第四章 政府预算的编制 一二节(1) 修改2

1、第四章 政府预算的编制与审批1.政府预算编制的依据与机构政府预算编制的依据与机构2.政府预算编制的模式政府预算编制的模式3.政府预算收支测算的一般方法政府预算收支测算的一般方法4.部门预算的编制部门预算的编制5.财政总预算编制和审批财政总预算编制和审批l预算的编制：未来收支计划的预测和决定，预算的编制：未来收支计划的预测和决定，实质是对有限的公共资源在各种需求之间进实质是对有限的公共资源在各种需求之间进行配置行配置对以往财政资源的分配使用情况（目标实现、成本）对以往财政资源的分配使用情况（目标实现、成本）进行分析进行分析对未来的预算期分配新的财政资源对未来的预算期分配新的财政资源l 涉及到不同

2、的利益集团对有限资源的竞争涉及到不同的利益集团对有限资源的竞争第一节第一节 政府预算编制的依据与机构政府预算编制的依据与机构因此：因此：u政府预算的编制就是制定预算资金筹政府预算的编制就是制定预算资金筹集、分配的年度计划，政府预算资金从集、分配的年度计划，政府预算资金从哪里筹集，筹集多少，分配到哪里去，哪里筹集，筹集多少，分配到哪里去，每一项预算收支的安排都要有其法律依每一项预算收支的安排都要有其法律依据、政策依据和制度依据。据、政策依据和制度依据。u还要按照一定的组织机构及明确的职还要按照一定的组织机构及明确的职责分工进行。责分工进行。（二）国家经济社会发展规划与财政规划（二）国家经济社会发

3、展规划与财政规划u1 1经济社会发展预测与中期预算规划经济社会发展预测与中期预算规划有助于增强部门预算管理的可预见性和公共支出有助于增强部门预算管理的可预见性和公共支出的连续性、稳定性和效率，有利于约束政府的财的连续性、稳定性和效率，有利于约束政府的财政行为，确保政府对公众的受托责任。政行为，确保政府对公众的受托责任。 宏观经济及财政预测报告。宏观经济及财政预测报告。在许多国家的年度预算文件中，在许多国家的年度预算文件中，除了列示有对未来一年政府财政收支和债务方面的信息外，还除了列示有对未来一年政府财政收支和债务方面的信息外，还有一份清晰的政策报告书（预算前报告）。它阐明政府所关注有一份清晰的

4、政策报告书（预算前报告）。它阐明政府所关注的财政政策目标及其优先性、当前财政政策对未来年份的影响，的财政政策目标及其优先性、当前财政政策对未来年份的影响，以及中长期财政状况。以及中长期财政状况。中期预算规划。中期预算规划。在宏观经济预测的基础上，通常还需要一份在宏观经济预测的基础上，通常还需要一份多年期滚动的预算规划。多年期滚动的预算规划。 （二）国家经济社会发展规划与财政规划（二）国家经济社会发展规划与财政规划u2 我国国民经济和社会发展计划的主要指标我国国民经济和社会发展计划的主要指标我国国民经济和社会发展计划的主要指标是测我国国民经济和社会发展计划的主要指标是测算预算收支指标的基本依据。

5、算预算收支指标的基本依据。政府预算与国民经济和社会发展计划的关系，政府预算与国民经济和社会发展计划的关系，实质上是财政同经济与社会发展的关系，具体实质上是财政同经济与社会发展的关系，具体为：为：1.1.国民经济和社会发展计划对政府预算的决定作用国民经济和社会发展计划对政府预算的决定作用2.2.政府预算对国民经济和社会发展计划的促进和制政府预算对国民经济和社会发展计划的促进和制约作用约作用（三）确定年度预算限额（三）确定年度预算限额1预算限额制度预算限额制度u预算限额不仅是对预算编制所涉及的财政资源总预算限额不仅是对预算编制所涉及的财政资源总量构成约束，而且应对整个预算执行过程都具有强量构成约束

6、，而且应对整个预算执行过程都具有强大的约束力。这意味着，在正常情况下，一旦预算大的约束力。这意味着，在正常情况下，一旦预算通过法定程序进入执行阶段后，将不允许任何支出通过法定程序进入执行阶段后，将不允许任何支出机构随意安排超过预算限额的支出需求。机构随意安排超过预算限额的支出需求。 （三）确定年度预算限额（三）确定年度预算限额预算限额的主要内容是预算限额的主要内容是支出限额支出限额，此外还，此外还应包括财政收入限额、预算盈余或赤字以应包括财政收入限额、预算盈余或赤字以及政府债务限额。及政府债务限额。1预算限额制度预算限额制度 预算限额分为总量限额和部门限额预算限额分为总量限额和部门限额二、政府

