行政机关确认土地所有权和使用权的具体行政行为 侵害其已经取得的土地所有权或使用权而直接向人民法院提起诉讼，人民法院应先认定其权属依据是否已依法取得,如果经审查认定为1=.“已依法取得”,那么当事人必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；反之人民法院在认定 为“非依法取得”的情况下，可以直接予以受理。四、结论综上所述，土地权属争议行政诉讼案件复议前置适用 于行政相对人对行政机关作出的侵犯其已经客观取得权属 的土地所有权或使用权的行政裁决行为不服向人民法院提 起的行政诉讼案件。国务院法制办公室在贯彻行政许可法问题解答总 则第十三条中明确指出：国有土地使用权登记、农村宅基 证颁发行为，是产权登记，不是行政许可。因此，政府颁 发土地所有权证或者使用权证的行为是行政机关