新时期我国农村基层治理的新趋向——从“村民自治”走向“合作治理”

1、新时期我国农村基层治理的新趋向一一从“村民自治”走向“合作治理”石任昊（郑州大学公共管理学院行政管理研究生河南郑州450000）屮图分类号：d422.6文献标识码：a摘要：文章分析了当前我国农村基层治理屮出现的一系列新趋向，包括“能人治 村”、“大学生村官”、“一肩挑”设置和“三资代理”现象。文章指出，改革开放 30年来，我国农村的基层治理并不是一个单纯的“自治”扩大的过程。在村民 自治程度逐步扩大的同时，党和政府也在不断地强化对基层自治组织的监督与管 理。当前农村基层治理屮出现的一系列新现象表明，农村的治理正在由原來的“村 民自治”走向政府与村民的“合作治理”。关键词：农村基层政治 村民自治

2、 合作治理进入21世纪以来，伴随着农村社会经济发展的变化，农村的基层治理 出现了一些明显的变化，显现出一些新的发展趋势。本文的主要目的是对新时期 农村基层治理中出现的新趋势进行简要分析，并对其进行理论反思，以求抛砖引 玉。一、乡村选举：“能人治村”日趋显现改革开放以來，农村中出现了越来越多的企业家、工商户、种养殖业大 户、成功的返乡外出务工人员等，形成了农村中的“先富群体”。这些先富群体 一般都懂经营、善管理，在经济发展屮具有超凡的能力。总体來看，这些农村中 的先富能人具有一些共同的特征：第一，自身具有强大的经济实力；第二，具有 丰富的致富经验和敏锐的市场洞察力；第三，拥有丰富的人脉资源和带领

3、村民共 同致富的愿望，尤其在本乡本土拥有强大的号召力和人格魅力。可以说，“能人治村”是当前农村基层治理中出现的一个新现象，已经 成为新时期的“乡绅治理模式”，只不过这一 “乡绅”是由农民选举出来的。二、知识下乡：“大学生村官”规模庞大除了 “能人治村”之外，当前农村基层政权建设中的又i新景象是大学 生村官的出现。大学生村官是指具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生到农 村担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务。选聘高校毕业生 到农村任职，是继选派优秀大学毕业生到乡镇担任乡镇长助理后，中央采取的又 一项重大决策。大学生村官的实施，一方面缓解了高校毕业生的就业压力；另一 方面也为农村

4、输送培养新农村建设的带头人。大学生村官可以看做是新吋期的 “知识青年下乡”。党的十七届三中全会也明确提出，“引导高校毕业生到村任职，实施一 村一名大学生计划”。民政部的统计数据表明，截止到2009年底，我国共有农村 村委会60万个。如果十七届三中全会提出的“一村一名大学生计划”真正实 施，那将意味着我国至少将有60万名大学生村官在农村基层工作。三、两委关系：“一肩挑”模式趋于常态为了解决农村村委会和党支部之间的矛盾，缓和两者之间的内在冲突, 基层政府尤其是县、乡两级政府做岀了积极的探索，从过去的“两票制”，到后 来的“两推一选”，再到当前的“一肩挑”，都是解决农村“两委”矛盾的有效尝 试。所谓

5、“一肩挑”是指村党支部书记兼任村委会主任，党支部委员兼任村 委会委员，党支部和村委会成员之间交叉任职，实行“一套班子、两块牌子”。 2002年7月，中共中央办公厅国务院办公厅下发了关于进一步做好村民委员 会换届选举工作的通知，“通知”中明确提岀了 “四个提倡”，即提倡把村党支 部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民 委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的 村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为村党支 部书记人选。如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民 委员会中的党员成员通过党内选举，兼

6、任村党支部委员成员。由此，“一肩挑”模式得到了中央的确定，并在全国范围内加以推广。 目前，“一肩挑”模式已经成为新时期解决农村基层“两委”关系的新机制。四、乡村关系：“三资代理”逐步推广村民自治实施以来，“乡村”关系一直是农村基层治理中的一个核心问题，在一定意义上，当前农村基层普遍推行的“三资代理”，是处理乡村关系的一种 新的实践探索。所谓“三资”是指村级的资金、资产和资源，“三资”代理的主 要表现形式是村级会计委托服务制，即指在乡镇（办事处）建立统一的代理服务 中心，村集体经济组织的一切收入都必须及吋、足额存入村集体设在乡镇经管中 心的资金收入帐户，由乡镇代理服务中心按“一村一帐”方式对村组

7、的资金、资 产、资源进行统j管理。在“三资代理”的制度下，村集体经济组织财务收支实 现了帐、权、钱、物分管，实现了 “村里花钱不管钱，乡镇管钱不花钱”。总之，“三资代理”已经成为当前农村治理中普遍实行的i种制度设置。从乡村关系的视角来看，“三资代理”体现的是更多的是作为基层政权的乡镇政 府，对村民选举产生的村委会的外部监督，而不是村民的自我监督。五、讨论与反思：从村民自治走向合作治理自从20世纪80年代“村民自治”实施以来，作为一种主导性的乡村治 理模式一直在逐步推广。关于村民自治的内涵，尽管不同的学者给出了不同的界 定，但就其本质而言，村民自治的核心在于“自治”。“自治”的实质就是广大民 众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务 的一项基本社会政治制度。伴随着村民自治的逐步实施，村民选举不断完善，选 举程序逐渐规范，村民的心声得以表达。改革开放30多年来，伴随着村民自治的普遍推广，农村基层治理中的“自治”成分确实在不断扩大，并且取得了明显的实效，得到民众的欢呼。政府 与民众的合作治理，既不同于改革前的“统治”，也不同于改革后的“自治”，它 是“统治”与“自治”的有机结合，是在村民自治不断