7、预算编制机构二、政府预算编制机构（一）政府预算决策的参与方及职责（一）政府预算决策的参与方及职责财政资金财政资金的的需求者：需求者：政府部门、事业单位、政府部门、事业单位、党派团体、企业、居民个人等；党派团体、企业、居民个人等；财政资金的供给者：财政资金的供给者：承担公共受托责任的承担公共受托责任的政府、财政预算部门；政府、财政预算部门； 财政资金的监督者：财政资金的监督者：立法机关、审计机构、立法机关、审计机构、社会公众；社会公众；（二）政府预算的编制机构（二）政府预算的编制机构u1 1我国政府预算编制的机构我国政府预算编制的机构 根据我国根据我国预算法预算法规定：预算编制的规定：预算编制的

8、领导机领导机关是各级政府；具体编制机关是各级政府财政部门关是各级政府；具体编制机关是各级政府财政部门；各职能部门各职能部门负责编制本部门、本单位的预算。负责编制本部门、本单位的预算。u2 2西方国家预算编制机构西方国家预算编制机构 基本上有三种制度：基本上有三种制度： 由立法机关进行编制，称为由立法机关进行编制，称为立法编制立法编制 由行政机关负责编制，称为由行政机关负责编制，称为行政编制行政编制 行政机关与立法机关共同编制，称为行政机关与立法机关共同编制，称为混合编制混合编制三、政府预算的编制程序三、政府预算的编制程序u（一）预算编制中的利益博弈及协调（一）预算编制中的利益博弈及协调1 1自

9、下而上：自下而上：各部门提出预算请求各部门提出预算请求2 2自上而下：自上而下：确定部门预算支出限额确定部门预算支出限额3 3自下而上：自下而上：上报预算草案上报预算草案4 4自上而下：自上而下：预算的批准及下达预算的批准及下达如何设计自上而下和自下而上的预算程序如何设计自上而下和自下而上的预算程序会影响预算参与者的决策方式会影响预算参与者的决策方式u（二）我国政府预算编制的流程（二）我国政府预算编制的流程我国政府预算编制的程序：我国政府预算编制的程序： 一是测算预算收支规模；一是测算预算收支规模； 二是编制预算草案。二是编制预算草案。第二节第二节 政府预算编制的模式政府预算编制的模式一、政府

10、预算编制的模式一、政府预算编制的模式（一）含义（一）含义是指根据预算理论和政策，对预算年度资金总需是指根据预算理论和政策，对预算年度资金总需求和总供给的可能性进行预测，在此基础上确定当求和总供给的可能性进行预测，在此基础上确定当年的预算资金总量，并年的预算资金总量，并按某种规则按某种规则，将资金有效地，将资金有效地分配和最终落实到各个部门和单位，以及政府的各分配和最终落实到各个部门和单位，以及政府的各项事业上。项事业上。即政府预算模式是要即政府预算模式是要解决政府机构如何分配和管解决政府机构如何分配和管理公共资金，理公共资金，并将它有效地转化为公共产品和公共并将它有效地转化为公共产品和公共服务

11、，以完成公众委托的事项。服务，以完成公众委托的事项。 （二）政府预算编制模式变革的依据（二）政府预算编制模式变革的依据 控制导向走向结果导向控制导向走向结果导向政府预算编制模式在经历过多次变革，而每政府预算编制模式在经历过多次变革，而每一次变革又都是伴随着政府改革进行的，政府一次变革又都是伴随着政府改革进行的，政府改革的目标是建立改革的目标是建立“效率政府效率政府”。提高政府效率，意味着在同等服务量条件下提高政府效率，意味着在同等服务量条件下人员和经费的节约，或者在同等的公共资金下人员和经费的节约，或者在同等的公共资金下提供更多、质量更好的服务。提供更多、质量更好的服务。 单式预算单式预算复式

12、预算复式预算定义定义不区分各项财政收支性质而将其汇编在一个预算内，从而形成一个收支项目安排对照表的预算技术组织形式。 是指根据财政收支的性质，将其分别编入两个或两个以上的预算，从而形成两个或两个以上的收支对照表的预算技术组织形式。优点优点有利于反映预算的整体性、统一性，可以明确体现政府财政收支规模和基本结构，便于立法机构审议和公众监督。体现不同预算收支的性质和特点，有利于提高预算编制质量和透明度，加强预算资金特别是债务资金的监督与管理。缺点缺点不能反映各项预算收支的性质，如资本性支出与消耗性支出的区别，不利于预算管理和监督。也不利于体现政府在不同领域活动的性质、特点。整体性、统一性方面不如单式

13、预算，有些收支在不同预算之间划分有一定困难。按预算编制方法划分按预算编制方法划分 基数预算基数预算零基预算零基预算定义定义在安排预算年度收支时，以上年在安排预算年度收支时，以上年度或基期的收支为基数，综合考度或基期的收支为基数，综合考虑预算年度国家政策变化、财力虑预算年度国家政策变化、财力增加额及支出实际需要量等因素。增加额及支出实际需要量等因素。根据当年政府预算政策要求、财力根据当年政府预算政策要求、财力状况和经济与社会事业发展需要重状况和经济与社会事业发展需要重新核定，而不考虑该指标以前年度新核定，而不考虑该指标以前年度收支的状况或基数。收支的状况或基数。优点优点简便易行、利益兼顾简便易行

14、、利益兼顾预算收支安排不受以往收支约束，预算收支安排不受以往收支约束，可突出当年政府经济社会政策的重可突出当年政府经济社会政策的重点。点。缺点缺点基数的科学性、合理性难以界定；基数的科学性、合理性难以界定；方法简单、粗糙。方法简单、粗糙。不是所有的预算收支项目都能采用不是所有的预算收支项目都能采用零基预算；需要消耗大量人力、物零基预算；需要消耗大量人力、物力和财力。力和财力。按预算编制方法划分按预算编制方法划分投入预算投入预算绩效预算绩效预算定义定义传统的线性预算。在编制、执行时传统的线性预算。在编制、执行时主要强调严格遵守预算控制规则，主要强调严格遵守预算控制规则，限制甚至禁止资金在不同预算

15、项目限制甚至禁止资金在不同预算项目之间转移。反映投入，而不是支出之间转移。反映投入，而不是支出结果。结果。强调预算投入与产出的关系，强调预算投入与产出的关系，即政府通过公共产品服务与成即政府通过公共产品服务与成本的比较，要求以最小的投入本的比较，要求以最小的投入取得最大的产出。取得最大的产出。优点优点有利于预算管理的规范化、制度化，有利于预算管理的规范化、制度化，也便于立法机关审议。也便于立法机关审议。可以提高预算资金利用效率，可以提高预算资金利用效率，以最小的支出成本为社会提供以最小的支出成本为社会提供更好的社会服务。更好的社会服务。缺点缺点如果不重视产出，不能有效控制行如果不重视产出，不能

16、有效控制行政机构和人员编制，预算支出效率政机构和人员编制，预算支出效率低下，这些规则的实际意义就会大低下，这些规则的实际意义就会大打折扣。打折扣。利用成本效益分析方法研究政利用成本效益分析方法研究政府预算的投入产出关系。但存府预算的投入产出关系。但存在着某些技术上的困难。在着某些技术上的困难。按预算编制的导向划分按预算编制的导向划分年度预算年度预算多年预算多年预算定义定义是指预算收支计划执行期为一年的是指预算收支计划执行期为一年的预算。传统意义上的政府预算，主预算。传统意义上的政府预算，主要是指年度预算。要是指年度预算。历年制、跨年制历年制、跨年制是指预算收支安排时间在两年是指预算收支安排时间

17、在两年以上的预算。对年度预算有指以上的预算。对年度预算有指导功能导功能优点优点可以较为准确地预测预算收支指标，可以较为准确地预测预算收支指标，合理配置资源，实现政府政策目标；合理配置资源，实现政府政策目标；便利于立法机关审议、批准和监督便利于立法机关审议、批准和监督预算执行。预算执行。便于立法机关审查、批准和监便于立法机关审查、批准和监督，又具有前瞻性、连续性，督，又具有前瞻性、连续性，提高预算编制的质量与科学性、提高预算编制的质量与科学性、合理性。合理性。缺点缺点不利于将财政战略置于中期的视角，不利于将财政战略置于中期的视角，年末突击花钱等年末突击花钱等按预算作用的时限划分按预算作用的时限划分平衡预算平衡预算差额预算差额预算定义定义是指在预算编制、执行过程中保持是指在预算编制、执行过程中保持收入与支出基本相等。收入与支出基本相等。是指在预算编制过程中，为了是指在预算编制过程中，为了一定的政策目标，使预算支出一定的政策目标，使预算支出大于收入，有赤字，或者收入大于收入，有赤字，或者收入大于支出，有结余。大于支出，有结余。优点优点对于加强财政管理、完善